朱全寶，吳傳毅

(1.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438;2.湖南省委黨?？蒲刑帲祥L(zhǎng)沙 410006)

不可否認(rèn)，經(jīng)過30多年的改革開放，中國農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域的狀況有了明顯改善，但農(nóng)民作為中國最大的社會(huì)群體，其“弱勢(shì)”現(xiàn)狀仍較突出，所謂“主要群體弱化”〔1〕吳忠民.社會(huì)公正論［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2004.278.，圍繞“農(nóng)民弱勢(shì)”，從社會(huì)排斥理論思考、研究農(nóng)民及農(nóng)民工問題的成果日漸豐富。對(duì)此，我們不禁要問:農(nóng)民“社會(huì)排斥”的法制根源何在?有何事實(shí)表征?農(nóng)民的“法律排斥”問題如何解決?……這些追問表明:對(duì)農(nóng)民權(quán)利缺失、法律保障不足等“法律排斥”問題的研究具有一定的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。然而，學(xué)界對(duì)此關(guān)注較少、著墨稀缺，令人欣喜的是，最近有學(xué)者提到農(nóng)民的法律排斥問題〔2〕就可以獲得的中文文獻(xiàn)來看，大陸學(xué)者劉文忠首次將農(nóng)民問題與“法律排斥”聯(lián)系起來。他提出:農(nóng)民在現(xiàn)代化的社會(huì)改造中處于不利地位，使其在現(xiàn)代化的法制體系中處于“法律排斥”的處境。參見劉文忠.憲法規(guī)則下的權(quán)利博弈:中國農(nóng)民權(quán)利保護(hù)研究［M］.北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010.135.，但并未展開論述?；诖耍P者不揣淺薄，試圖從憲法權(quán)利維度，就農(nóng)民的“法律排斥”問題作初步探討。

一、概念生成:農(nóng)民“法律排斥”的法解釋

談到法律排斥，首先需要對(duì)與之相關(guān)的一個(gè)較為流行的概念——“社會(huì)排斥”(social exclusion)進(jìn)行梳理?！吧鐣?huì)排斥”作為一種解釋貧困現(xiàn)象、解決貧困問題的理論與政策視角，一般意義上指?jìng)€(gè)人與整個(gè)社會(huì)之間的諸紐帶削弱或斷裂的一系列過程，它強(qiáng)調(diào)對(duì)公民地位與身份所賦予的政治及社會(huì)權(quán)利的否定。在社會(huì)分配和社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，社會(huì)排斥也指不平等的資源分配和不充分的社會(huì)參與、缺乏社會(huì)整合和社會(huì)權(quán)力。正如克萊爾·肖特所言“主導(dǎo)群體在社會(huì)意識(shí)和政策法規(guī)等不同層面上對(duì)邊緣化的貧弱群體進(jìn)行排斥。他們往往由于民族、等級(jí)地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到排斥，特別嚴(yán)重的是在影響到他們命運(yùn)的決策之處，根本聽不到他們的聲音。”〔3〕克萊爾·肖特.消除貧困與社會(huì)整合:英國的立場(chǎng)［J］.國際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版)，2000，(4).克萊爾·肖特的表述說明:“社會(huì)排斥”與“法律排斥”是不同層面上的，“社會(huì)排斥”并非必然包含“法律排斥”，這給了本文專門探討“法律排斥”的理論緣由。阿馬蒂亞·森認(rèn)為:政府不僅要保證所有公民的基本權(quán)利，而且特別要保證底層群體各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樗麄兊睦孀钊菀妆磺趾?，他們的?quán)利最容易被剝奪〔4〕［?。莅ⅠR蒂亞·森.貧困與饑荒:論權(quán)利與剝奪［M］.王宇等譯.北京:商務(wù)印書館，2001.6-9.。在阿馬蒂亞·森看來，底層群體的被排斥過程其實(shí)質(zhì)是其權(quán)利失敗的過程。而權(quán)利失敗的過程即是“法律排斥”的過程，這是“法律排斥”的本質(zhì)所在，也是界定“法律排斥”概念的關(guān)鍵。

綜上，筆者提出的“法律排斥”概念意指在排斥性法律的作用下，一部分社會(huì)成員被推至法律邊緣的機(jī)制和過程。排斥性法律，就是那些由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)所頒布的將一部分社會(huì)成員排除在現(xiàn)有法律保護(hù)之外而使他們得不到應(yīng)有的權(quán)利保護(hù)與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律，這里的“法律”應(yīng)作擴(kuò)大解釋，它既包括作為國家根本法之憲法，也包括其他法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。在農(nóng)民法律排斥的鏈條中，排斥主體是那些具有排斥農(nóng)民弱勢(shì)群體作用的法律，如在權(quán)利設(shè)置、權(quán)利保護(hù)與權(quán)利實(shí)現(xiàn)等方面;排斥客體主要是那些以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工;排斥過程就是排斥性法律的制定(主要指立法)和實(shí)施(包含行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié))所帶來的農(nóng)民弱勢(shì)群體不利處境程度加深的過程，即法律邊緣化過程;排斥結(jié)果是農(nóng)民等弱勢(shì)群體進(jìn)一步陷入經(jīng)濟(jì)貧困、權(quán)利缺乏、機(jī)會(huì)不足等窘境。

基于此，筆者以為，“法律排斥”至少包含以下幾個(gè)特征:(1)法制根本性。立法與法律規(guī)制是社會(huì)排斥產(chǎn)生的重要因素，“在法律的指引和形塑下，人與人之間出現(xiàn)社會(huì)排斥的現(xiàn)象”〔5〕在立法與法律規(guī)制的情況下，社會(huì)排斥之所以會(huì)發(fā)生，可以歸結(jié)為三個(gè)方面的因素:第一，人們相信法律，或者說法律權(quán)威的至上性;第二，立法和法律規(guī)制將少數(shù)人界定為不被信任的人;第三，在法律的指引和形塑下，人與人之間出現(xiàn)社會(huì)排斥的現(xiàn)象。參見張劍源.尋求接納:法律與信任關(guān)系的另一種詮釋［J］.法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))，2012，(2).，從某種程度上說，法律排斥與社會(huì)排斥之間是一種原因與結(jié)果、本質(zhì)與現(xiàn)象的關(guān)系。因此，法律排斥與社會(huì)排斥盡管彼此相關(guān)聯(lián)，但又有很大不同。前者側(cè)重于法律制度層面的剖析，帶有法制的根本性考察;后者側(cè)重于社會(huì)學(xué)角度的闡述，趨向于社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)影響層面的分析。(2)權(quán)利本質(zhì)性。法律排斥的本質(zhì)是權(quán)利排斥，是對(duì)公民權(quán)利的限制、歧視與排斥，而公民權(quán)利是現(xiàn)代社會(huì)人的基本價(jià)值與生存理念所在，體現(xiàn)了人的本質(zhì)規(guī)定。(3)過程系統(tǒng)性?！胺膳懦狻辈痪窒抻谝?guī)范層面、立法層面，而是貫穿于立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，其中，尤以憲法規(guī)范層面的“法律排斥”問題最為根本、最為深刻。正如有學(xué)者所言，“關(guān)注引起法律調(diào)整的前提‘法律規(guī)范’，實(shí)現(xiàn)憲政意義上的立法平等”〔6〕劉文忠.憲法規(guī)則下的權(quán)利博弈:中國農(nóng)民權(quán)利保護(hù)研究［M］.北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010.135.因此，從憲法權(quán)利維度，關(guān)注農(nóng)民的“法律排斥”問題，有利于從源頭上探尋對(duì)這一問題的法律消解進(jìn)路。

二、事實(shí)表征:農(nóng)民“法律排斥”的法面目

我國憲法第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！钡?條規(guī)定:“中華人民共和國各民族一律平等?！钡?3條規(guī)定:“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權(quán)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利。同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！憋@然，從憲法規(guī)范層面看，憲法規(guī)定的權(quán)力是所有公民的法定權(quán)利，憲法保障的是所有公民的權(quán)利，所有公民在法律面前是平等的，所有公民都必須遵守憲法和法律。然而現(xiàn)實(shí)是:農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的貧困、政治參與的不足、社會(huì)權(quán)利的缺乏、權(quán)利的不平等享有等問題還不同程度地存在著，而這些問題正是農(nóng)民“法律排斥”的事實(shí)表征。

(一)部分權(quán)利:憲法有規(guī)定，但并不完善

1.農(nóng)民選舉權(quán)的不對(duì)等。憲法對(duì)公民的選舉權(quán)有明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)國情下，農(nóng)民的平等選舉權(quán)未予明確。憲法第34條規(guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！币来艘?guī)定，農(nóng)民理應(yīng)享有選舉權(quán)。但農(nóng)民擁有選舉權(quán)，與在多大程度上能行使選舉權(quán)，卻很有差別。因?yàn)閼椃ú⑽疵鞔_規(guī)定農(nóng)民的平等選舉權(quán)，也由此產(chǎn)生了相關(guān)立法對(duì)農(nóng)民的代表權(quán)與城市居民代表權(quán)的差別規(guī)定。如1979年《選舉法》對(duì)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1，省、自治區(qū)為5∶1，全國為8∶1，這個(gè)比例延續(xù)到1995年。《選舉法》第三次修正統(tǒng)一將各級(jí)人民代表選舉中的農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)之比規(guī)定為4∶1。安排各級(jí)人民代表名額時(shí)，農(nóng)村社區(qū)人民代表的人數(shù)僅及居民人數(shù)相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)社區(qū)人民代表的1/4，換句話說，四個(gè)農(nóng)民的選票只相當(dāng)于一個(gè)城鎮(zhèn)居民的選票。顯然，與城市居民相比，農(nóng)民參與國家政治生活的權(quán)利是不平等的。

令人欣喜的是，2010年3月14日，十一屆全國人大三次會(huì)議以贊成2747票、反對(duì)108票、棄權(quán)47票通過了《選舉法修正案》。此次《選舉法》修改最大的亮點(diǎn)在于確立了“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”原則。將《選舉法》第16條修改為:“全國人民代表大會(huì)代表名額，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配?！蔽覀冇欣碛上嘈?，農(nóng)民的參政權(quán)因此會(huì)得到很大程度的保障，然而由于歷史、現(xiàn)實(shí)以及農(nóng)民自身等多方面的因素，農(nóng)民參政權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)將不是一蹴而就的，而是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過程。現(xiàn)實(shí)中有些情況是，“農(nóng)村來的人大代表，基本都是‘農(nóng)民精英’，他們已經(jīng)不是純粹農(nóng)民，要么是鄉(xiāng)村干部，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的負(fù)責(zé)人。農(nóng)民無法選出真正的利益代言人。這種代表性的缺乏，嚴(yán)重影響了廣大普通農(nóng)民參與社會(huì)事務(wù)的能力，他們無法對(duì)自身利益進(jìn)行充分表達(dá)和有效控制?！薄?〕夏雨.中國農(nóng)村政治民主現(xiàn)狀:基于農(nóng)民選舉權(quán)的考察［J］.大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，(4).有學(xué)者指出“選舉法的修改體現(xiàn)了國家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民選舉權(quán)平等保護(hù)上的努力，但若僅僅提出立法上的形式平等，則農(nóng)民與城市居民在社會(huì)資源的競(jìng)爭(zhēng)中是無法處于同一起點(diǎn)的，仍然可能造成事實(shí)上的不平等?！薄?〕龔向和，左權(quán).論農(nóng)民憲法權(quán)利平等保護(hù)目標(biāo)——實(shí)質(zhì)平等［J］.河北法學(xué)，2010，(8).

2.農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的不明確?！稇椃ā返?0條規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。但在民法理論下，農(nóng)村集體既不是法人，也不是非法人單位，那么，就農(nóng)村集體土地所有而言，其究竟是一種什么樣的性質(zhì)，農(nóng)村集體土地所有中的“集體”如何界定〔9〕關(guān)于集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)，法學(xué)界有三種觀點(diǎn):其一，認(rèn)為集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán);其二，認(rèn)為我國的集體土地所有權(quán)是一種新型的所有權(quán)，集體成員對(duì)集體土地享有占有、使用和收益權(quán)，并且依照平等、自愿原則來行使對(duì)集體土地的所有權(quán);其三，認(rèn)為集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)(土地)應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股份權(quán)。參見楊立新.民商法理論爭(zhēng)議問題——用益物權(quán)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2007.252-253.，它是一個(gè)什么樣的權(quán)利主體，其與集體內(nèi)部成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何，等等，這些問題都不明確。同時(shí)，由于農(nóng)村體制的變更，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位，使得集體土地所有權(quán)的行使主體虛置。另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的推行使得農(nóng)民實(shí)際享有了對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利，但作為所有權(quán)核心內(nèi)容的處分權(quán)卻受到嚴(yán)格的限制。實(shí)際上，農(nóng)民享有的這部分土地權(quán)利及其他產(chǎn)權(quán)還會(huì)受到來自政府及其他勢(shì)力的種種剝奪和侵犯，如有些地區(qū)征地不征求農(nóng)民意見，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民無權(quán)商談，補(bǔ)償金不到位，失地農(nóng)民生活得不到保障。長(zhǎng)期以來中國農(nóng)村土地征收立法中存在的問題就是:憲法作為根本大法，對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行，規(guī)定并不明確;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理;補(bǔ)償收益主體不明確;補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重;補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確;補(bǔ)償程序不完善，缺乏司法救濟(jì)〔10〕吳行政.中國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律問題研究［A］.張千帆.新農(nóng)村建設(shè)的制度保障［C］.北京:法律出版社，2007.69.。對(duì)此，溫家寶總理強(qiáng)調(diào):“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益?！薄?1〕溫家寶.中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路［J］.求是，2012，(2).

(二)一些權(quán)利:憲法有明確規(guī)定，但未得到相關(guān)立法的落實(shí)

1.農(nóng)民結(jié)社權(quán)的懸空?！稇椃ā返?5條規(guī)定公民有結(jié)社自由，表明公民享有結(jié)社權(quán)，但具體到各個(gè)不同的社會(huì)主體，卻并不平等。如國家制定了《工會(huì)法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《青少年保護(hù)法》等，這些群體都有保護(hù)自己利益的法律法規(guī)，也都有自己的維權(quán)組織，如工人有工會(huì)、青年有青聯(lián)、婦女有婦聯(lián)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主的擴(kuò)大，個(gè)體工商戶、私營企業(yè)主等也相繼成立了自己的協(xié)會(huì)。在現(xiàn)代法治國家，這些群眾性組織在表達(dá)意見維護(hù)其成員利益方面的作用日益顯著。相比之下，農(nóng)民作為中國國家政權(quán)階級(jí)基礎(chǔ)——工農(nóng)聯(lián)盟的重要組成部分，卻沒有自己的組織，如農(nóng)會(huì)等。于是一方面農(nóng)民具有“崇高的”政治地位，另一方面現(xiàn)實(shí)中卻沒有具體的組織或部門能對(duì)農(nóng)民直接負(fù)責(zé)，沒有哪個(gè)組織或部門與農(nóng)民結(jié)成利益共同體，沒有農(nóng)民自己的組織能直接代表農(nóng)民參與政策制定、替農(nóng)民說話辦事。這使得中國《憲法》有關(guān)公民結(jié)社權(quán)的規(guī)定在農(nóng)民群體中得不到體現(xiàn)，并與中國現(xiàn)階段其他社會(huì)實(shí)際享有的結(jié)社權(quán)構(gòu)成強(qiáng)烈的對(duì)比，甚至與土地革命時(shí)期農(nóng)會(huì)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主主義革命中的突出作用形成鮮明的反差，這種狀況一方面背離了農(nóng)民作為國家主人的地位，使得農(nóng)民缺乏相應(yīng)的話語權(quán)來表達(dá)自己的意思、維護(hù)自己的合法權(quán)益，影響了中國社會(huì)主義國家政權(quán)基礎(chǔ)的鞏固;另一方面，農(nóng)民因缺乏自己的組織無法爭(zhēng)取自己的權(quán)利，也使得現(xiàn)實(shí)中各種坑農(nóng)、傷農(nóng)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，客觀上影響了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。

2.農(nóng)民物質(zhì)幫助權(quán)的缺乏?！稇椃ā?5條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！贝藯l是對(duì)公民物質(zhì)幫助權(quán)的憲法規(guī)定，此規(guī)定從憲法層次上確立了我國公民的物質(zhì)幫助權(quán)，是實(shí)現(xiàn)公民基本人權(quán)的重要形式〔12〕孔繁華.論我國公民的物質(zhì)幫助權(quán)［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，(6).，該條第2款規(guī)定:“國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。”第3款規(guī)定:“國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！贝藘煽钜?guī)定是對(duì)殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)群體的特別保護(hù)?！霸跈?quán)利的內(nèi)容上，實(shí)質(zhì)上的平等原理則主要適用于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保障，其目的在于使經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者與經(jīng)濟(jì)弱者之間恢復(fù)法律內(nèi)在地所期待的那種主體之間的對(duì)等關(guān)系。”〔13〕林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法［M］.北京:法律出版社，2001.107.可見對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利傾斜恰恰體現(xiàn)了憲法追求平等權(quán)利的實(shí)質(zhì)保障以避免事實(shí)上的不平等。但農(nóng)民同樣是社會(huì)弱勢(shì)群體，理應(yīng)享有憲法規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)。而現(xiàn)實(shí)是，很長(zhǎng)一段時(shí)間里，城鎮(zhèn)居民享受著國家提供的優(yōu)越的公共服務(wù)、相對(duì)良好的勞保條件、穩(wěn)定的退休金以及諸如失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障。而在廣大農(nóng)村，很多農(nóng)民實(shí)際享受不到城市居民的那種相對(duì)良好的社會(huì)福利，農(nóng)村的社會(huì)保障手段亦較為稀缺，農(nóng)民養(yǎng)老基本上仍依賴于子女孝敬和家庭保障。憲法的物質(zhì)幫助條款沒有得到相關(guān)下位法的配套保障，也沒有成為政府制定公共政策的依據(jù)，沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民切實(shí)享有和行使的權(quán)利〔14〕冀睿.農(nóng)民平等物質(zhì)幫助權(quán)論略［J］.中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008，(2).，正所謂“法貴于施”，“徒法不足以自行”。

三、解決進(jìn)路:農(nóng)民“法律排斥”的法律消解

消解對(duì)農(nóng)民的“法律排斥”，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的法律保障，是一項(xiàng)法治系統(tǒng)工程，我們認(rèn)識(shí)“法律排斥”，既要關(guān)注引起法律調(diào)整的前提‘法律規(guī)范’，實(shí)現(xiàn)憲政意義上的立法平等，也要關(guān)注產(chǎn)生‘法律排斥’的整個(gè)司法過程、法律手段、法律關(guān)系主體的地位等。因此，尋求“法律排斥”的解決進(jìn)路不僅需要從憲法高度加以認(rèn)識(shí)、思考和分析，也需要國家和社會(huì)，城市與農(nóng)村，政府部門與農(nóng)民自身的共同努力和良好互動(dòng)。

(一)修改現(xiàn)行憲法，加強(qiáng)專門立法

從憲法高度建構(gòu)并完備農(nóng)民權(quán)利法律體系，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體權(quán)利的全面保障。一是修改現(xiàn)行憲法，給予農(nóng)民權(quán)利保障的“憲法關(guān)懷”。〔15〕張英洪.給農(nóng)民以憲法關(guān)懷［M］.北京:中央編譯出版社，2010.258.(1)補(bǔ)充完善選舉權(quán)。建議在憲法第34條增加“農(nóng)民與城市居民享有平等選舉權(quán)”。這是憲法對(duì)城鄉(xiāng)居民“同票同權(quán)”問題的積極回應(yīng)，從而有效避免農(nóng)民與城市居民選舉權(quán)上的實(shí)際不對(duì)等、事實(shí)不平等。(2)確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。應(yīng)從憲法上進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，界定“公共利益”的范圍，確定土地征收或征用的補(bǔ)償原則?！罢{(diào)查證明，對(duì)農(nóng)民權(quán)利體系的保護(hù)，可以從確認(rèn)他們對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)開始，只有當(dāng)土地真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，即土地真正是‘我’的，而不是‘我們’的時(shí)候，農(nóng)民從土地收益的獲取中，才會(huì)發(fā)出對(duì)社會(huì)管理參與的強(qiáng)烈要求”〔16〕高新軍.從土地權(quán)到公民權(quán)［J］.政府法制，2011，(28).近年來，四川、江西、浙江等地出現(xiàn)的“土地股份合作社”、“土地信用合作社”等，深受農(nóng)民歡迎。說明“土地確權(quán)”已是民心所向、大勢(shì)所趨。二是制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，給予農(nóng)民權(quán)利保障的專門立法。對(duì)特殊群體的權(quán)利予以特別的關(guān)照和保護(hù)，是現(xiàn)代立法的一項(xiàng)重要原則。我國憲法對(duì)于婦女、未成年人、老年人、殘疾人、少數(shù)民族等特殊群體提供了特別保護(hù)，并進(jìn)行了相應(yīng)的專門立法，這對(duì)保護(hù)特殊群體的利益有著重大意義。“將社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利保障，從一般的民政救助提升為人權(quán)層面的法律保護(hù)，已經(jīng)成為國家尊重和保障人權(quán)的現(xiàn)實(shí)性命題?！薄?7〕齊延平.社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利保護(hù)［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2006.1.同樣，對(duì)于弱勢(shì)的農(nóng)民群體，也應(yīng)對(duì)其權(quán)利予以專門保護(hù)。因此，制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》既有立法先例，也是現(xiàn)實(shí)所需。當(dāng)前應(yīng)在以全面維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為主題的前提下，進(jìn)一步清理和完善“三農(nóng)”法律體系;進(jìn)一步明確農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益，賦予其與市民平等的法律權(quán)利，包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、結(jié)社權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)等;建立農(nóng)民權(quán)利的法律保障和救濟(jì)措施，對(duì)侵害農(nóng)民權(quán)利的行為，規(guī)定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。

(二)推進(jìn)依法行政，實(shí)施政策普惠〔18〕這里，筆者采納學(xué)者郭秀云關(guān)于“戶籍制度改革的政策取向”的觀點(diǎn):“普惠型”的制度安排應(yīng)該面向所有外來人口。也就是說，流動(dòng)人口到一個(gè)城市打工，不管是引進(jìn)的人才還是農(nóng)民工，只要能夠長(zhǎng)時(shí)間呆下來，就說明是適合市場(chǎng)需要的，也為城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，政府和職能部門在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該為所有的符合城市發(fā)展要求的流動(dòng)人口開辟落戶的通道(目前已經(jīng)為優(yōu)秀農(nóng)民工提供了落戶渠道)。參見郭秀云.從“選擇制”到“普惠制”——城市戶籍改革政策取向與路徑探析［J］.社會(huì)科學(xué)，2010，(3):71.

政府在保障和改善民生上具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，“政府必須讓它所統(tǒng)治的人過上更好的生活，它必須對(duì)每個(gè)人的生活給予平等的關(guān)切?！薄?9〕［美］德沃金.至上的美德:平等的理論與實(shí)踐［M］.馮克利譯.南京:江蘇人民出版社，2007.128.農(nóng)民憲法權(quán)利的全力保障離不開各級(jí)黨委的政策支持和各級(jí)政府的依法行政。首先，政府應(yīng)依法行使職權(quán)，做到不越權(quán)、不濫用權(quán)力。同時(shí)，政府對(duì)自身的違法行政，應(yīng)嚴(yán)格追究、主動(dòng)擔(dān)責(zé)，所謂“有法必依、違法必究”。其次，國家應(yīng)進(jìn)一步拓展“三農(nóng)”政策的廣度，延伸“三農(nóng)”政策的深度，充分將農(nóng)民權(quán)利保護(hù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，全面納入干部政績(jī)考核范圍;要加快推進(jìn)戶籍制度改革，逐步降低對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶的資格準(zhǔn)入，“今后城市戶籍改革的發(fā)展趨勢(shì)是逐漸放松戶籍準(zhǔn)入，從‘選擇型制度’過渡到‘普惠型制度’，最終實(shí)現(xiàn)完全依居住地進(jìn)行人口登記和管理?；凇矸荨母＠蜋?quán)利將越來越少，福利和權(quán)利更多地基于‘貢獻(xiàn)(或義務(wù))’進(jìn)行分配?！薄?0〕郭秀云.從“選擇制”到“普惠制”——城市戶籍改革政策取向與路徑探析［J］.社會(huì)科學(xué)，2010，(3).政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍;加大對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)的投入，努力推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展;健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，使廣大農(nóng)村真正分享改革開放的成果，讓中國農(nóng)民真正過上“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的舒心日子。

(三)強(qiáng)化司法保障，推行違憲審查

一方面，司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，“法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯”〔21〕［美］德沃金.法律帝國［M］.李常青譯.北京:中國大百科全書出版社，1998.361.，國家應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮司法保護(hù)農(nóng)民憲法權(quán)利的關(guān)鍵作用。盡管目前農(nóng)民可以通過人大監(jiān)督、信訪監(jiān)督、行政復(fù)議等多種路徑來保障自身的權(quán)利，但從根本上說，司法才是公平正義的最后屏障。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民憲法權(quán)利的平等保護(hù)，當(dāng)務(wù)之急就是要積極發(fā)揮行政訴訟制度的優(yōu)勢(shì)。首先，應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。一是農(nóng)民的一些社會(huì)權(quán)利，如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等，并非能為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”所涵蓋的權(quán)利，如受到公權(quán)力的侵害，皆應(yīng)納入行政訴訟受案范圍;二是應(yīng)規(guī)定部分抽象行政行為具有可訴性，行政機(jī)關(guān)制定和頒布的規(guī)范性文件，只要違背了農(nóng)民權(quán)利平等的要求，皆可提出訴訟。其次，應(yīng)著力解決農(nóng)民的“訟難”問題。由于農(nóng)民缺乏相關(guān)法律知識(shí)，加之經(jīng)濟(jì)能力有限，在權(quán)利遭受侵害時(shí)，通常不能運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益，農(nóng)民往往處于“打官司難，贏官司更難”的窘境。因此，法院要降低糾紛解決成本，簡(jiǎn)化糾紛解決程序，完善對(duì)農(nóng)民的法律援助制度。另一方面，從各國憲政實(shí)踐來看，實(shí)行違憲審查制度是依法治國的通行做法和必然趨勢(shì)。從有關(guān)農(nóng)民的立法來看，違憲的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章不少，應(yīng)加大違憲審查力度，逐步建立憲法訴訟制度，從而更好地在憲法實(shí)施過程中保障廣大農(nóng)民的權(quán)利。當(dāng)然，這種違憲審查不能簡(jiǎn)單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查和憲法法院違憲審查模式，但應(yīng)當(dāng)在一定程度上借鑒和參考以司法權(quán)為主進(jìn)行憲法監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)，以建立有中國特色的違憲審查制度。

四、結(jié)語

恩格斯說過:“應(yīng)當(dāng)結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況”，“讓所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”，“使社會(huì)全體成員的才能得到全面發(fā)展?！薄?2〕馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1995.243.筆者以為，消解對(duì)農(nóng)民的“法律排斥”，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民憲法權(quán)利全面而平等的保障，是變革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小乃至彌合城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)全民族共同進(jìn)步的重要進(jìn)路與理性選擇。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，我國政治體制改革正穩(wěn)步推進(jìn)，我們有理由相信，在依法治國的廣泛共識(shí)下，在全社會(huì)關(guān)注“三農(nóng)”問題的背景下，在黨和政府的不懈努力下，農(nóng)民憲法權(quán)利全面保障的目標(biāo)會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)，“三農(nóng)”問題也將從根本上得到解決。