祝天智

（江蘇師范大學(xué)，徐州 221116）

新世紀(jì)以來，征地沖突急劇增長并迅速成為農(nóng)村穩(wěn)定的主要威脅因素。據(jù)農(nóng)業(yè)部課題組調(diào)查顯示，2005年全國農(nóng)村“共發(fā)生因土地引發(fā)的群體性事件約19700起，占全部農(nóng)村群體性事件的65%以上”①，另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對全國2749個村的調(diào)查顯示，“在36%的被調(diào)查村莊中發(fā)生過與征地相關(guān)的暴力事件”②。

學(xué)界對征地沖突的研究主要圍繞土地產(chǎn)權(quán)和征地制度展開，這些研究固然是必要而且重要的，但忽略了對征地沖突宏觀背景和深層誘因，即當(dāng)前農(nóng)村國家與社會關(guān)系的特點及其轉(zhuǎn)型的研究。正如趙鼎新所說：“一個國家的整個集體性抗?fàn)幏绞降陌l(fā)展，以及一個國家中某一具體的集體性抗?fàn)幨录膭討B(tài)，在很大程度上取決于國家—社會關(guān)系以及以此關(guān)系為基礎(chǔ)的國家對集體性抗?fàn)幨录闹贫然芰Α?。③征地沖突作為當(dāng)前我國農(nóng)村最重要的農(nóng)民集體性抗?fàn)幮问街唬涮卣骱桶l(fā)展趨勢在很大程度上都是由農(nóng)村的國家——社會關(guān)系決定的。本文嘗試從農(nóng)村國家與社會關(guān)系的角度，解析征地沖突頻發(fā)的宏觀背景和深層原因，并提出相關(guān)治理對策。

一、農(nóng)村國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型

改革開放以來，尤其是新世紀(jì)以來，隨著我國逐步進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的新階段，我國農(nóng)村國家與社會關(guān)系出現(xiàn)了多方面和多層次的變化，在此過程之中，作為農(nóng)村國家與社會關(guān)系重要紐帶的土地的角色與功能也出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)變，正是此過渡形態(tài)的農(nóng)村國家與社會關(guān)系的特點，蘊涵了基層政府與農(nóng)民之間圍繞土地的巨大張力，構(gòu)成誘發(fā)征地沖突頻繁發(fā)生的原因。我國農(nóng)村國家與社會關(guān)系的變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，農(nóng)村國家與社會關(guān)系的內(nèi)容正由以前國家從農(nóng)村提取資源為主，向提供公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。在改革開放之前，國家主要通過工農(nóng)業(yè)價格的“剪刀差”和農(nóng)業(yè)稅、征購糧、義務(wù)工等形式從農(nóng)村提取資源；改革開放后至九十年代末，隨著改革賦予基層政權(quán)的自主性的增長和市場經(jīng)濟的建立，一方面是國家提取的農(nóng)業(yè)稅和征購糧繼續(xù)存在，另一方面是基層政權(quán)附加在農(nóng)業(yè)稅上所征收的統(tǒng)籌和提留，成為農(nóng)民的沉重負擔(dān)，誘發(fā)了農(nóng)村激烈而廣泛的官民沖突，造成“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真險”④的局面。

進入新世紀(jì)以來，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)之下，我國確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，實施了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，推行了一系列重大農(nóng)村改革政策，“農(nóng)民的日子越過越好，農(nóng)村發(fā)展進入一個新時代”。十一五期間“中央財政‘三農(nóng)’投入累計近3萬億元，年均增幅超過23%。徹底取消農(nóng)業(yè)稅和各種收費，結(jié)束了農(nóng)民種田交稅的歷史，每年減輕農(nóng)民負擔(dān)超過1335億元”，建立了糧食、良種、農(nóng)機等各種生產(chǎn)性補貼制度，“農(nóng)民的生產(chǎn)補貼資金去年達到1226億元”⑤。同時，國家投入大量資金建立了農(nóng)村合作醫(yī)療、免費義務(wù)教育、新型養(yǎng)老保險等制度。在此背景之下，公共服務(wù)和社會管理取代資源提取成為農(nóng)村國家與社會關(guān)系的核心內(nèi)容，基層政府的核心任務(wù)已從以前的征糧收稅和計劃生育轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵崌一蒉r(nóng)政策，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和高效社會管理上來。

第二，農(nóng)村國家與社會關(guān)系的形態(tài)正從行政控制型向市場契約型轉(zhuǎn)變。改革開放之前，集體經(jīng)濟體制下的農(nóng)村國家與社會關(guān)系的突出特征是行政權(quán)力對社會的強控制，國家通過嚴(yán)密的組織體系和強制性計劃指令實現(xiàn)對農(nóng)民的控制和提取資源的目的；改革開放至上世紀(jì)九十年代末以前，一方面由于計劃經(jīng)濟的痕跡和影響廣泛存在，另一方面也為確保順利從農(nóng)村提取資源的需要，農(nóng)村國家與社會關(guān)系普遍保持了較強的行政控制。這種控制在經(jīng)濟方面主要是通過控制土地而實現(xiàn)的，正如徐勇所說，基層政府只要“管住了土地，就管住了農(nóng)民”⑥，雖然土地已承包到戶，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有向農(nóng)民征稅、收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌和組織農(nóng)民提供義務(wù)工等權(quán)力，而村級組織則享有發(fā)包權(quán)、調(diào)整土地的權(quán)力、調(diào)整宅基地使用權(quán)和征收村提留的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的上述權(quán)力構(gòu)成了對農(nóng)民進行經(jīng)濟控制和干預(yù)的依據(jù)和基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為確保征收任務(wù)的完成，不僅會干預(yù)農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu)，甚至?xí)缋畈剿枋龅模瑸榉乐罐r(nóng)民將土地拋荒而禁止農(nóng)民外出務(wù)工；同樣，村干部為完成諸如征糧收稅、計劃生育和組織農(nóng)民提供義務(wù)工等任務(wù)，也會威脅甚至真正動用調(diào)整土地承包權(quán)。在組織體系方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威雖已遠不如人民公社時期，但通過“干部包村”、干預(yù)村干部選舉和任免等等方式，仍對農(nóng)村政治和社會生活具有決定性影響。

九十年代末以來，尤其是2006年農(nóng)業(yè)稅被徹底廢除之后，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善和農(nóng)村國家與社會關(guān)系內(nèi)容的迅速變化，農(nóng)村國家與社會關(guān)系的形式也正在向市場契約型轉(zhuǎn)變。一方面，隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除和國家對農(nóng)民土地承包權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確認，農(nóng)民對政府的超經(jīng)濟義務(wù)關(guān)系基本不復(fù)存在，基層政府既失去了控制農(nóng)民的基礎(chǔ)，也失去了控制農(nóng)民的動力。2006年農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的一并徹底廢除具有重要的歷史意義，正如吳理財所說：“農(nóng)村稅費改革不僅是農(nóng)村稅費體制自身的改革，它還涉及到鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適、農(nóng)村基層政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型及其功能的優(yōu)化等一系列社會政治領(lǐng)域的改革?！雹哌@一改革不僅祛除了農(nóng)民長期以來的沉重經(jīng)濟負擔(dān)，而且在某種意義上是其政治上的又一次解放。之后，2007年頒布的《物權(quán)法》明確了土地承包權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，2008年黨的十七屆三中全會更是明確要求“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”⑧。據(jù)此，農(nóng)業(yè)部明確禁止農(nóng)村基層組織進行定期或不定期的土地調(diào)整，農(nóng)村土地關(guān)系實際已成為“作為所有者的集體不再有任何行使所有權(quán)手段的永佃制”⑨。另一方面，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中央加大了轉(zhuǎn)變政府職能的力度，微觀經(jīng)濟管理職能弱化，社會管理和公共服務(wù)職能被提到突出位置，體現(xiàn)在政策層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的政策的出臺、大量行政審批的取消和基層政府公共服務(wù)的市場化，這導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民之間的行政關(guān)系逐步減少，而基于市場的平等關(guān)系迅速增多。再加上農(nóng)民作為市場經(jīng)濟的主體日益成熟，其權(quán)利意識和法治觀念不斷增強，也推進了農(nóng)村國家與社會關(guān)系向市場契約型轉(zhuǎn)變。

第三，在政治層面，農(nóng)村國家與社會關(guān)系正在逐步走向民主化。在民主化的社會基礎(chǔ)方面，教育水平提高、流動性增強使農(nóng)民的政治素質(zhì)有了顯著提升；農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的發(fā)展使農(nóng)民的組織化水平有所提升；手機、網(wǎng)絡(luò)等媒體的廣泛應(yīng)用不僅為民主發(fā)展提供了必要的信息支撐，而且一定程度上擴展了農(nóng)村的公共言論空間。在制度層面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度漸趨明晰化和村民自治制度的完善為村民行使民主權(quán)利提供了重要保障；政府問責(zé)制尤其是在維穩(wěn)問題上一票否決制在基層政府的廣泛推行，為基層官員的權(quán)力設(shè)置了較為明確的邊界；政務(wù)公開制度和聽證制度的建立為保障農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了保障，行政訴訟制度和信訪制度的建立為農(nóng)民權(quán)益保障提供了依據(jù)，《選舉法》的修改完善將為農(nóng)民更好地進行有序政治參與提供制度保證。除上述兩方面之外，更重要的是新世紀(jì)以來中央對維護農(nóng)民權(quán)益的強調(diào)和對各類侵害農(nóng)民權(quán)益行為的高壓打擊，為農(nóng)民民主權(quán)利的實現(xiàn)和農(nóng)村民主的發(fā)展提供了強力推動。

二、轉(zhuǎn)型期農(nóng)村國家與社會關(guān)系對征地沖突的誘發(fā)

由于農(nóng)村國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型仍在進行之中，過渡中的國家與社會關(guān)系仍存在不完善、不規(guī)范和不協(xié)調(diào)之處，諸多新舊制度之間的抵牾亟待消除。上述轉(zhuǎn)型特點既蘊含了誘發(fā)征地沖突的多重原因，又為征地沖突的發(fā)生提供了較為適宜的政治機會結(jié)構(gòu)。

第一，農(nóng)村國家與社會關(guān)系的內(nèi)容在由資源提取向公共服務(wù)和社會管理轉(zhuǎn)變的過程中，會加劇農(nóng)民與基層政府之間圍繞土地的爭奪，同時會誘發(fā)農(nóng)民對基層政府的不滿，成為征地沖突頻繁的起點。首先，在國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)型過程中，由于改革措施的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民之間圍繞土地產(chǎn)生了激烈的爭奪。上世紀(jì)九十年代末之前，土地對農(nóng)民而言是權(quán)利，更是義務(wù)。尤其在上世紀(jì)九十年代，對不少地方農(nóng)民而言，種地只是微利，甚至入不敷出，不少農(nóng)民將土地?zé)o償轉(zhuǎn)包他人或者拋荒。因此，在當(dāng)時背景下，土地被征用對農(nóng)民而言可能比自己耕種更有利。同樣，九十年代末之前土地對基層政府而言主要效用在于帶來稅費收入，因此，千方百計將農(nóng)民控制于土地，防止土地拋荒導(dǎo)致稅費無法落實是令基層干部棘手的問題。在此背景之下，雖然農(nóng)民與基層政府之間因稅費問題十分緊張，但圍繞征地矛盾并不尖銳。

本世紀(jì)以來，國家為推動農(nóng)村國家與社會關(guān)系由提取資源為主向提供公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，進行了包括徹底廢除農(nóng)業(yè)稅、實施各項補貼政策等系列改革，使土地對農(nóng)民的效應(yīng)發(fā)生了徹底改變：對農(nóng)民而言，承包土地不再需要負擔(dān)稅費，而且可按田畝領(lǐng)取各種補貼，同時隨著土地價格的不斷上漲，土地具有巨大增值潛力。在此背景之下，農(nóng)民對土地的態(tài)度有了一百八十度轉(zhuǎn)折：大量拋荒的土地被復(fù)耕，轉(zhuǎn)包的土地被收回，甚至外出多年久不種地的農(nóng)民也紛紛回村主張土地承包權(quán)。

上述改革和轉(zhuǎn)變對于促進農(nóng)村國家與社會關(guān)系向公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變是必要的，但卻又是遠不充分的：由于沒有對財政體制進行相應(yīng)改革，并沒有解決農(nóng)村公共服務(wù)的資金來源問題，相反，卻加劇了農(nóng)村基層政府的財政困難；由于未改革壓力型的行政體制，轉(zhuǎn)變基層政府職能的步伐也步履維艱，以經(jīng)濟指標(biāo)為核心的各類達標(biāo)評比仍是基層政府的中心任務(wù)。在農(nóng)業(yè)稅被廢除的背景之下，上述改革缺陷必然導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民之間圍繞土地的激烈博弈，并進而誘發(fā)征地沖突：一方面，隨著農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌被徹底廢除，農(nóng)業(yè)很難給基層政府帶來財政收入，為發(fā)展經(jīng)濟和緩解財政困難，基層政府將主要精力轉(zhuǎn)移到發(fā)展工商業(yè)，其直接結(jié)果是征地規(guī)模的迅速擴大。而尤為重要的是，在競爭白熱化的招商戰(zhàn)中，各地都競相以用地的廉價和方便作為吸引投資的砝碼。為此，基層政府需要以盡可能低的價格征收土地，這無疑與農(nóng)民的利益形成沖突；另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的加速和工業(yè)化向農(nóng)村的推進，尤其是隨著房產(chǎn)熱持續(xù)升溫，土地價格節(jié)節(jié)攀升，賣地成為基層政府的重要生財之道。隨著土地對農(nóng)民和基層政府效用的轉(zhuǎn)變，賣地與“保地”極易成為基層政府與農(nóng)民之間無法調(diào)和的矛盾。

其次，在國家與社會關(guān)系向公共服務(wù)和社會管理轉(zhuǎn)型的過程中，不少地方存在基層政權(quán)“懸浮化”的危險，導(dǎo)致農(nóng)民對基層政府的信任流失，關(guān)系疏遠，這構(gòu)成了征地沖突的重要心理誘因。農(nóng)村稅費改革之后，雖然農(nóng)民得到的實惠大大增多，但這些基本都是以中央名義給予的，改革在改善基層政府與農(nóng)民關(guān)系方面的成效并不明顯。相反，農(nóng)民與基層政府之間的關(guān)系卻有懸浮化的危險：一方面，由于改革并未改變壓力型的行政體制，基層政府對提供公共服務(wù)和社會管理的積極性不高；另一方面，農(nóng)村國家與社會關(guān)系在向公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)型的過程中，基層政府的支出責(zé)任更重，收入?yún)s不僅未見顯著增加，甚至還有減少，其財政困境更加嚴(yán)峻?！斑^去一直依靠從農(nóng)村收取稅費維持運轉(zhuǎn)的基層政府正在變?yōu)橐揽可霞夀D(zhuǎn)移支付”，其行為模式也“由過去的‘要錢’‘要糧’變?yōu)椤苠X’和借債”，此種既無力也無心為農(nóng)民改善公共服務(wù)和社會管理的政府，“不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無關(guān)緊要、可有可無的一級政府組織”⑩。此種“懸浮化”造成農(nóng)村社會資本的嚴(yán)重流失，導(dǎo)致在征地過程中雙方缺乏起碼的信任，本來屬于正常的征地，也往往被視為對農(nóng)民的掠奪，進而誘發(fā)征地沖突。

第二，在農(nóng)村國家與社會關(guān)系由行政控制型向市場型轉(zhuǎn)變的過程中，同樣出現(xiàn)了多種誘發(fā)征地沖突的因素。首先，隨著農(nóng)村國家與社會關(guān)系向市場型的轉(zhuǎn)變，征地過程變得更加復(fù)雜，征地談判的難度大大增加。在市場經(jīng)濟建立以前，土地對農(nóng)民而言屬于債權(quán)，村集體是征地過程中基層政府的談判對象；在市場經(jīng)濟建立以后，尤其隨著《物權(quán)法》對土地承包權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確認，雖然從理論上講土地仍屬集體所有，但村級組織在三十年的承包期內(nèi)既“不能收回承包地”，也“不得調(diào)整承包地”；不僅如此，其他諸如“兩田制”、“反租倒包”或借土地整理名義進行的任何土地調(diào)整行為，都被列為禁止之列。相反，作為承包方的農(nóng)民享有“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式”流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，并且法律明確規(guī)定“流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”?。實際上，“土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)”?。在此背景之下，征地談判過程由作為上級的基層政府與作為下級村級組織的談判，變成了與并無隸屬關(guān)系的農(nóng)民個體的談判；談判過程由一對一的談判，變成一對多的談判。在這種談判過程中，行政強制不僅效力大減，而且很容易激化矛盾，更重要的，面對數(shù)量較多且素質(zhì)參差不齊的農(nóng)民，談判達成一致的難度無疑將極大增加。

其次，雖然農(nóng)村國家與社會關(guān)系總體已轉(zhuǎn)型為市場契約型，但征地制度改革明顯滯后，導(dǎo)致征地法規(guī)存在諸多不合理和與市場經(jīng)濟的要求相矛盾之處，這主要表現(xiàn)在：（1）在產(chǎn)權(quán)界定上，國家一方面賦予農(nóng)民土地承包權(quán)以用益物權(quán)的性質(zhì)，并鼓勵包括集體非農(nóng)建設(shè)用地在內(nèi)的土地進行市場化流轉(zhuǎn)，但另一方面又保留了政府的強制征地權(quán)，并且它既是一級市場的唯一買方，又是完全壟斷二級市場的賣方。（2）在征地目的問題上，法律一方面規(guī)定征地是基于“社會公共利益”的需要，但另一方面又規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。（3）在土地價格問題上，雖然各省都公布了片區(qū)綜合地價，但由于是政府單方面行為，而非通過市場競價的結(jié)果。農(nóng)民所看到的政府出讓土地動輒每畝幾十萬上百萬的價格，因此他們很難認同每畝三五萬元的征地價格，同時不同區(qū)位、不同年份的差價也很容易引起分歧。法律是對利益的認定，法律矛盾必然帶來利益矛盾。在上述與市場規(guī)律相矛盾，甚至自相矛盾的法律制度之下，圍繞土地博弈的各方必然會各自依據(jù)對己有利的法律行動，從而導(dǎo)致沖突發(fā)生。

再次，由于農(nóng)村市場契約型國家與社會關(guān)系雖已定型但尚不完善，尤其是各類市場主體都還不成熟，再加上由于土地法律法規(guī)“存在缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差”?。在實際操作中，“土地違法只有0.1%的刑事責(zé)任追究風(fēng)險，只有1%的黨政紀(jì)查處風(fēng)險”?，導(dǎo)致圍繞土地的各類機會主義行為普遍存在。就政府方面而言，主要是未批先占或雖有審批手續(xù)但隨意擴大征地范圍，或者在報批過程中弄虛作假，以租代征，不按規(guī)定程序公告、聽證，隨意壓低地價，挪用、截留或者滯撥補償和安置款，動用武力甚至黑社會力量恐嚇、毆打被征地農(nóng)民等等。而在農(nóng)民方面，主要表現(xiàn)為漫天要價、無理取鬧、阻撓合理合法的征地行為等等。由于雙方都存在較普遍的違法違規(guī)行為，不僅極易誘發(fā)沖突，而且導(dǎo)致征地沖突往往會演變成是非難分、極難化解的死結(jié)。

第三，農(nóng)村國家與社會關(guān)系的民主化及由其決定的政治機會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實特點，也是農(nóng)村征地沖突激增的重要原因。一方面，隨著政治體制由封閉走向相對開放，向農(nóng)民開放的政治通道大大增加；隨著與外界聯(lián)系的日益密切，農(nóng)民可資借重的外界盟友和資源大大增加；隨著法治化的推進和中央對維護農(nóng)村穩(wěn)定，保障農(nóng)民權(quán)益的重視，農(nóng)民被鎮(zhèn)壓的風(fēng)險大大降低。所有這些變化都使農(nóng)民在征地過程中的維權(quán)成本更低，可選擇的手段更多，可利用的資源更豐富，成功的幾率也有所提高，這構(gòu)成了近年來農(nóng)民土地維權(quán)行為激增的重要背景之一。但另一方面，農(nóng)村政治機會結(jié)構(gòu)對農(nóng)民在征地過程中的維權(quán)行為仍存在如下多方面限制：包括信訪、仲裁、調(diào)解、訴訟等在內(nèi)的各類土地維權(quán)通道的效能都不理想，農(nóng)民土地維權(quán)成功的幾率仍然較低；雖然農(nóng)民土地維權(quán)的盟友明顯增加，但原子化維權(quán)仍是農(nóng)民在征地過程中土地維權(quán)的顯著特征，決定農(nóng)民在征地過程中的抗?fàn)幮袨椴粌H難以成功，而且很容易遭致壓制甚至迫害；盡管與以前相比農(nóng)民被鎮(zhèn)壓的可能性大大降低，但基層政府對農(nóng)民的土地維權(quán)行為吸納的能力和意識都不夠，導(dǎo)致征地矛盾難以及時化解。

一方面，民主化帶來的農(nóng)村政治機會結(jié)構(gòu)的改善為農(nóng)民的土地維權(quán)行為提供了較適宜的政治機會結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致此類行為激增；另一方面，民主化的缺陷及政治機會結(jié)構(gòu)的限制，又導(dǎo)致征地過程中農(nóng)民的合法權(quán)益難以真正得到保障，因征地引起的維權(quán)行為無法得到及時解決，最終被積累、激化成暴力沖突。

三、農(nóng)村國家與社會關(guān)系的優(yōu)化與征地沖突治理

如前所述，當(dāng)前農(nóng)村國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型及其蘊藏的張力，是征地沖突頻發(fā)的宏觀背景和深層原因。要有效治理嚴(yán)重威脅農(nóng)村和諧穩(wěn)定的征地沖突，除盡快進行土地制度的改革與創(chuàng)新之外，優(yōu)化農(nóng)村國家與社會關(guān)系，調(diào)適當(dāng)前國家與社會關(guān)系中的張力，也是必要而且緊要之舉。

第一，增強農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，加快農(nóng)村國家與社會關(guān)系的內(nèi)容由資源提取向公共服務(wù)和社會管理的轉(zhuǎn)變，避免基層政府與農(nóng)民爭地和“懸浮化”問題。首先，針對農(nóng)業(yè)稅廢除后農(nóng)村的實際和向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的需要，加大財政改革的力度，消除基層政府對“土地財政”的依賴。農(nóng)村稅費改革解決了農(nóng)民負擔(dān)問題，卻沒有解決基層政府的財政困難，因此也并未解決基層政府的職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的財政支撐問題。基層政府“財政饑渴”的通病不僅并未緩解，反有加重之勢。而在農(nóng)業(yè)稅被廢除和各類非規(guī)范性收費被禁止的背景下，“土地財政”就成為地方政府創(chuàng)收的首選，據(jù)蔣省三、劉守英等調(diào)查，“從土地產(chǎn)生的收入占到地方財政收入的一半以上”?。因此，改革不合理的財政體制是治理征地沖突的必要前提。具體而言，在財政收入的分配方面，應(yīng)通過調(diào)整稅制和稅率等方式，給予基層政府與其支出責(zé)任相應(yīng)的財政收入份額，解決當(dāng)前財權(quán)向上集中和事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的弊端；在財政支出方面，改革“許多本應(yīng)由中央和省級政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都由縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)”?的現(xiàn)狀，擴大財力較充足的中央和省級政府的公共服務(wù)支出責(zé)任，尤其在具有明顯溢出效應(yīng)的基本公共服務(wù)，如義務(wù)教育、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的責(zé)任，以確保社會的基本公平正義。除上述兩方面之外，還必須通過建立規(guī)范的土地市場、將基層政府從土地經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者和土地財產(chǎn)稅征收者，改變基層政府靠賣地創(chuàng)收的現(xiàn)實。

其次，如果說通過財政體制改革是征地沖突的治標(biāo)之策的話，那么通過行政體制改革徹底轉(zhuǎn)變基層政府職能則是治本之策。唯有把農(nóng)村基層政府的角色從資源提取者轉(zhuǎn)變到服務(wù)提供者，把其注意力和職能從追求經(jīng)濟指標(biāo)轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來，才能解決其財政饑渴和對土地財政的依賴問題，也才能解決基層政府“懸浮化”和失信于民的問題。而要轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府的角色和職能，一是必須對農(nóng)村基層政府的職能進行重新定位，解決政府間關(guān)系中“職責(zé)同構(gòu)”，即“不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”?的問題，將農(nóng)村基層政府的職能定位于服務(wù)“三農(nóng)”，落實和管理中央和省級政府投資的各類項目，監(jiān)督高層級政府各類惠農(nóng)資金的使用，提供本轄區(qū)內(nèi)與其財權(quán)相適宜的各類公共服務(wù)，以及組織和協(xié)調(diào)公民和社會組織進行自我服務(wù)和自我管理等職責(zé)。二是轉(zhuǎn)變基層政府的考核方式，加快從壓力型體制向民主體制的轉(zhuǎn)變。在考核主體上，必須變單一的上級考核為上級和農(nóng)民群眾共同考核，尤其要增加農(nóng)民群眾在考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的發(fā)言權(quán)；在考核內(nèi)容上，應(yīng)以公共服務(wù)和社會管理的指標(biāo)取代經(jīng)濟增長指標(biāo)作為核心內(nèi)容；在考核方式上，應(yīng)改變以報表和上級檢查為主的方式，采用農(nóng)民評議、打分與上級考核相結(jié)合的方式。三是加大基層政府機構(gòu)的改革。繼續(xù)深化大部制改革，撤銷、合并圍觀經(jīng)濟管理機構(gòu)；改革垂直管理機構(gòu)，加大協(xié)調(diào)“條塊”關(guān)系力度；壓縮內(nèi)部管理和行政管控機構(gòu)；整合公共服務(wù)和社會管理機構(gòu)，增強其服務(wù)能力。

第二，適應(yīng)農(nóng)村國家與社會關(guān)系向市場契約型轉(zhuǎn)變的需要，加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和征地制度的改革，規(guī)范各類主體圍繞土地的博弈行為，消除征地沖突頻發(fā)的制度基礎(chǔ)。首先，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度體系和土地市場體系，給予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)益。統(tǒng)一而明晰的產(chǎn)權(quán)體系是提高土地資源配置效率和公平分配土地利益的前提，也是杜絕征地沖突的必要條件。當(dāng)前，一是應(yīng)消除土地法律法規(guī)之中的相互矛盾、模糊和抵牾之處，摒除對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的歧視，明確農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)更完整的土地權(quán)能，保證農(nóng)民能從所承包土地的增值中獲得作為用益物權(quán)主體的合理收益。二是在嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護政策和符合土地規(guī)劃的前提下，允許包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地一樣進入土地市場，真正實現(xiàn)同地同權(quán)同價，并為征地制度改革奠定基礎(chǔ)。

其次，在明晰土地產(chǎn)權(quán)和建立統(tǒng)一的土地市場的基礎(chǔ)上，探索建立市場化征地制度。所謂市場化征地制度，就是在清晰界定公共利益的基礎(chǔ)上，區(qū)分公益用地和非公益用地。非公益用地由用地單位在符合耕地保護和土地規(guī)劃的前提下，與供地單位或個人直接進行議價交易，政府代表國家進行監(jiān)督并收取相關(guān)土地稅；公益用地則參照非公益用地的市場價格進行征收。賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、土地買回權(quán)、殘余土地建筑物強制征收請求權(quán)和撤銷征收請求權(quán)等公權(quán)保障?,同時，按照市場經(jīng)濟的要求建立公正的征地程序，使征地行為徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂袨?，使基層政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭I方的角色，改變目前基層政府既代表國家扮演土地管理者的角色，又扮演土地交易主體角色的現(xiàn)狀，避免角色沖突帶來的腐敗和不公，從而減少或杜絕征地沖突的發(fā)生。

再次，在新的土地產(chǎn)權(quán)和征地制度基礎(chǔ)上，厲行法治，按照市場契約型的國家與社會關(guān)系的要求，嚴(yán)格規(guī)范各類主體在征地過程中的博弈行為。對于基層政府，主要預(yù)防和杜絕其利用權(quán)力優(yōu)勢進行的各類違法違規(guī)征地、濫用征地權(quán)強行征地以及貪污、挪用、截留、滯撥征地款等行為。對于農(nóng)民，要減少或杜絕其漫天要價、無理取鬧及其他利用其“作為武器的弱者的身份”?進行的非規(guī)范行為。對于用地單位，則要防止其借助資本優(yōu)勢進行的強買強賣、欺詐、利用黑社會等非法勢力強行占地的行為。

第三，加快農(nóng)村國家與社會關(guān)系的民主化，提升征地過程中農(nóng)民權(quán)益的保障水平，及時化解征地矛盾，減少征地沖突并提升其治理水平。首先，在提升現(xiàn)有農(nóng)民維權(quán)通道的效能的同時，創(chuàng)設(shè)新的農(nóng)民土地維權(quán)渠道，充分保障征地過程中農(nóng)民的各類合法權(quán)益，以預(yù)防征地沖突的發(fā)生。一方面，轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)人大、政協(xié)等機構(gòu)的職能，增強其在表達、救濟農(nóng)民土地權(quán)益方面的職能；增強司法的獨立性，提升被征地農(nóng)民權(quán)益的保障效能；賦予信訪機關(guān)以準(zhǔn)司法權(quán)，使其變成有權(quán)仲裁征地糾紛的機構(gòu)，增加征地糾紛的解決途徑。另一方面，創(chuàng)設(shè)新的官民共治型農(nóng)民土地權(quán)益維護和征地糾紛解決機關(guān)。此類機關(guān)可由相等數(shù)量的官員和普通農(nóng)民組成，兩類成員職權(quán)相同，普通農(nóng)民成員由村民推選產(chǎn)生，不受官方干預(yù)。此類機關(guān)既可以為征地糾紛的各類主體提供談判、協(xié)商的平臺，同時可以扮演居中斡旋、調(diào)解角色，也可以應(yīng)雙方當(dāng)事人要求進行仲裁。

其次，鼓勵并培育各類農(nóng)民社會和政治組織，改變征地過程中原子化農(nóng)民與政府間不均衡的無序博弈狀態(tài)。由于村委會和村黨支部嚴(yán)重的行政化傾向，在征地過程中往往唯政府之命是從，難以扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護者的角色。由于農(nóng)民的原子化，導(dǎo)致征地博弈嚴(yán)重不均衡，農(nóng)民土地權(quán)益極易被侵害；同時，由于原子化的農(nóng)民缺少有效的制度內(nèi)維護權(quán)益的渠道，又不具備足夠的理性行動的自覺和能力，導(dǎo)致征地博弈嚴(yán)重?zé)o序化，進而演化成征地沖突。發(fā)展農(nóng)民的政治性和社會性組織，培育理性成熟的農(nóng)村公民社會，對于預(yù)防和治理征地沖突的意義在于：其一，農(nóng)民可以通過自身組織和政府等主體間的均衡博弈，增加其在土地增值收益中的分配份額，提高土地權(quán)益保障的水平，從而減少因土地權(quán)益被侵害引發(fā)的沖突。其二，可以增進征地博弈和矛盾解決的有序性，避免無序化的征地博弈導(dǎo)致的談判成本高、攀比嚴(yán)重和矛盾難以解決等系列難題。其三，通過組織使農(nóng)民經(jīng)常參加組織生活，既可以提升其政治效能感，又能逐步使其熟悉并接受現(xiàn)代社會的法治觀念和理性要求，大大提升農(nóng)民在征地博弈過程中的理性水平，避免過激行為的出現(xiàn)和群體性事件的發(fā)生。其四，農(nóng)民政治和社會組織的發(fā)展可以提升農(nóng)民的政治效能感和社會歸屬感，祛除其無助感和社會疏離感，化解征地沖突爆發(fā)的心理基礎(chǔ)。

當(dāng)前，要發(fā)展農(nóng)民組織和培育農(nóng)村公民社會，在理念方面，要徹底摒除對農(nóng)民組織的偏見和誤解，放棄農(nóng)民的集體行動必然會威脅政治穩(wěn)定的錯誤觀念。在制度方面，要修改關(guān)于農(nóng)民社會組織的政策和法律規(guī)定，允許、鼓勵和幫助農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展自身的社會組織，成立諸如農(nóng)會、農(nóng)民維權(quán)協(xié)會等組織。在發(fā)展方向和功能定位方面，堅持農(nóng)民組織在農(nóng)村基層黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治的軌道上理性地發(fā)揮維護農(nóng)民權(quán)益的功能，以彌補已經(jīng)行政化的村委會和村黨支部在社會管理等活動中的功能缺陷。

再次，改革以管控為主的維穩(wěn)體系，增強基層政府保障農(nóng)民土地權(quán)益的意識，提升其吸納農(nóng)民土地維權(quán)行為的能力，通過政府與農(nóng)民的互動提升征地沖突的治理水平。壓制和管控則是基層政府最擅長的治理征地沖突的手段，這種落后的治理方式往往會進一步激化矛盾，誘發(fā)次生沖突，是征地沖突越來越頻發(fā)的重要原因之一。因此，要提升征地沖突的治理水平，必須徹底改革剛性維穩(wěn)體系，避免強力壓制等維穩(wěn)方法對農(nóng)民權(quán)益的進一步傷害，采用溝通和疏通的辦法，傾聽農(nóng)民的愿望和心聲，切實解決征地過程中的矛盾和問題；改變以追求表面秩序為目的的做法，允許農(nóng)民通過包括上訪、正當(dāng)?shù)挠涡?、示威等各種合法途徑表達自己的利益和觀點，并逐步把法律所允許的各種維權(quán)方式制度化，在保護農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)實質(zhì)性穩(wěn)定；改變治理征地沖突只是官員管制農(nóng)民的做法，充分尊重農(nóng)民的參與權(quán)和自主性，既允許官員制止農(nóng)民在征地沖突中的各種超越法律界限的行為，也允許并鼓勵農(nóng)民通過合法途徑監(jiān)督官員，并發(fā)起對貪污、腐敗和侵害農(nóng)民土地權(quán)益行為的問責(zé)行動，在官民互動中化解征地沖突。

注釋：

①于建嶸：《農(nóng)村群體性突發(fā)事件的預(yù)警與防治》，《中國農(nóng)村發(fā)現(xiàn)》2007年第1期，第114-117頁。

②韓?。骸吨袊r(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海遠東出版社，2009年，第25頁。

③趙鼎新：《社會與政治運動講義》，社會科學(xué)文獻出版社，2006年，第304頁。

④李昌平：《我向總理說實話》，光明日報出版社，2002年，第20頁。

⑤《2011年政府工作報告》，《人民日報》2011年3月16日。

⑥徐勇、徐增陽：《流動中的鄉(xiāng)村治理：對農(nóng)民流動的政治社會學(xué)分析》，中國社會科學(xué)出版社，2003年，第73頁。

⑦吳理財：《中國農(nóng)村治理60年：國家的視角》，《探索與爭鳴》2009年第10期，第13-16頁。

⑧《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《人民日報》2008年10月20日。

⑨賀雪峰：《地權(quán)的邏輯:中國農(nóng)村土地制度向何處去》，中國政法大學(xué)出版社，2010年，第321頁。

⑩周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期，第1-38頁。

?《中華人民共和國土地承包法》，收入《中華人民共和國土地法律法規(guī)全書》，法律出版社，2012年，第262-263頁。

?《新土地革命：9億農(nóng)民的“定心丸”》，《財經(jīng)》2002年第19期，第3頁。

?陳錫文：《土地執(zhí)法：難！ 難！ 難！ 》，《發(fā)展》2005年第1期，第11頁。

?顧瑞珍：《土地違法刑事追究風(fēng)險僅有0.1%》，《新華每日電訊》2007年7月8日，第3版。

?蔣省三、劉守英、李青：《中國土地政策改革:政策演進與地方實施》，上海三聯(lián)書店，2010年，第265頁。

?張勤：《推動農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)是服務(wù)型政府的重要職能》，《中國行政管理》2006年第7期，第54-56頁。

?朱光磊、張志紅：《職責(zé)同構(gòu)批判》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2005年第1期，第101-112頁。

?參見王坤、李志強：《新中國土地征收制度研究》，社科文獻出版社，2009年，第34-38頁。

?董海軍：《“作為武器的弱者身份”：農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍牡讓诱巍?，《社會?008年第4期，第34頁。