吳業(yè)苗

（南京師范大學(xué)，南京 210097）

沒有目標和方向的實踐活動是盲目的、無序的、低效的。近年來，雖然我國加大了農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展力度，各地政府也為提高農(nóng)村公共服務(wù)水平做了大量實事，但從我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實踐狀況看，農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展還不盡如人意，建設(shè)行動隨意性大。不僅城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化“總抓手”不停地變換，而且主要任務(wù)、發(fā)展方向也尚欠清晰，人們不知道城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標和前行路向。由此，我國一些地方的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化始終徘徊在低層次上，有些實踐活動還事與愿違：或偏離了城鄉(xiāng)一體化方向，或加重了農(nóng)民負擔，或浪費了大量財力、物力資源。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是城市化和城鄉(xiāng)一體化的實踐過程和重要使命，探索其發(fā)展目標及其走向，對減少農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)盲目性、消弭城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)等值化都有極其重要的意義。

一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的目標問題

從管理學(xué)角度看，“目標是對優(yōu)先順序的聲明”。①城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是長期的、艱巨的實踐過程，面臨諸多不確定關(guān)系，但無論處理農(nóng)村公共服務(wù)自身體系建構(gòu)中的基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)關(guān)系，還是處理農(nóng)村公共服務(wù)長期發(fā)展中的供給與需求關(guān)系等，都需要目標設(shè)置（goal setting）來支撐，②即城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實踐活動需要“運用目標策略來達到目標任務(wù)，如果目標策略選擇得當，就能有效完成目標任務(wù)”。③換言之，為使城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實踐活動“達到所希望的未來狀況”，④有必要規(guī)制城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標。

然而，一直以來，國家政策缺乏對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的規(guī)制。近年來，國家的城鄉(xiāng)一體化政策幾乎沒有提及城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標，如2007年中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會首次提出了建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，但強調(diào)的是“要形成”城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局；2008年中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會全面分析了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，指出我國總體上已進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，進入著力破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的重要時期，但在這次會議上也僅提及我國要在2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制；2011年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，雖然強調(diào)要“建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度”，但仍沒有闡明城鄉(xiāng)一體化包括公共服務(wù)一體化的預(yù)期目標。盡管國家政策將城鄉(xiāng)關(guān)系設(shè)定為城鄉(xiāng)“一體化新格局”，但這不是說國家政策對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化沒有目標要求，也并非意味著城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標可有可無。相反，為落實“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的國家戰(zhàn)略，學(xué)界不僅需要從學(xué)理上解讀“城鄉(xiāng)一體化新格局”、“城鄉(xiāng)一體化體制機制”，而且需要根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展條件和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展特征，研制我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標。

可是，學(xué)界在相關(guān)的理論研究中更多關(guān)注城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的實踐過程及其績效目標，很少有人考量城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標及其實施步驟。龍興海和曾伏秋在農(nóng)村公共服務(wù)供給體系的由來、評估、考量等問題的研究上提到了農(nóng)村公共服務(wù)供給目標，但比較寬泛且不明確。⑤樊繼達在建立促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的績效評估體系的研究中，雖然討論了績效評估的內(nèi)涵、價值取向、實施意義、績效評估體系建立等，并對公共服務(wù)績效評估目標作了較全面的研究，⑥但他的研究在理論上沒有新發(fā)現(xiàn)，在實踐上也缺乏可操作性。劉學(xué)之的研究比同類研究有價值，她建立了基本公共服務(wù)評價指標體系，劃分、歸類了基本公共服務(wù)一級指標、二級指標，初步設(shè)計了公共服務(wù)績效評估的目標值，⑦但她的研究學(xué)術(shù)價值有限：一是她沒有指出公共服務(wù)均等化的評估指標的分值和權(quán)重；二是她沒有研究公共服務(wù)均等化程度及其實現(xiàn)問題；三是她沒有對公共服務(wù)均等化遠景目標進行理論探討。

比較而言，李軍鵬的公共服務(wù)體系建設(shè)目標的研究超越了先前研究范式，他對公共服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標或宏觀目標進行了頗有價值的探討。李軍鵬根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展目標，指出我國公共服務(wù)體系建設(shè)目標分別是：基于“十二五”規(guī)劃，我國公共服務(wù)體系建設(shè)的近期目標是，逐步完善基本公共服務(wù)體系，使其符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)和有可持續(xù)性，力爭到2015年，我國公共服務(wù)體系的完善程度、服務(wù)水平和主要指標均達到上中等收入國家平均水平；基于我國2020年全面建設(shè)小康社會的目標要求，我國公共服務(wù)體系建設(shè)的中期目標是，建立健全“公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展”的公共服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，力爭到2020年，我國公共服務(wù)體系的完善程度、服務(wù)水平和主要指標達到上中等收入國家較高水平；基于我國2050年成為中等發(fā)達國家的經(jīng)濟社會發(fā)展總目標要求，我國公共服務(wù)體系建設(shè)的長期目標是“建設(shè)中國特色的福利社會”，力爭到2050年，我國公共服務(wù)體系的完善程度、服務(wù)水平和主要指標均達到中等發(fā)達國家水平或高收入國家平均水平。⑧李軍鵬的公共服務(wù)體系建設(shè)的階段目標論，不僅指出了公共服務(wù)建設(shè)實踐是要逐步并最終形成“制度化的、完善的、覆蓋全民的公共服務(wù)體系”，而且還預(yù)測了公共服務(wù)目標水平，即到2050年，我國公共服務(wù)水平要“比歐洲福利國家低，比美國等國家略高”。李軍鵬依據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段，分別從公共服務(wù)體系完善程度、服務(wù)水平和主要指標三個方面設(shè)置公共服務(wù)目標理路是合理的，有助于促使我國公共服務(wù)體系建設(shè)與經(jīng)濟社會建設(shè)同步發(fā)展。但他對公共服務(wù)體系建設(shè)目標的研究比較籠統(tǒng)，不具體，既沒有充分估計農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的艱巨性，也沒有提及城鄉(xiāng)公共服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，更沒有從國家政策層面上強調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的公正性。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標不同于城鄉(xiāng)公共服務(wù)等值化績效目標，也不同于公共服務(wù)體系建設(shè)目標。績效目標側(cè)重于各項公共服務(wù)的指標設(shè)計、權(quán)重確認和目標值的計算，體系建設(shè)目標側(cè)重于公共服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)組合、服務(wù)水平提高和要素協(xié)調(diào)，而城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標不僅要關(guān)注農(nóng)村基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的普遍提高，還要凸顯城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合。從學(xué)理角度上看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標是對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實踐活動和推進過程基本方向的整體規(guī)制，包括城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的總設(shè)想、總?cè)蝿?wù)和總要求，具有總體性、持續(xù)性、公正性和相對性等特點。在這里，“總體性”是對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的數(shù)量和質(zhì)量要求，即不僅要全面發(fā)展農(nóng)村各項公共服務(wù)，廣泛提高農(nóng)村各項公共服務(wù)水平，而且還要整合相關(guān)公共服務(wù)配置，使農(nóng)村公共服務(wù)在整體上與城市對接或并軌；“持續(xù)性”是對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展進程的要求，即指不間斷地、持久地增加農(nóng)村公共服務(wù)投入，不斷優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)環(huán)境，以保證農(nóng)村公共服務(wù)良性運行；“公正性”是對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化價值取向的要求，即彰顯公共服務(wù)的公平正義價值，使公共服務(wù)的普惠之光照到城鄉(xiāng)每一個地方；“相對性”是對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化體系的要求，即農(nóng)村公共服務(wù)是個相對獨立系統(tǒng)，不僅要按照本系統(tǒng)運行規(guī)律自由、靈活地發(fā)展，而且要在實踐活動中塑造各式各樣的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化模式。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的層級定位

作為目標表達的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，內(nèi)在地包含兩個核心內(nèi)容，即目標明度和目標強度。在明度上，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標要有一定的明確度，因為具體的、明確的目標要比籠統(tǒng)模糊的目標更有實踐效應(yīng)；⑨此外，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標還要有一定的難度，因為沒有實踐難度的目標等于沒有目標，不僅不能反映農(nóng)村居民不斷增長的公共服務(wù)需求，而且也不利于擴大農(nóng)村公共服務(wù)供給和縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。在強度上，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標需要反映“目標的吸引程度、可供選擇性和可被接受的狀況”，進而體現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重要性和“為達到目標而努力的程度”。⑩盡管各地可以根據(jù)本地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實際擬制城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標，盡管這樣的自我設(shè)定目標通常會比他人強制設(shè)定目標承諾水平更高，?但城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標建構(gòu)的真正意義不在此。因為城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實踐活動要比目標建構(gòu)復(fù)雜，比如，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標是全國性規(guī)制，地方性、局部性目標必須服從全局性、整體性目標；再比如，雖然地方政府對目標執(zhí)行承諾有一定的選擇權(quán)，但無論情況如何特殊，執(zhí)行困難有多大，目標預(yù)定的任務(wù)都是要完成的。因此，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標必須回應(yīng)并體現(xiàn)目標強度。

依據(jù)我國“十二五”規(guī)劃和中長期發(fā)展規(guī)劃，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的明度和強度在“十二五”規(guī)劃、建黨一百周年、建國一百周年三個階段中是不同的。第一階段為近期目標，即改革公共服務(wù)供給體制，加大政府對農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)、社會保障、公共文化體育、公共安全等基本公共服務(wù)投入，初步建立惠及全體農(nóng)村居民的基本公共服務(wù)體系，并逐步健全多層次的非基本公共服務(wù)體系。第二階段為中期目標，即根據(jù)中央十七屆三中全會“基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制”的要求，公共服務(wù)要更廣泛地覆蓋農(nóng)村社會，更等值地惠及農(nóng)村居民，基本建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化體制，并形成城鄉(xiāng)公共服務(wù)要素平等交換關(guān)系。第三階段為長期目標，即我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化要達到世界中等以上發(fā)達國家的水平，城鄉(xiāng)居民不僅要擁有等值的公共服務(wù)權(quán)利，而且城鄉(xiāng)居民，無論居住在城市還是在農(nóng)村，也無論他們從事何種職業(yè)，他們都必須真實地享有無差別的公共服務(wù)（如下圖）。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標層級圖

與城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展階段相對應(yīng)，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展進程中的每個層級目標的性質(zhì)不盡相同。第一階段目標為基本目標，此階段的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展主要任務(wù)是，將農(nóng)村公共服務(wù)，尤其要將基本公共服務(wù)納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃中，使基本公共服務(wù)和部分非基本公共服務(wù)與城市對接，以滿足農(nóng)村居民對公共服務(wù)的基本需求。第二階段目標為擴展目標，此階段的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展主要任務(wù)是，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)等值化，基本消除城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)上的差別，基本解決我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)不平等、不公正問題。第三階段為理想目標，此階段的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展主要任務(wù)是，健全城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化體系，城鄉(xiāng)居民均能享有國家提供的全方位、立體式、無差別的公共服務(wù)，并能得到平等的國民待遇。

由上可見，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標是漸次提升的，后階段目標承繼了前階段目標內(nèi)容，又高于前階段目標，其疊加效應(yīng)驅(qū)使了城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化程度逐步提高。但城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實踐的難度、強度并不與之對應(yīng)，難度最大、強度最高的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展任務(wù)不在第一階段和第三階段，而在第二階段。具體地說，在第一階段中，雖然農(nóng)村公共服務(wù)非常缺乏，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距很大，農(nóng)村居民對公共服務(wù)需求特別多，但由于受到城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元體制的慣性影響，農(nóng)村居民的公共服務(wù)期望值并不高，他們不在意城市人的公共服務(wù)，也不苛求城鄉(xiāng)等值化公共服務(wù)。此階段的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展難度不大，強度不高，能在“十二五”末基本完成。在第二階段中，由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度加深，城鄉(xiāng)主要公共服務(wù)要素流動、互換頻繁，越來越多的農(nóng)村居民與城市有廣泛、深度的接觸——有相當多的農(nóng)村居民移居到城市或城鎮(zhèn)，并享受到高水平公共服務(wù)；居村農(nóng)民更喜歡以城市為參照對象，渴求得到與市民等值的公共服務(wù)。此階段城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化難度最大，強度最高，需要用15年左右的時間來逐步滿足農(nóng)村居民不斷增長的公共服務(wù)需求。在第三階段中，由于農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)過了前期二三十年的快速發(fā)展，大多數(shù)農(nóng)村居民已經(jīng)擁有了與城市居民等值的公共服務(wù)，甚至一些公共服務(wù)不遜色于城市，或超過了城市。此階段城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展難度不大，強度也一般，并且還有長達30年發(fā)展時間。

在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展三個階段中，目標實施的難度和強度是不同的，所面臨的主要問題也不一樣。但無論在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的哪個階段中，也無論建設(shè)和發(fā)展的難度有何變化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的實施均面臨如下四個共性問題。

第一，地區(qū)遞度與差異問題。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展，需要體現(xiàn)各地的外部環(huán)境和資源條件，統(tǒng)籌考慮各地經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、形態(tài)差異、城鄉(xiāng)關(guān)系、政府服務(wù)能力等因素，不能全國只有一個相同的目標。我國東西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展差距大，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化程度由東向西遞減，因此，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的實施要兼顧縮小地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展差異。實踐中，既要強調(diào)城市與周邊農(nóng)村公共服務(wù)的統(tǒng)籌發(fā)展，也要重視地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，即在推進區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的同時，還要逐步、直至徹底消除地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化差距，使我國東西部城鄉(xiāng)居民都能享有均等化公共服務(wù)。雖然消除地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展差距可能比消除區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距還要有難度，但我們絕不能摁下葫蘆浮起瓢，解決了城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化矛盾，卻激化了地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)矛盾。其實，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化和地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是一個問題的兩個方面，其統(tǒng)籌兼顧的主要責任分別在地方政府和中央政府：區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化主要責任者是地方政府，而地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化主要責任者是中央政府，只要兩者各盡其責，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化和地區(qū)間城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化可以同步并舉，相得益彰。

第二，承諾與信心問題。首先，目標承諾即為內(nèi)化設(shè)置的目標，其水平?jīng)Q定了目標執(zhí)行程度。?上級政府在建構(gòu)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標過程中，要與下級政府充分溝通，要盡可能多地吸納下級政府參與，并使其了解目標任務(wù)的標準信息。唯有此，才能使城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標與下級政府的目標承諾保持一致，以維持下級政府的目標心理契約，減少或避免違背承諾現(xiàn)象的發(fā)生。此外，上級政府還需要對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標的價值和意義做出解釋，以使地方政府更加認同目標任務(wù)，并一如既往地履行承諾。其次，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的實施是個長期過程，需要執(zhí)行主體特別是地方政府具有較強的自我效能感，即實現(xiàn)目標所需要的信念和信心。自我效能感影響目標的選擇水平、努力程度、堅持和持續(xù)性、歸因方式，?它對目標的堅持性、目標的承諾水平、目標任務(wù)的完成都有較大的影響——自我效能感高，意味著行為主體能堅持目標任務(wù)，能自覺履行目標承諾，也預(yù)示著行為主體有信心完成目標任務(wù)。為了增強地方政府完成城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標任務(wù)的信心，需要注意：目標任務(wù)要適度，必須確保多數(shù)任務(wù)能完成；在目標實施過程中上級政府要了解下級政府的實施困難，并及時幫助下級政府解決困難；及時總結(jié)經(jīng)驗，建構(gòu)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標的“常?！保\用群體規(guī)范和壓力影響個體目標選擇；發(fā)現(xiàn)典型經(jīng)驗，型塑城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的“樣?！保砸龑?dǎo)各地政府積極探索更有效、更具有挑戰(zhàn)性的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標。

第三，政府服務(wù)責任與行政能力問題。增強政府服務(wù)責任和提高政府行政能力是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的組織保障，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的實現(xiàn)必須求助于政府支持。由此，一要加強服務(wù)型政府建設(shè)，推進政府“從管制行政到服務(wù)行政、從權(quán)力行政到權(quán)利行政、從全能行政到有限行政、從暗箱行政到透明行政、從政府本位到公民本位”的轉(zhuǎn)變。?二要強化政府特別是省級以上政府在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中的主體責任，它們不僅要為城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展掌好舵，更要與下級政府一道劃好船。三要在調(diào)整公共服務(wù)存量的基礎(chǔ)上，不斷加大公共服務(wù)的增量，真正將政府農(nóng)村工作的中心轉(zhuǎn)移到為農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上。四要提高政府的多價值平衡能力，處理好經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)發(fā)展中的效率與公平的關(guān)系，主動優(yōu)化公共服務(wù)資源的城鄉(xiāng)配置，更加注重農(nóng)村公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域中的公平，形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。

第四，平等與公正問題。眾所周知，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化需要堅持平等、公正的發(fā)展理念，但城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的實現(xiàn)并非指城鄉(xiāng)居民享有同樣的公共服務(wù)?！肮卜?wù)供給城鄉(xiāng)一體化并不是農(nóng)村與城市公共服務(wù)的一律化，也不是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一致化，更不是將城鄉(xiāng)‘分治’改為城鄉(xiāng)‘合治’”。?城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標需要體現(xiàn)城鄉(xiāng)不同的地域環(huán)境和發(fā)展現(xiàn)狀，需要尊重城鄉(xiāng)居民的不同愿望和實際需求，但絕不能以此為借口，固化城鄉(xiāng)間的服務(wù)差距。盡管在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標實現(xiàn)后，城鄉(xiāng)間公共服務(wù)仍有差別，但這種差別已不是差距。在將來，或許我國農(nóng)村的某些公共服務(wù)仍比城市少或低，但可以肯定的是，農(nóng)村也有某些公共服務(wù)多于或高于城市，城鄉(xiāng)公共服務(wù)多與少、高與低，不是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距，而是城鄉(xiāng)對公共服務(wù)的需求不同所致。當然，城鄉(xiāng)居民間大多數(shù)公共服務(wù)應(yīng)該相同，不能有大的差別，如社會保障服務(wù)、衛(wèi)生健康服務(wù)、文化教育服務(wù)等。政府在推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化過程中要守住這一底線，否則，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化就徒有虛名。

以上問題伴隨城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標實施進程的始終，反映了我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的難度、信度、效度、公正度，必須在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實踐中給予重視。因為解決好這些問題，不僅能避免各級政府推脫發(fā)展城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的主體責任，排除影響城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的干擾因素，而且還對規(guī)范相關(guān)制度和政策、進一步完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標都有積極作用。

三、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的路向檢視

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是全面小康社會建設(shè)、進而實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標志。就此而言，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標應(yīng)該成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實現(xiàn)載體、民生建設(shè)的驅(qū)動裝置。如此，檢視城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的合理性，不僅要看它是否符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略方向，還要看它是否遵循了“以人為本”（people-oriented）的發(fā)展理念。

1.從實踐上看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是個實踐過程，發(fā)展目標必須是真實的、可行的

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標在總體上保持著與我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標的統(tǒng)一。強調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標與我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標的統(tǒng)一，旨在強調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位和重要作用，以增強政府在制定、實施經(jīng)濟社會發(fā)展計劃時兼顧城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的自覺性。將城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標與我國經(jīng)濟社會發(fā)展目標統(tǒng)一起來的好處主要有：一可以糾正我國政府重經(jīng)濟發(fā)展而輕社會建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展的片面發(fā)展觀，將公共事業(yè)建設(shè)重點真正轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，從而保證我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；二可以凸顯農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的重要性，促使農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展與經(jīng)濟社會整體發(fā)展的銜接，防止農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展滯后于現(xiàn)代化步伐；三可以彌補我國城鄉(xiāng)一體化過程中公共服務(wù)這塊“短板”，使農(nóng)村公共服務(wù)與城市對接，進而更有效地推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是城鄉(xiāng)公共服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，其發(fā)展目標是真實的。一方面，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)有明確的、具體的要求。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，各級政府不僅要大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，盡可能多地引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動、集中，而且還要將建設(shè)和發(fā)展的重點轉(zhuǎn)移到改善和提高農(nóng)村公共服務(wù)上，并將公共服務(wù)納入到各級政府的政績考核指標中。另一方面，切實改善農(nóng)村公共服務(wù)狀況，讓農(nóng)村居民真實感受到城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的好處。為此，一要保證農(nóng)村所有重要的公共服務(wù)，包括一些非基本公共服務(wù)都要與城市對接，不能借口農(nóng)村居民沒有需求或供給條件不成熟，就蓄意拖延或放棄提供公共服務(wù)；二要確保農(nóng)村主要公共服務(wù)與城市等值，不能借口公共服務(wù)供給成本高或供給難度大，就隨意提高公共服務(wù)的收費標準或降低服務(wù)質(zhì)量；三要營造城鄉(xiāng)公共服務(wù)自由流動環(huán)境，不能借口農(nóng)民流動到城市或其他地區(qū)，就剝奪農(nóng)民享受某地公共服務(wù)權(quán)益或?qū)⑥r(nóng)民排除在某地公共服務(wù)之外。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化在新農(nóng)村建設(shè)中已初現(xiàn)端倪，其發(fā)展目標是可行的。就全國而言，新農(nóng)村建設(shè)提升了大部分農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，越來越多的農(nóng)村公共服務(wù)正在與城市社會對接、并軌：經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，雖然地方政府為農(nóng)村提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量有限，農(nóng)村公共服務(wù)與城市還有較大差距，但大多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)已經(jīng)被納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中；經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，基本公共服務(wù)正在與城市社會并軌，非基本公共服務(wù)也加快與城市社會對接。就某一個地區(qū)而言，譬如江蘇省，蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化程度比較高，昆山、江陰等市的農(nóng)村低保服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等已經(jīng)融入城市，且一些公共服務(wù)標準與城市基本相同；蘇中農(nóng)村公共服務(wù)與城市對接、并軌的步伐不斷加快，揚州、泰州等市采取了城市的公共服務(wù)增長慢點、農(nóng)村公共服務(wù)增長快點的措施，加快縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距；蘇北農(nóng)村公共服務(wù)水平較低，一些地方的公共服務(wù)水平與中部地區(qū)相當，但近年來，江蘇省市縣三級政府采取了很多切實可行的措施發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)，越來越多的農(nóng)村公共服務(wù)正在與城市對接。誠然，盡管全國范圍的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展參差不齊，有些經(jīng)濟落后地區(qū)的公共服務(wù)仍舊匱乏，但我們有理由相信，只要國家切實履行城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化政策，不斷加大對經(jīng)濟落后地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的支持力度，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標就一定能如期實現(xiàn)。

2.從理論上看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化要體現(xiàn)人本關(guān)懷，發(fā)展目標必須堅持“以人為本”的發(fā)展觀

“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心和靈魂，而作為科學(xué)發(fā)展內(nèi)在要求的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，其發(fā)展目標必須符合人本檢視（human review）路向。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標的人本審視不同于物本審視：其一，目標的發(fā)展宗旨和發(fā)展方式不能以物為中心，片面地追求城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長，而應(yīng)該以人為中心，強調(diào)公共服務(wù)發(fā)展“為了人、服務(wù)人”的終極追求；其二，目標對政府職能的要求不僅在經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管和社會管理上，還需要凸顯公共服務(wù)職能，即要求政府“在以人為本的基本理念指引下，把公共利益的服務(wù)作為各級政府一切活動的根本出發(fā)點和落腳點”，并建立“一整套完整的、行之有效的公共服務(wù)體系”，不斷提高政府為農(nóng)村居民服務(wù)的水平和能力。?

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的近期、中期和遠期目標都要體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展理念，即城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展、農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的宗旨是關(guān)心農(nóng)村居民利益要求，注重農(nóng)村居民的價值實現(xiàn)和全面發(fā)展，滿足農(nóng)村居民公共服務(wù)的“多需”。具體地說，第一，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標要人性化。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化落實到農(nóng)村建設(shè)實踐中，其人性化要求是將農(nóng)村居民的實際利益作為公共服務(wù)建設(shè)與發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，以滿足農(nóng)村居民的多方面、多層次的公共服務(wù)需求；要著力解決農(nóng)村居民共同關(guān)注的、最直接的、最現(xiàn)實的公共服務(wù)問題，不斷提高農(nóng)村居民的公共服務(wù)水平；要為農(nóng)村居民營造良好的人居環(huán)境和便利的公共服務(wù)設(shè)施，使他們能就地享受到與市民等值的“國民待遇”。第二，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標要重點惠及農(nóng)村弱勢人群和邊緣人群。我國農(nóng)村居民享有的公共服務(wù)差異大：不同地區(qū)的農(nóng)村居民擁有的公共服務(wù)不一樣，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村和城郊農(nóng)村居民享有公共服務(wù)的數(shù)量和水平普遍高于經(jīng)濟落后地區(qū)農(nóng)村和遠郊農(nóng)村的居民；農(nóng)村不同階層的人擁有的公共服務(wù)不一樣，精英階層和富裕階層不僅物質(zhì)生活水平高，他們在公共服務(wù)資源分配中也占有較多優(yōu)勢；居村農(nóng)民和流動農(nóng)民的公共服務(wù)不一樣，越來越多的流動農(nóng)民可以享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，而居村農(nóng)民卻缺乏選擇機會。由此，農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展重點應(yīng)該向農(nóng)村弱勢人群、邊緣人群側(cè)重。第三，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標要優(yōu)化農(nóng)村的人居環(huán)境。良好的人居環(huán)境既是檢驗城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重要內(nèi)容，也是體現(xiàn)“經(jīng)濟發(fā)展、社會進步對人民群眾生活水平提升的一個重要維度”。?城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化目標不僅要重視農(nóng)村有形公共服務(wù)建設(shè)，還要特別重視文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等方面的無形公共服務(wù)建設(shè)，不斷完善公共服務(wù)的多元化功能，提升農(nóng)村公共服務(wù)能力，進而營造適宜農(nóng)村人居住的良好公共服務(wù)環(huán)境。

此外，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標還要充分體現(xiàn)人的需要層級。從“人本”視角看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展應(yīng)該置于經(jīng)濟社會發(fā)展大背景下，更廣泛、全方位地滿足農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求。由于“以人為本”發(fā)展的目的是由人的生存需要、發(fā)展需要、享樂需要及和諧需要構(gòu)成，“生存需要是較低的層次，享樂和發(fā)展是較高的層次，而和諧應(yīng)當是跨越兩個層次的”。?因此，審視城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標應(yīng)該服從或圍繞農(nóng)村居民的生存需要、發(fā)展需要、享樂需要和和諧需要，即：首先為農(nóng)村居民的吃、穿、用、住、行、安全等生存需求提供服務(wù)；其次要為農(nóng)村居民的素質(zhì)、能力等發(fā)展需求提供服務(wù)；再次要為提高農(nóng)村居民的感官上、精神上的享樂需求提供服務(wù)，以提高農(nóng)村居民的生存和發(fā)展質(zhì)量；最后要為農(nóng)村居民獲得平等、公正的國民待遇提供服務(wù)，促使農(nóng)村居民“全面自由發(fā)展”。盡管這四個需要的界限在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實踐中并非涇渭分明，甚至有些需要內(nèi)容還交織重疊，但這不影響城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化階段目標的實施；盡管城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化三階段目標要求的側(cè)重點不同，體現(xiàn)的“人本”程度不一樣，但由于“以人為本”絕非權(quán)宜之計，而是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的長遠的、可持續(xù)的發(fā)展方略，因此，政府在實施城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標時要有“人本”自覺，必須始終堅持“以人為本”的核心理念。

注釋：

①朱利安·勒·格蘭德：《另一只無形的手：通過選擇與競爭提升公共服務(wù)》，韓波譯，新華出版社，2010年，第23頁。

②Edwin A.Locke.Toward a Theory of Task Motivation and Incentivets.Organizational Behavior and Human Performance,1968(5):157-189.

③P.Audia,E,Locke.K.Smith.The Paradox of success:An Archival and laboratory study of strategic persistence following a reaical environment change.Academy of Management Journal,2000(43):837-853.

④萊蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·羅森茨韋克：《組織與管理:系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》，傅嚴、李柱流等譯，中國社會科學(xué)出版社，2000年，第216頁。

⑤龍興海、曾伏秋等：《農(nóng)村公共服務(wù)研究》，湖南人民出版社，2009年，第24～31頁。

⑥樊繼達：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務(wù)均等化》，中國財政經(jīng)濟出版社，2008年，第313～322頁。

⑦劉學(xué)之：《基本公共服務(wù)均等化問題研究》，華夏出版社，2008年，第199～203頁。

⑧李軍鵬：《新時期我國公共服務(wù)體系建設(shè)的目標與對策》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2011年第5期，第30～31頁。

⑨G.P.Latham,E.A.Locke.Self-regulation through Goal Setting.Organizational Behavior and Human Decision Processes,1991(50):212-245.

⑩于博、劉新梅：《變革型領(lǐng)導(dǎo)作用機制創(chuàng)新研究——基于目標設(shè)置新視角》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2008年第4期，第27～28頁。

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