劉弘陽 萬 江

我國地方政府壟斷了城市建設(shè)用地市場，通過低價補償被征地農(nóng)民、高價出讓城市建設(shè)用地，攫取了巨額的剪刀差利益。為此，中央政府近年來不斷完善農(nóng)村土地征收制度，特別是提高了農(nóng)村土地征收的補償額度。國務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》提出，將制定出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，而制定土地征收補償條例最具爭議的話題之一就是補償標準如何確定，在眾多的觀點中，“同地同權(quán)同價”最受輿論和理論認可。而在《土地管理法》相關(guān)條款的修訂中，“同地同權(quán)同價”同樣得到了廣泛的支持。由于我國實行土地用途管制制度，作為農(nóng)用地的集體土地與作為建設(shè)用地的集體土地或國有土地是否同權(quán)，如果本不同權(quán)，又豈能“同價”?而在城市建設(shè)用地市場還存在工業(yè)用地價格、商業(yè)用地價格、住宅用地價格等多個價格，那么“同價”究竟是指何種市場價格?

一、農(nóng)村土地征收補償標準之確立邏輯及其爭議

我國現(xiàn)行土地征收制度系從上世紀50年代的計劃經(jīng)濟體制演變而成。1953年制定的《國家建設(shè)征用土地辦法》第8條、第13條規(guī)定，征用土地以其最近3年至5年產(chǎn)量的總值為標準，但同時要求當?shù)厝嗣裾鉀Q征地農(nóng)民繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。后來在合作社集體生產(chǎn)的大背景下，1958年修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》第2條、第7條還進一步降低了土地征收補償金額，要求征用土地必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，可以不發(fā)給補償費，但對被征用土地者的生產(chǎn)、生活有影響的，應(yīng)該發(fā)給最近2年至4年產(chǎn)量的總值作為補償費或者補助費。1982年頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》提高了補償標準，規(guī)定除支付該耕地年產(chǎn)值的3至6倍的土地補償費外，還要支付人均每畝年產(chǎn)值2至3倍、總計不超過該地塊年產(chǎn)值10倍的安置補償費。隨著中國經(jīng)濟市場化改革的不斷深入，政府征地不再負責被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、就業(yè)問題，而完全采取了貨幣化補償。1998年修訂的《土地管理法》取消了地方政府承擔安置被征地農(nóng)民生活和就業(yè)的義務(wù)，將土地補償費提高為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，安置補助費標準則為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

1953年、1958年、1982年的三個規(guī)范性文件的基本邏輯是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，壓低土地征收的補償金額。比如1953年、1958年的《國家建設(shè)征用土地辦法》均明確指出，制定該辦法的目的是“為適應(yīng)國家建設(shè)的需要”。當時城市建設(shè)用地全部采取計劃經(jīng)濟的劃撥方式而非市場化的出讓手段。受制于政府的有限財政能力，以及農(nóng)業(yè)支持工業(yè)思想的指導(dǎo)，中央政府將征收補償壓得很低，并一度要求企業(yè)直接補償征地農(nóng)民。在當時，由于并無土地市場概念與之比照，這樣的制度實施起來并未遇到大的障礙。但在上個世紀80年代末，為解決城市建設(shè)資金來源的問題，政府開始改革完全劃撥建設(shè)用地的計劃經(jīng)濟方式，而采取了出讓的市場化方式，這就使得政府征地成為有巨額利益可圖的行為。

與此同時，隨著城市建設(shè)、農(nóng)村基本建設(shè)占用的耕地愈來愈多，“誰來養(yǎng)活中國”開始成為一個問題，政府不得不將土地利用戰(zhàn)略從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主轉(zhuǎn)到保護耕地為主，要“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”，并在1997年提出了土地用途管制制度，通過界定地塊的具體用途來防止無序、過度開發(fā)。由于土地用途管制需要區(qū)分農(nóng)業(yè)用途還是非農(nóng)用途，在征收農(nóng)村土地時究竟是按照建設(shè)用地還是農(nóng)業(yè)用地進行補償就開始成為一個問題?！锻恋毓芾矸ā返?7條明確提出，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。在城市周邊，建設(shè)用地比農(nóng)用地值錢得多，村民比較低廉的農(nóng)用地補償價格和高昂的城市建設(shè)用地地價，自然會要求按照建設(shè)用地價格進行補償，反對按照原用途給予補償?shù)妮^低標準。①關(guān)于土地征收補償標準在各地的執(zhí)行情況可參見屈茂輝、周志芳《中國土地征收補償標準研究——基于地方立法文本的分析》，《法學研究》2009年第3期。農(nóng)村土地征收究竟應(yīng)按照何種標準予以補償?shù)恼J識差異使得地方政府和失地農(nóng)民產(chǎn)生了劇烈的沖突，這種對抗一直持續(xù)至今而未得到根本解決，而今改革土地征收補償標準、強化被征地農(nóng)民補償已成為共識。不少學者亦認為，土地補償不能只參照農(nóng)用地的價格進行補償，應(yīng)當參照建設(shè)用地價格進行補償，要實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”?！?〕國土資源部在最近幾年也提出土地征收要實現(xiàn)“同地同價”，但國土資源部提出的“征地補償同地同價”是指改變以往按被征地具體地塊測算征地補償標準的方式，當建設(shè)用地位于同一年產(chǎn)值或區(qū)片綜合地價區(qū)域的，征地補償水平應(yīng)基本保持一致。②參見《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2004〕238號);《國土資源部關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》，2010年6月26日。這與通常討論的農(nóng)村集體土地和城市國有建設(shè)用地的“同地同權(quán)同價”并不相同。問題在于，農(nóng)村土地征收是否應(yīng)當“同地同權(quán)同價”?

二、土地用途管制下的地塊權(quán)能差異

現(xiàn)有理論在討論土地征收的問題時主要將其歸咎為集體所有和城市所有的二元所有制。我國《土地管理法》第8條規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有，這就使得集體土地無法參與到城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，并導(dǎo)致城市近郊的土地同地但不同權(quán)，因此也不同價。這也使得不少學者將現(xiàn)有的土地問題歸咎為該條款，認為國家所有和農(nóng)村集體所有的二元結(jié)構(gòu)是造成現(xiàn)行土地問題的關(guān)鍵，應(yīng)當修改第8條，準許集體土地進入城市建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)。

但是，與現(xiàn)行土地征收有關(guān)的另外一個重要制度卻被普遍忽視。在多數(shù)國家，農(nóng)業(yè)用地并不能自由轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，我國同樣如此。《土地管理法》第4條規(guī)定國家實行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。土地用途管制限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的自由，就算廢除了土地征收制度，準許農(nóng)村土地可以參與城市建設(shè)，農(nóng)業(yè)用地同樣不能自由用作建設(shè)用地，如此，那些作為農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)村土地當然和城市建設(shè)用地不同權(quán)，但這種權(quán)利的區(qū)別并非是國家所有和集體所有兩類所有權(quán)格局造成的，而是土地使用權(quán)能性的區(qū)別。對農(nóng)用地而言，其不具有用于開發(fā)建設(shè)的權(quán)利，即農(nóng)用地缺乏開發(fā)權(quán)，而城市建設(shè)用地則具有土地開發(fā)權(quán)，不同權(quán)焉能同價?而地方政府征收農(nóng)村土地的前提是要有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標，實踐中，地方政府需要支付10萬左右的代價去購買建設(shè)用地指標，由此，我們可觀察到城市建設(shè)用地地價至少由兩個部分組織，一是該地塊的地理位置等自然因素，二是開發(fā)權(quán)的價格。這進一步表明農(nóng)用地和建設(shè)用地權(quán)能存有差異，其價格當然會存有差異。地票、掛鉤交易之實踐已表明“土地同權(quán)同價”的說法過于模糊，因為農(nóng)用地和建設(shè)用地本不同權(quán)，當然不能指望同價。

就算農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)用地同屬集體土地，但農(nóng)村建設(shè)用地本身具有開發(fā)權(quán)，因而集體建設(shè)用地與農(nóng)用地的權(quán)利并不相同，無論是集體土地流轉(zhuǎn)還是農(nóng)村土地征收補償，集體建設(shè)用地和農(nóng)用地同樣面臨著“不同權(quán)不同價”的問題。地方政府深知集體建設(shè)用地和集體農(nóng)用地的權(quán)能差異，并非常熱衷于盤活這些權(quán)利，比如一些地方政府將集體建設(shè)用地整理后的指標用于出賣。為此，就算準許集體土地入市流轉(zhuǎn)，農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地所獲得的收益也理當有所差異，“同地、同權(quán)、同價”的說法并不準確，因為被規(guī)劃為建設(shè)用地的土地與耕地因權(quán)能不同并非“同地”，在地塊被規(guī)劃為耕地時，不能要求按照建設(shè)用地市價對農(nóng)用地征收進行補償，而只能是農(nóng)業(yè)用途的價格。①國土資源部胡存智就提到，“我們給的補償不是全部建設(shè)用地收益的補償，這點要非常明確?！钡且灿胁糠謱W者認為土地征收除要支付征地補償費外，還應(yīng)當對土地開發(fā)權(quán)進行補償。參見北京大學國家發(fā)展研究院《成都土地制度改革報告發(fā)布會簡報三》，《北京大學國家發(fā)展研究院政策性簡報》，2009年第49期 (總第810期)。而當被征收的農(nóng)村土地系存量集體建設(shè)用地時，地方政府應(yīng)該提高征收補償?shù)臉藴省２贿^地方政府的征收實踐卻沒有嚴格區(qū)分農(nóng)用地和建設(shè)用地，對農(nóng)村建設(shè)用地并未進行特殊的補償，對宅基地的補償只是提高了附著物的價格，一些地方實踐中宅基地的補償價格甚至還低于農(nóng)用地補償價格。

三、城市土地市場分割下的市價缺失

“同地同權(quán)同價”論者要么認為應(yīng)當準許集體土地自由流轉(zhuǎn)，要么認為應(yīng)當抬高土地征收補償?shù)臉藴?，要按照該地塊的市場價格進行補償。集體土地自主流轉(zhuǎn)的問題在于，在實行土地用途管制的現(xiàn)實下，缺乏開發(fā)權(quán)的農(nóng)用地并不能自由轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地。而按照市場價格補償?shù)膯栴}在于，該地塊的市場價格是指什么?

輿論和理論之所以認為征地補償過低，是因為政府在出讓商業(yè)金融服務(wù)用地、住宅用地時收取了天價土地出讓金，但在城市建設(shè)用地市場存在幾個土地價格體系，包括工業(yè)用地價格、商業(yè)金融服務(wù)價格、開發(fā)園區(qū)用地、住宅用地等。與一畝經(jīng)營性用地價格動輒上百萬幾千萬不同，工業(yè)用地價格要低得多?在招商引資競爭的壓力下，中國的地方政府并非是一味抬高工業(yè)用地價格，而是不斷壓低工業(yè)用地價格，一直以來，低地價、零地價乃至負地價是地方政府招商引資的重要籌碼，地方政府需要降低工業(yè)用地價格來吸引企業(yè)投資，解決就業(yè)問題、增加地方稅收、促進經(jīng)濟增長。工業(yè)用地出讓價格與從農(nóng)民手中征收補償?shù)膬r格相比并高不了多少，如果再考慮到政府對工業(yè)用地的平整、公共設(shè)施投資等，地方政府從工業(yè)用地出讓中所獲收益并不高。而在美國，地方政府同樣會降低工業(yè)用地價格吸引投資，地方政府同樣需要在直接的財政收入和間接的就業(yè)問題、經(jīng)濟增長之間進行權(quán)衡。〔2〕

在城市建設(shè)用地存在多個價格體系的現(xiàn)實下，就算不考慮地塊的原先用途，到底參照哪個市場價格確定農(nóng)村土地征收補償?shù)慕痤~依然是一個問題。有論者認為應(yīng)當按照地塊的最佳用途進行補償，但這意味著地方政府需要耗費巨額的成本進行補償，這樣高的補償額度政府財政能否承受后文會詳細論述。也有學者提出，應(yīng)當按照土地規(guī)劃的用途是工業(yè)用地還是商業(yè)用地來確定補償標準，但是為什么同樣一塊土地，被規(guī)劃為工業(yè)用地而非商品房用地補償金額就低得多?土地征收按照規(guī)劃使用用途進行補償并不可行，因為這樣的規(guī)定會使得被規(guī)劃為工業(yè)用地的村民和規(guī)劃為商業(yè)用地村民所獲的補償差異巨大，而村民所獲補償?shù)牟町惻c地塊原先的用途、地理位置可能都相差不大。

四、土地增值收益的公平分享與征地補償?shù)臉藴蚀_定

同地同權(quán)同價的實質(zhì)問題是土地增值收益在被征地集體、村民和政府之間的分配，關(guān)于土地收益的分配，學界有過漲價是否歸公之爭議。漲價歸公的觀點認為土地升值主要取決于政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等投入與規(guī)劃改變，從公共利益分享的角度看，土地的增值收益歸屬于國家比較合適。〔3〕但更多學者卻反對漲價歸公的觀點，認為土地增值收益應(yīng)歸農(nóng)民所有，因為農(nóng)民放棄了“由自己使用農(nóng)地的所得”，〔4〕土地增值收益歸國家所有是國家對農(nóng)民權(quán)益的掠奪?！?〕那么，土地增值收益究竟歸國家所有還是歸村民所有更為妥當?是否應(yīng)當參照美國的做法，將土地開發(fā)權(quán)配置給土地所有者?

(一)土地增值收益分配的影響因素分析

1．土地增值收益分配中的財政約束

土地增值收益歸土地所有人所有意味著政府在土地征收中需要按照城市建設(shè)用地的價格補償，但正如有學者曾指出的，土地增值收益歸土地權(quán)利人所有取決于國家預(yù)算充足、被補償?shù)纳鐣后w在社會所占比例小以及補償監(jiān)管成本較小三個因素?！?〕考慮到我國政府的財政能力，要讓我國政府每年拿出一大筆經(jīng)費進行補償是不切實際的。

2．土地增值收益分配中的公平爭議

除國家財力約束外，土地收益分配更需考慮到農(nóng)民與農(nóng)民之間的利益分配。在土地規(guī)劃、土地用途管制下，不同地塊的用途差異是必然的，而某一地塊究竟是被規(guī)劃為商業(yè)用地、工業(yè)用地還是農(nóng)用地完全依賴于政府行為。假設(shè)環(huán)繞城市中心同樣距離分布著幾個相鄰村莊，在土地用途管制下一個村莊可能被規(guī)劃為商業(yè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，另一個村莊被規(guī)劃為工業(yè)用地用于開辦工廠，還有一個村莊只能作為農(nóng)業(yè)用地。顯然商業(yè)用地的收益遠高于工業(yè)用地，更高于農(nóng)業(yè)用地，若根據(jù)市場價格或者規(guī)劃用途進行補償，三個村莊的補償標準必然有較大的差異，會導(dǎo)致相鄰村莊農(nóng)民權(quán)益格局的極端不平等，而這種補償標準差距完全是因為政府的規(guī)劃所造成。問題在于，為什么有的村民就可以獲得較高的補償，有的村民卻只能獲得較低的補償?這樣的問題不只出現(xiàn)在我國存在，在美國的分區(qū)制下，出現(xiàn)過被規(guī)劃為禁止開發(fā)地帶的農(nóng)民就曾將地方政府告上法院，認為土地用途管制損害了其正當權(quán)益，要求政府按照美國憲法第五修正案給予補償?shù)陌咐??！?〕

除土地用途管制所形成的土地價格差距外，區(qū)域位置同樣是影響土地收益分配的重要因素。我國地區(qū)差異巨大，東部、西部土地價格相差巨大，城郊與偏遠山區(qū)土地價格相差巨大。與城市郊區(qū)農(nóng)民反對征收、要求集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不同，偏遠山區(qū)的農(nóng)民盼望征收，因為征收補償?shù)膬r格遠遠高于其務(wù)農(nóng)的收益，也遠遠高于當?shù)氐氖袌鰞r格。比如筆者所調(diào)查的西部山區(qū)，占地接近一畝的房屋和院壩在當?shù)剞r(nóng)村市場價格不過1萬元左右，而在征收的情況下可以獲得的補償遠高于市場價格。如果完全按照市價進行補償或者交易，盡管城郊地區(qū)的農(nóng)民確實可以獲得更高補償，但對偏遠山區(qū)的農(nóng)民而言，其獲得的補償收入有可能是降低而不是提高。

也有學者認為土地增值收益歸政府所有是政府在與民爭利，土地增值收益應(yīng)該歸土地權(quán)利人所有而非政府?！?〕但是國家收益不也是若干個體權(quán)利人收益所構(gòu)成的。在實行土地用途管制的前提下，如若要完全按照收益最高的市場價格來確定補償標準，政府因資金約束難以有充足財力對土地權(quán)利人進行補償，而且這種財政支出同樣是來自于各位納稅人，而那些區(qū)域位置差的土地權(quán)利人不但未能獲得耕地保護的補償，甚至還得納稅補償被征用土地的農(nóng)民，形成一種不公平的收益方式。

(二)土地增值收益的公平分配:對《土地管理法》55條的思考

《土地管理法》第47條規(guī)定按照原使用用途進行補償，同時第55條規(guī)定，包括土地使用權(quán)出讓金等新增建設(shè)用地的土地有償使用費的30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)。這本身就考慮到了農(nóng)民的收益分享平衡。而在2006年，國土資源部專門發(fā)文明確國有土地出讓收入要重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件。①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，國辦發(fā)〔2006〕100號。只不過政府在實踐中將更多的土地增值收益用于城市建設(shè)中去，地方政府將攫取的巨大收益用于城市建設(shè)，土地財政不斷擴張，反過來又導(dǎo)致地方政府更大地激勵擴大土地征收規(guī)模，進一步加大了農(nóng)民與政府之間的緊張對立情緒。而這種現(xiàn)象之出現(xiàn)，與地方政府選擇性執(zhí)行《土地管理法》相關(guān)法條有關(guān)，與學者對《土地管理法》第55條之重視不足也緊密相關(guān)。

總的說來，完全按照土地最佳用途的市場價格來確定補償標準，面臨的首要問題在于會形成農(nóng)民之間的不公平。而按照原用途進行補償，增值收益實質(zhì)是歸所有公民特別是當?shù)孛癖娝?，如果政府將土地所得收益全部用于農(nóng)村建設(shè)，更能實現(xiàn)村民之間的公平分配。當然，現(xiàn)有實踐存在的問題在于政府將土地收益主要用于城市建設(shè)，并且存在的貪污、濫用土地收益之可能行為，降低了《土地管理法》第55條之運行效率，但這完全可以通過財政預(yù)算改革、財政收支透明化等來提高本條款的運行效率。不能否認的事實是，現(xiàn)有的土地征收補償價格過低，嚴重侵害了農(nóng)民分享改革發(fā)展成果的權(quán)利，特別是城市郊區(qū)農(nóng)民的土地被低價征收，卻無法分享城市建設(shè)用地的高額收益，這種補償標準不僅有失公平，更可能會招致社會動蕩。為此必須提高對征地農(nóng)民的補償。

(三)提高農(nóng)村土地征收補償

《土地管理法》第47條關(guān)于按照原使用用途給予補償?shù)脑瓌t性規(guī)定沒有問題，但是關(guān)于耕地補償?shù)木唧w標準則缺乏理論支持。47條規(guī)定征收耕地的土地補償費和安置補助費之和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍，基于耕地年產(chǎn)值30倍的規(guī)定大體可以對應(yīng)家庭承包經(jīng)營權(quán)30年的承包期限，但是對集體所有權(quán)而言，其期限具有永久性，因而不得超過30倍年產(chǎn)值的補償標準需要修改，在根據(jù)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格或者年產(chǎn)值的未來貼現(xiàn)計算的補償額度過高的情況下，法律至少應(yīng)提高現(xiàn)有的補償額度，并規(guī)定最低補償額度，而不是規(guī)定補償上限的現(xiàn)有做法。

同時，47條沒有規(guī)定征收集體建設(shè)用地的補償標準，而是由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費標準規(guī)定具體的補償標準，但實踐中對集體建設(shè)用地的補償甚至比耕地的補償標準還低，根本沒有體現(xiàn)出建設(shè)用地享有的開發(fā)權(quán)屬性。對宅基地等建設(shè)用地，《土地管理法》應(yīng)當明確參照同一區(qū)域的城市建設(shè)用地市場價格進行補償，同時，《土地管理法》還應(yīng)當嚴格規(guī)定征收集體建設(shè)用地的適用條件，即只有在符合狹義的“公共利益”的時候，地方政府才能夠征收農(nóng)村集體建設(shè)用地，而在非“公共利益”用地時，應(yīng)當準許集體建設(shè)用地在符合城市規(guī)劃的前提下自由流轉(zhuǎn)。

五、結(jié)語

無論是農(nóng)用地和建設(shè)用地的權(quán)能區(qū)分，還是市場價格標準的缺乏，都表明“同地同權(quán)同價”的提法有值商榷。在制定《農(nóng)村集體土地征收補償條例》、修改《土地管理法》時，不能只簡單規(guī)定“同地同權(quán)同價”的語詞，造成認知上的混亂。原因在于，“同地同權(quán)同價”的適用前提是土地用途相同。在嚴格保護耕地的前提下，土地用途管制必然會帶來土地價格的差異，區(qū)域位置相同的地塊因為用途的差異其權(quán)能有可能并不相同，進而價格也將大有區(qū)別。為此，應(yīng)當繼續(xù)強調(diào)《土地管理法》第47條關(guān)于按原使用用途進行補償?shù)囊?guī)定，并從法律上將農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地的補償標準明確區(qū)分開來，具體規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地的補償標準，糾正地方政府的錯位做法。同時，應(yīng)當加強對《土地管理法》第55條執(zhí)行的監(jiān)督檢查，強制地方政府將所獲土地收益完全用于農(nóng)村建設(shè)。而在土地使用用途沒有區(qū)分的情況下，無論是國有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體建設(shè)用地，應(yīng)當享有同樣的權(quán)利參與到可以自由流通的建設(shè)用地市場，進而獲得同樣的市場價格。這就需要政府進一步放開城市建設(shè)用地市場，準許集體存量建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)。

〔1〕劉正山．讓市場法則說話——征地補償標準的過去、現(xiàn)在和未來〔J〕．中國土地，2005，(10)．

〔2〕Eric A．Hanushek and John M．Quigley．Commercial Land Use Regulation and Local Government Finance．American Economic Review Papers and Proceedings，Vol．80(2)，1990:176 －180．

〔3〕胡蘭玲．土地發(fā)展權(quán)論〔J〕．河北法學，2002，(2):29－33．

〔4〕周其仁．收入是一連串事件〔M〕．中國發(fā)展出版社，2004．69．

〔5〕劉永湘，楊明洪．中國農(nóng)民集體所有土地發(fā)展權(quán)的壓抑與抗爭〔J〕．中國農(nóng)村經(jīng)濟，2003，(6):24－28．

〔6〕張安錄．可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)與農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)控制〔J〕．中國農(nóng)村觀察，2000，(2)．

〔7〕Radford，R．S．Of Course a Land Use Regulation that Fails to Substantially Advance Legitimate State Interests Results in a Regulatory Taking．Fordham Environmental Law Review，Vol．15，2004:853 －858．

〔8〕劉國臻．論美國的土地開發(fā)權(quán)制度及其對我國的啟示〔J〕．法學評論，2007，(3)．