劉秀

堅持司法能動化社會管理創(chuàng)新化

劉秀＊

參與社會管理創(chuàng)新、化解糾紛矛盾是法院的重要職能之一，有其現(xiàn)實必要性和實際可行性。法院在嘗試和探索中走出了一條以“能動司法”為統(tǒng)領(lǐng)和主線的有效路徑。本文以浙江省舟山市普陀區(qū)人民法院參與社會管理創(chuàng)新工作為視角進(jìn)行了實證分析，指出了在推進(jìn)該項工作中出現(xiàn)的一些問題，并提出了解決方法。

能動司法 法院 社會管理創(chuàng)新

一、引言

所謂社會管理創(chuàng)新，是指在現(xiàn)有社會管理運(yùn)行機(jī)制及其基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢，對傳統(tǒng)的管理模式、方法和方式進(jìn)行改革、改造和改進(jìn)，建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標(biāo)和新機(jī)制的良心循環(huán)。[1]郭文娣.社會管理創(chuàng)新的法治保障[J].天水行政學(xué)院學(xué)報,2011,(5).由于當(dāng)前我國正處于社會矛盾凸顯期，社會管理領(lǐng)域問題頻發(fā)，對社會管理進(jìn)行創(chuàng)新提出了現(xiàn)實需要，十八大報告也對此提出了明確要求。2009年底全國政法工作會議也特別強(qiáng)調(diào)，政法機(jī)關(guān)要將“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔司法”作為三項重點工作。至此，法院參與社會管理創(chuàng)新被正式提上議事日程。

作為社會管理創(chuàng)新的重要主體，如何實現(xiàn)這一目標(biāo)，全國各地法院先行先試、積極探索，進(jìn)行了有益的嘗試和摸索，并總結(jié)出不少行之有效的路徑和方法。然而殊途同歸，皆可以歸結(jié)于“能動司法”。這是由司法權(quán)的政治性、人民性、法律性決定的。因為法院雖然不是直接的社會管理部門，不具有直接的社會管理職責(zé)，但作為司法機(jī)關(guān)，法院所開展的工作也是社會管理工作的重要組成部分，承擔(dān)著“化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”的職責(zé)。所以法院應(yīng)當(dāng)貫徹能動司法理念，通過延伸審判職能，將社會矛盾化解的工作前移，為轄區(qū)居民提供更加優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)，為轄區(qū)黨委政府工作提供有力司法保障，以此實現(xiàn)調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為的“管理”。下文將試以浙江省舟山市普陀區(qū)人民法院參與社會管理創(chuàng)新相關(guān)工作為視角進(jìn)行實證分析。

二、案例介紹：法院參與社會管理創(chuàng)新的實證分析

浙江舟山是我國唯一一個群島新區(qū)，近年來隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高峰期，利益訴求的多元化與價值沖突的明顯化使社會管理創(chuàng)新成為其工作重心之一。在此背景下，獲得了“2010中國全面小康十大民生決策獎”的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”[2]胡重明.再組織化與中國管理創(chuàng)新[J].公共管理學(xué)報,2013,(1).模式被精心設(shè)計并有效踐行，收到了顯著的效果。所謂“網(wǎng)格化管理”，實際上是根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，并對每一網(wǎng)格實施動態(tài)、全方位管理。而“組團(tuán)式服務(wù)”即根據(jù)網(wǎng)格的劃分，對應(yīng)每一網(wǎng)格內(nèi)的群眾設(shè)置服務(wù)團(tuán)隊，通過整合公共資源，為網(wǎng)格群眾提供多方位的動態(tài)管理和多元化、人性化、即時化、精細(xì)化服務(wù)，解決民生困苦，就地化解矛盾。因此，普陀法院參與社會管理創(chuàng)新工作的重心，也是以“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”為平臺，創(chuàng)新工作載體，圍繞“服務(wù)大局、關(guān)注民生”，注重三個效果的統(tǒng)一，以維護(hù)社會穩(wěn)定為己任，保障與促進(jìn)當(dāng)?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）成立建制的巡回人民法庭，積極融入“網(wǎng)格化”

針對服務(wù)載體單一陳舊的現(xiàn)狀，2007年5月，舟山市普陀區(qū)人民法院根據(jù)省委“走進(jìn)矛盾，破解難題”的要求，本著“走進(jìn)社區(qū)，化解矛盾”的工作思路，創(chuàng)新服務(wù)載體，建立了專職社區(qū)巡回法官制度，專門抽調(diào)一名工作責(zé)任心強(qiáng)，有著豐富的調(diào)處基層民事糾紛經(jīng)驗、全省法院“十佳調(diào)解能手”的基層人民法庭庭長負(fù)責(zé)巡回法庭工作。專職負(fù)責(zé)處理普陀本島4個街道、39個社區(qū)和3個行政村發(fā)生的簡易糾紛、指導(dǎo)協(xié)助人民調(diào)解組織調(diào)處糾紛。在全市推廣“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”工作后，該院在專職社區(qū)巡回法官的基礎(chǔ)上，成立了全省首個建制的巡回人民法庭，作為法院參與服務(wù)網(wǎng)格居民的專門機(jī)構(gòu)。在具體工作中，巡回法官不同于一般的法官，其不坐班、不坐堂、不執(zhí)行，無辦案任務(wù)，專司巡回社區(qū)指導(dǎo)和調(diào)處糾紛、參與“組團(tuán)式服務(wù)”工作。對于各社區(qū)發(fā)生的矛盾糾紛，巡回法官通過開展常規(guī)性走訪、糾紛解決預(yù)約、24小時隨時聯(lián)系等工作制度，力求在第一時間發(fā)現(xiàn)，同時主動深入糾紛現(xiàn)場，變?nèi)罕姟白呱蟻怼睘榉ü佟俺料氯ァ?，變被動受理為主動服?wù)，與群眾保持“零距離”接觸，與各社區(qū)和網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊成員配合，面對面做工作，就地解決問題，確保把矛盾化解在基層，把隱患消除在萌芽狀態(tài)。同時，舟山市普陀區(qū)人民法院40余名法官作為網(wǎng)格服務(wù)背后的法律指導(dǎo)團(tuán)隊，積極配合巡回法官工作。對巡回法官在巡訪中帶回的疑難復(fù)雜問題，由法律指導(dǎo)團(tuán)隊討論，共同研究解答，并由巡回法官負(fù)責(zé)答復(fù)社區(qū)群眾，從而建立一套由巡回法庭出面、法律指導(dǎo)團(tuán)隊在背后配合的組織體系，參與“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”工作。該項工作給基層黨委、政府在社會管理、服務(wù)中帶去了很多方便，特別是在政策制訂、矛盾化解、法律培訓(xùn)等方面作用很明顯，“以有為博有位”，進(jìn)一步提升了法院在基層黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)心目中的重要性，也更新了其對法院在社會管理方面職能作用的認(rèn)識。

（二）加強(qiáng)訴調(diào)銜接工作，落實服務(wù)“全面化”

訴調(diào)銜接和基層群眾有著天然的直接聯(lián)系，是化解社會矛盾、實現(xiàn)案結(jié)事了的有效方式，也是推進(jìn)法院參與社會管理創(chuàng)新的重要路徑。舟山市普陀區(qū)人民法院加強(qiáng)對基層人民調(diào)解組織的指導(dǎo)以及工作上的互相配合、聯(lián)系，在全省率先建立人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)機(jī)制。創(chuàng)新訴調(diào)銜接形式，拓展銜接內(nèi)容和深度。與交警部門聯(lián)合建立交通事故案件快速處理機(jī)制，為進(jìn)一步規(guī)范該機(jī)制，及時與相關(guān)部門溝通聯(lián)系，出臺《道路交通事故損害賠償案件訴調(diào)對接處理操作規(guī)程》；派專人負(fù)責(zé)處理勞動關(guān)系糾紛的多方協(xié)調(diào)、溝通，與勞動人事部門聯(lián)合建立勞動爭議案件處理信息互通機(jī)制，共同搭建全區(qū)范圍內(nèi)的勞動關(guān)系多方協(xié)調(diào)平臺。此外，還重視借助包括工會、婦聯(lián)、基層組織、調(diào)解組織化解矛盾和糾紛，盡最大限度地減少糾紛成訴，努力實現(xiàn)訴訟調(diào)解與人民調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解的有效互動。同時，還成立了宣講團(tuán)，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干為有關(guān)部門、組織上法制課，提高其調(diào)解水平和能力，使其成為法院訴調(diào)銜接工作的有力助手。

（三）發(fā)揮基層法庭優(yōu)勢，實現(xiàn)服務(wù)“覆蓋化”

舟山市普陀區(qū)人民法院根據(jù)轄區(qū)人口情況及地理特征設(shè)有4個海島基層法庭，法庭共下轄12個巡回審判點。開展“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”工作以來，該院基層法庭注重選取一些帶有普遍性意義的案件，到巡回審判點開庭，既方便群眾訴訟，同時也收到宣傳法律的效果。特別是針對一些錯綜復(fù)雜的案件，通過巡回審判以及聯(lián)合網(wǎng)格負(fù)責(zé)人從社會倫理、道德觀念和鄉(xiāng)風(fēng)民俗角度做工作，更易讓當(dāng)事人接受，以從根本上消除雙方矛盾，實現(xiàn)法律效果與社會效果有機(jī)結(jié)合，既能減輕當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、降低訴訟成本，又能有效平衡各方當(dāng)事人利益，實現(xiàn)案結(jié)事了的目標(biāo)。各法庭充分利用立足基層、面向群眾的區(qū)位優(yōu)勢，根據(jù)自身實際情況，制定了基層法庭參與轄區(qū)“網(wǎng)格化管理”實施細(xì)則，并通過上門走訪、網(wǎng)上解答等多種方式，提供法律服務(wù)，加強(qiáng)訴調(diào)銜接，將大量矛盾化解在訴前。法庭負(fù)責(zé)人以擔(dān)任具體網(wǎng)格小組成員、參加綜合服務(wù)團(tuán)隊等多種形式，參與網(wǎng)格化管理。創(chuàng)新基層法庭參與“網(wǎng)格化管理”方式。該院桃花法庭針對轄區(qū)地處風(fēng)景區(qū)，旅游糾紛較多的特點，聯(lián)同當(dāng)?shù)芈糜无k、工商、公安等部門在基層法庭試點建立“旅游糾紛網(wǎng)格快速調(diào)處機(jī)制”，接到糾紛處理請求信息后即派干警及時趕赴現(xiàn)場，聯(lián)同公安、工商等部門進(jìn)行調(diào)處，在訴前進(jìn)行司法介入。同時還根據(jù)在調(diào)處個案中發(fā)現(xiàn)的問題，向公安、工商等部門發(fā)送及時做好證據(jù)固定，以方便旅游者可能發(fā)生的后續(xù)訴訟的司法建議。該院六橫法庭提升網(wǎng)格化服務(wù)職能，與轄區(qū)大型船舶企業(yè)建立訴調(diào)對接機(jī)制，加強(qiáng)法庭與企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織的訴調(diào)對接工作。法庭對企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織給予法律指導(dǎo)，幫助企業(yè)解決內(nèi)部矛盾和糾紛；企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織協(xié)助法庭查找涉企員工案件當(dāng)事人身份、送達(dá)相關(guān)法律文書，組織當(dāng)事人調(diào)解，并協(xié)助法庭執(zhí)行，促進(jìn)法庭工作順利開展?；鶎臃ㄍヒ蚱滟N近群眾，便于開展工作的特點，進(jìn)一步將該院參與社會管理創(chuàng)新工作推向深入。

（四）加強(qiáng)宣傳和調(diào)研，推動效果“擴(kuò)大化”

通過加強(qiáng)法制宣傳，讓轄區(qū)居民深入了解法院工作職能，從而更好地向法院尋求幫助。設(shè)置法制宣傳欄，定期編發(fā)《案例選編》、《法庭說案》、《社區(qū)法官說法》等法制宣傳資料，為社區(qū)群眾上法制課，建立聯(lián)絡(luò)員等形式，為社區(qū)綜合治理提供法律服務(wù)，開展法制宣傳，參與綜合治理。加強(qiáng)調(diào)研，及時研究解決、反饋法院參與社會管理創(chuàng)新工作中出現(xiàn)的問題和困難，總結(jié)融入工作好的經(jīng)驗做法。一是將在審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)格的各類問題，及時向政府及有關(guān)部門提出司法建議，促進(jìn)社會管理創(chuàng)新；二是將審判工作中遇到的涉及網(wǎng)格居民的各類信息情況及時通報網(wǎng)格基層組織，促進(jìn)網(wǎng)格基層組織對網(wǎng)格的管理；三是總結(jié)自身經(jīng)驗，在服務(wù)網(wǎng)格的同時，發(fā)現(xiàn)司法領(lǐng)域中可能出現(xiàn)的問題，及早針對社會現(xiàn)狀采取相應(yīng)的司法應(yīng)對，實現(xiàn)參與社會管理創(chuàng)新與推動法院工作發(fā)展的成果轉(zhuǎn)化。

經(jīng)過不懈努力，該院參與社會管理創(chuàng)新化工作取得了積極的成效，實現(xiàn)了以下目標(biāo)：聯(lián)系基層組織、密切聯(lián)系群眾；了解社情民意、傳達(dá)群眾需求；指導(dǎo)基層調(diào)解、開展法律服務(wù)；參與綜合治理、化解情緒對抗；堅持防微杜漸、減少涉訴信訪。目前該院已經(jīng)成為轄區(qū)化解矛盾糾紛、參與社會管理創(chuàng)新的一支重要力量，法院的工作獲得了社會各界和人民群眾的贊譽(yù)，巡回人民法庭更是被老百姓親切地稱為“法院110”、“老百姓家門口的法院”[1]徐顯鋒,李彬彬.百姓心中的“家門口法官”[N].人民法院報,2010-04-29(4).。

三、面臨問題：難以調(diào)和的三個沖突

（一）法院中立性與“老娘舅”主動性的沖突

司法謙抑主義明確了司法本身應(yīng)該是被動和中立的，法院也應(yīng)在糾紛處理中持有被動和中立的立場。但是能動司法的要求之一是積極主動為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，為黨委政府中心工作服務(wù)，幾乎賦予了法官“老娘舅”、“和事佬”的屬性，不僅法官在這種要求下適應(yīng)不良，法院也容易對這種定位無所適從。

（二）調(diào)解絕對優(yōu)先與司法公信力的沖突

由于不少地方的法院就調(diào)解率設(shè)立了考核指標(biāo)，導(dǎo)致基層法院片面追求調(diào)解率，有的法院調(diào)解率高達(dá)90%以上甚至100%！法官也為了達(dá)成這種要求一而再、再而三地做調(diào)解工作，不僅造成司法資源的極大浪費(fèi)，更導(dǎo)致了當(dāng)事人對司法公信力的合理的懷疑。

（三）工作壓力與現(xiàn)實要求的沖突

一方面是大量糾紛涌入法院帶來的訴訟爆炸加劇了案多人少的矛盾，使一線法官疲于奔命，“五加二”、“白加黑”成為常態(tài)；另一方面能動司法的現(xiàn)實要求又使法官增加了大量的審判延伸工作，一線法官苦不堪言，加之法院待遇及上升空間和同級行政機(jī)關(guān)相比有一定差距，導(dǎo)致了法院的人才尤其是中青年法官的流失。

四、解決辦法：準(zhǔn)確的定位與高效的設(shè)計

（一）準(zhǔn)確掌握能動司法的內(nèi)涵與外延

能動司法絕非否定司法的法律屬性，而是要在法律精神和原則的指引下，能動運(yùn)用法律工具，通過適當(dāng)?shù)模ㄅ袥Q或者調(diào)解等）糾紛解決方式，實現(xiàn)三個效果的統(tǒng)一。所以，法院不應(yīng)片面追求調(diào)解率，而應(yīng)因案制宜，當(dāng)調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，以提升法院裁判的權(quán)威性，同時實現(xiàn)對人民群眾法治觀念的良好指引。

（二）準(zhǔn)確定位法院在參與社會管理創(chuàng)新工作中的作用

法院作為行使國家審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)，在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中具有特殊重要的地位和職能：應(yīng)按照司法的本質(zhì)屬性和職能范圍及司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)律來開展該項工作，不能不為，也不能亂為。要做到“不缺位、不越位、不錯位”，既要體現(xiàn)司法的人民性，又要保證司法的中立性和謙抑性。

（三）努力提高審判延伸工作效能

以普陀法院為例，該院全方位擴(kuò)展訴調(diào)銜接機(jī)制的范圍，進(jìn)一步拓展參與社會管理創(chuàng)新的深度和廣度，極大提高了審判延伸工作的效能。將原有的道路交通事故損害賠償案件訴調(diào)對接機(jī)制及勞動爭議糾紛解決協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行深化和拓新，將道路交通事故損害賠償案件訴調(diào)對接機(jī)制中法院與交警部門的單一對接擴(kuò)大至法院、人民調(diào)解組織與交警部門的三方對接，將勞動爭議糾紛解決協(xié)調(diào)機(jī)制中法院、勞動局與總工會的三方對接拓展至法院（法庭）、勞動局（勞動管理站）與總工會（企業(yè)工會組織）的全方位對接。這樣既通過訴調(diào)銜接平臺形成服務(wù)合力，擴(kuò)大服務(wù)對象范圍，將法院的審判延伸工作延伸到社區(qū)內(nèi)的各個邊邊角角，通過主動參與社會管理創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)社情民意中的新問題，通過反饋加強(qiáng)參與社會管理的效果；又將大量糾紛解決在訴前，抑制了案件的“井噴”趨勢，減輕了法院工作壓力，有助于實現(xiàn)法院在參與社會管理創(chuàng)新工作中實現(xiàn)良性循環(huán)。

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*劉秀，浙江省舟山市普陀區(qū)人民法院法官,西南政法大學(xué)法學(xué)碩士。