廖于

（重慶警察學(xué)院 重慶 401331）

近日，陜西榆林神木縣農(nóng)村商業(yè)銀行副行長(zhǎng)、榆林市人大代表龔愛(ài)愛(ài)在北京持有20余套房產(chǎn)，總價(jià)值近10億元人民幣。與此同時(shí)，陜西“房姐”共有4個(gè)戶口，她的四個(gè)戶口不僅對(duì)應(yīng)四個(gè)戶籍、四個(gè)不同身份證號(hào),而且跨越了三個(gè)省(市)——兩個(gè)屬山西,一個(gè)屬陜西,一個(gè)屬北京?！凹賾艨凇彪m然其身份信息是虛假的，但它卻披著合法的外衣。雖然涉嫌為龔愛(ài)愛(ài)違法辦理戶口的7名犯罪嫌疑人已經(jīng)被依法刑事拘留，其中4人曾為公安民警，但人們不禁質(zhì)疑這些“假戶口”到底是怎么辦出來(lái)的。況且，“一人多戶”并不是個(gè)別現(xiàn)象：鄭州“房妹”及其父母均有兩套戶口，山西紀(jì)委女干部張彥有兩個(gè)分別落在北京和山西的戶口。而“史上最牛女貪官”羅亞平更是擁有12個(gè)身份證、15個(gè)戶口。這些戶口亂象背后，是現(xiàn)實(shí)中戶口管理制度的漏洞與缺失，是相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期戶口管理這一基礎(chǔ)性工作被弱化的結(jié)果。因此，很有必要對(duì)戶口管理制度的完善作進(jìn)一步的研究與探討。

一、“多戶口”的現(xiàn)狀及危害

戶口登記是戶口登記機(jī)關(guān)以戶為單位，對(duì)公民的身份、居住地和親屬關(guān)系等事項(xiàng)及變動(dòng)情況依法登記在統(tǒng)一的薄冊(cè)上的活動(dòng)。戶口登記的原則要求一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口。

持有多個(gè)戶口的情況對(duì)社會(huì)秩序的管理有著極大的破壞。一方面，違法犯罪分子用來(lái)掩蓋真實(shí)身份，方便轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、出境外逃、高考移民或是重婚。安徽鳳陽(yáng)縣公安局局長(zhǎng)陶勇，利用職權(quán)偽造身份證，以便拿回扣和隱匿財(cái)產(chǎn)；鄭州市二七區(qū)房管局原局長(zhǎng)翟振鋒把31套房產(chǎn)先在一家四口身上分?jǐn)偅缓笤俳o自己和女兒另辦一個(gè)戶口，把財(cái)富再一次分?jǐn)偂V東汕尾煙草局局長(zhǎng)陳文鑄，持虛假第二身份證6年，頻繁出入境赴澳門賭博；云南省麗江先勝中學(xué)校長(zhǎng)羅華獻(xiàn)利用曾經(jīng)在先勝中學(xué)就讀的高考落榜生的身份信息，為外省的9名學(xué)生辦理虛假的身份證、戶口信息，最終在麗江辦理高考手續(xù)后參加高考；山西省太原市小店區(qū)西溫莊鄉(xiāng)西攢村，身為區(qū)人大代表的原村民委員會(huì)主任李俊文有4個(gè)“老婆”，共生育了10個(gè)子女，其中3個(gè)“老婆”和9個(gè)子女的戶口都落在了村里[1]。當(dāng)前反腐立度不斷加大，既要求末端反腐更強(qiáng)調(diào)源頭治貪，身份信息不該成為特定者隨意更換的面具,更不能成為某些人鉆空套利的把戲。另一方面，還有相當(dāng)數(shù)量的其它違規(guī)的“多戶口”、“無(wú)戶口”情況。如將戶口遷到城里后，農(nóng)村戶口沒(méi)銷等。而“無(wú)戶口人群”、“人在戶不在”、“空掛戶”等更是成為了社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象。2011年公布的第六次人口普查的數(shù)據(jù)中，全國(guó)有沒(méi)上戶口的 “黑戶”1300萬(wàn)人。河南的某個(gè)縣，查出5.8%的人沒(méi)有戶口[2]。

可見(jiàn)，公民擁有“多戶口”則觸碰了誠(chéng)實(shí)守信的道德底線，它讓一些人在買房、貸款、交稅、計(jì)生、社會(huì)福利等方面享有多重待遇。公職人員擁有“多戶口”則違反了奉公守法的法律底線，它為一些官員逃避監(jiān)管、收受贓款、違法亂紀(jì)甚至偷逃境外提供了便利。

二、“多戶口”反映出戶口管理中存在的問(wèn)題

戶口管理是戶口行政機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律規(guī)定，收集、確認(rèn)和提供公民身份、親屬關(guān)系、法定住址等人口基本信息的國(guó)家行政管理。戶政管理的職權(quán)是由國(guó)家法律賦予的，戶政管理活動(dòng)的實(shí)施實(shí)際上是國(guó)家法律政策的實(shí)施，具有權(quán)威性、規(guī)范性、強(qiáng)制性。而以上戶口管理所暴露的種種問(wèn)題受到法律因素、人為操作因素、信息技術(shù)因素的影響。

首先，從法律規(guī)章制度上看，戶口管理制度的法律依據(jù)是1958年頒布實(shí)施的《戶口登記條例》，該條例在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下制定，已滯后于當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其弊端表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是條文不細(xì)。對(duì)戶口、出生、遷移、死亡、變更更正等內(nèi)容規(guī)定不詳細(xì)?！稇艨诘怯洍l例》沒(méi)有無(wú)戶口人員落戶問(wèn)題、出國(guó)人員所生子女落戶問(wèn)題的具體規(guī)定，而是以批復(fù)、通知的形式由公安部發(fā)布。對(duì)相關(guān)人員履行實(shí)有人口登記、實(shí)有房屋登記的責(zé)任和義務(wù)沒(méi)有明確地制約和處罰的規(guī)定，對(duì)入戶調(diào)查人員的法律地位也沒(méi)有法律法規(guī)保障，導(dǎo)致戶口管理工作缺乏強(qiáng)制性和執(zhí)行力，缺乏應(yīng)有的國(guó)家權(quán)威。二是存在斷層?！稇艨诘怯洍l例》規(guī)定“不按照本條例規(guī)定申報(bào)戶口，假報(bào)戶口的應(yīng)當(dāng)依法給予治安處罰，而新頒布的《治安管理處罰法》卻沒(méi)有對(duì)違反戶口登記行為作出處罰規(guī)定。三是考評(píng)機(jī)制不科學(xué)，戶口辦理的隨意性大，做好做壞一個(gè)樣，辦理戶口登記責(zé)任追究機(jī)制也不健全。部分派出所存在非警務(wù)人員辦理戶口登記和居民身份證的情況，既違背公安信息網(wǎng)絡(luò)安全管理要求，又給戶口管理工作帶來(lái)隱患。如有協(xié)勤人員以民警的警號(hào)和密碼登錄居民身份證受理系統(tǒng)，將居民的個(gè)人信息更改后，以“身份證登記項(xiàng)目錯(cuò)誤換發(fā)”為由，將數(shù)據(jù)進(jìn)行上傳，為他人辦理變?cè)斓纳矸葑C。

從人為操作因素來(lái)看，披著合法外衣“假戶口”可以在出生入戶、戶口遷移、補(bǔ)錄入戶乃至死亡注銷等戶口辦理環(huán)節(jié)中進(jìn)行成本不高的違規(guī)操作而獲得。例如利用虛假的證明材料如出生證、準(zhǔn)生證辦理出生入戶；在辦理戶口遷移過(guò)程中，將本應(yīng)作廢的原戶口保留；借口原來(lái)沒(méi)有申報(bào)戶口或原戶口已丟失，進(jìn)行補(bǔ)錄，產(chǎn)生一個(gè)全新的戶口；還有就是將已去世者的戶口不銷戶，再進(jìn)行戶口信息的更改。當(dāng)然除了多辦戶口的情形外，在戶口管理過(guò)程還經(jīng)常出現(xiàn)某些戶口登記項(xiàng)目隨意更改的問(wèn)題。一些人出于某種個(gè)人利益的需要，將姓名、出生日期、籍貫、出生地、民族等項(xiàng)目隨意進(jìn)行更改。例如更改年齡上學(xué)、參軍、工作；頂替他人姓名上學(xué)等。有的公民變更姓名竟達(dá)四、五次之多，既影響了人口信息的準(zhǔn)確、真實(shí)，又造成了個(gè)別人因此來(lái)逃避刑事責(zé)任追究和承擔(dān)法律義務(wù)。部分戶口登記項(xiàng)目變更不及時(shí)的問(wèn)題更為突出。主要表現(xiàn)在公民婚姻狀況、服務(wù)處所、職業(yè)、文化程度、住址等項(xiàng)目上。這些項(xiàng)目的變更，只有在公民個(gè)人需要時(shí)，才向戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)，多數(shù)人基本不主動(dòng)履行項(xiàng)目變更申報(bào)義務(wù)，造成許多戶口項(xiàng)目登記的失實(shí)。

從信息技術(shù)因素來(lái)看，我國(guó)人口信息管理沒(méi)有進(jìn)行更系統(tǒng)的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)工作，對(duì)于新生、死亡、離婚、喪偶等信息，公安、衛(wèi)生、民政、計(jì)生等部門之間不能及時(shí)的進(jìn)行互通，暫時(shí)只能實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部的資源共享。這不僅影響了人口管理工作的效率，例如“準(zhǔn)生證”難辦以致成了“折騰證”。另一方面，不能通過(guò)信息的互通與比對(duì)，從源頭上杜絕人口信息失實(shí)的現(xiàn)象。目前，人口信息管理系統(tǒng)只能單一、被動(dòng)地記載人口信息項(xiàng)目，它的功能發(fā)揮在很大程度上受限于戶口管理工作人員信息化的素養(yǎng)和工作的責(zé)任心。

三、對(duì)完善戶口管理制度的思考

（一）加快戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

體現(xiàn)在戶口本上的不公平，大多并非產(chǎn)生于戶口管理制度本身，而是相關(guān)各領(lǐng)域社會(huì)管理濫用戶口造成的。而在2013年1月7日全國(guó)政法工作會(huì)議上，孟建柱已經(jīng)提出將進(jìn)一步推進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)、涉法涉訴信訪工作、司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制以及戶籍制度的改革。當(dāng)下，依附于戶口上的現(xiàn)實(shí)利益依然很多，政府依然在利用戶籍分配緊缺資源、賦予特殊權(quán)益。多一個(gè)戶口，可以繞開(kāi)限購(gòu)政策，繞開(kāi)第二套房的高利率；多一個(gè)在北京、上海的戶口，孩子在高考競(jìng)爭(zhēng)中就獲得了先期優(yōu)勢(shì)。由于戶口的多種利益捆綁就加大了它成為尋租對(duì)象的可能性，培育了滋生戶口腐敗的溫床。由此，必須加快戶籍制度的改革，在《居住證》分步驟有計(jì)劃給予新生代農(nóng)民工身份確認(rèn)的同時(shí)，要穩(wěn)步的積極降低戶口本上的“特權(quán)”，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。實(shí)行戶口與自由遷移理念相適應(yīng)的、開(kāi)放性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以居民身份證為準(zhǔn)的一元化戶籍制度，建立由國(guó)家依法對(duì)公民進(jìn)行登記管理，確認(rèn)公民身份，使戶籍制度恢復(fù)其國(guó)家對(duì)人口資源的統(tǒng)計(jì)和對(duì)社會(huì)實(shí)施有效管理功能的本來(lái)面目，促使戶口管理向人口管理過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)“一證走遍天下”。

（二）進(jìn)一步形成全國(guó)統(tǒng)一的戶籍規(guī)范立法，并建立相應(yīng)的戶籍民警獎(jiǎng)懲制度。

黨的十八大提出要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，把“法治保障”納入到社會(huì)管理體制中來(lái)。這也可以看出，我國(guó)在社會(huì)管理這個(gè)問(wèn)題上依法治國(guó)的決心。

應(yīng)通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范立法，規(guī)定戶口管理的管理范圍、性質(zhì)特點(diǎn)、任務(wù)作用、基本原則等；戶口業(yè)務(wù)的科學(xué)劃分、任務(wù)目的、主要內(nèi)容、基本要求、監(jiān)督方式、違法處罰等；各項(xiàng)戶口事務(wù)的申報(bào)、受理、監(jiān)督、評(píng)測(cè)、獎(jiǎng)懲的具體程序等。對(duì)無(wú)正當(dāng)理由在法定期限內(nèi)不進(jìn)行登記申請(qǐng)的；無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受戶口調(diào)查的；以及進(jìn)行虛假戶口申報(bào)、變更的都要進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰，來(lái)提高公民進(jìn)行戶口項(xiàng)目登記、變更的自覺(jué)性，避免弄虛作假現(xiàn)象的發(fā)生，以保證戶政管理的嚴(yán)肅性。

建立戶籍民警獎(jiǎng)懲制度。戶政管理工作是一個(gè)嚴(yán)肅的法律執(zhí)行過(guò)程。戶籍民警要以自己的實(shí)際工作來(lái)維護(hù)戶政法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性，來(lái)保證戶口管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)的合法、準(zhǔn)確、及時(shí)。從龔愛(ài)愛(ài)事件來(lái)看，一方面,“房姐”自身肆無(wú)忌憚、偽造四個(gè)戶籍的行為要嚴(yán)究刑事犯罪責(zé)任。另一方面,更重要的是,為“一人四戶”大開(kāi)方便之門的戶籍管理部門,同樣也必須被徹查窮究,嚴(yán)厲追究相關(guān)管理人員的瀆職或合謀偽造證件刑事責(zé)任。而為了保證戶籍工作始終堅(jiān)持在合法、合理的軌道內(nèi)，須建立戶籍民警獎(jiǎng)懲和責(zé)任追究制度。對(duì)于維護(hù)戶籍工作合法性、嚴(yán)肅性、登記準(zhǔn)確率高、效率高的民警，要在考評(píng)后進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和通報(bào)；而對(duì)于執(zhí)法存在隨意性，甚至為了某種私利違法登記戶口，違法更改戶口的戶籍民警要進(jìn)行懲處和責(zé)任追究，甚至法律制裁。

（三）強(qiáng)化人口信息化管理，實(shí)現(xiàn)資源共享，信息互補(bǔ)。

“多戶口”問(wèn)題是對(duì)社會(huì)管理基礎(chǔ)性工作的挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更系統(tǒng)的人口信息的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)工作，增加全國(guó)人口高流動(dòng)形勢(shì)下的管理水平。部門之間可以互相提供完整、準(zhǔn)確的公民信息和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，確保公民信息的鮮活性和準(zhǔn)確性。公安機(jī)關(guān)要與計(jì)生、人事和勞動(dòng)保障、城建、工商、民政、司法、金融、信息產(chǎn)業(yè)等部門建立信息登記交互制度，實(shí)現(xiàn)資源共享，信息互補(bǔ)。例如，與公安刑偵部門信息共享可以查詢犯罪記錄；通過(guò)與社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)和社區(qū)警務(wù)平臺(tái)信息共享，可以及時(shí)獲取居民真實(shí)的居住地址信息；通過(guò)與民政部門的數(shù)據(jù)查詢信息共享，可以確定夫妻關(guān)系的真實(shí)性，避免重婚現(xiàn)象的產(chǎn)生，還可以了解申領(lǐng)低保、經(jīng)濟(jì)適用房情況，甚至做義工、慈善方面的紀(jì)錄；通過(guò)與醫(yī)療部門信息共享，可以及時(shí)掌握出生人口信息（血型、出生地等）、父母子女關(guān)系、死亡人員注銷信息等。另外，還可以通過(guò)共享獲得個(gè)人收入情況、納稅情況、就業(yè)失業(yè)情況、信用等級(jí)情況等信息，從而形成一個(gè)完整的公民個(gè)人信息鏈。這樣的信息鏈環(huán)環(huán)相扣，還能防止戶口管理人員的違規(guī)操作。當(dāng)然，共享查詢須分層級(jí)、分類別查詢，不同的政府部門可以查到公民個(gè)人的不同資料，公民可以有條件地查到其他人的非隱私資料。

（四）以公民身份證制度和現(xiàn)代信息技術(shù)手段相結(jié)合，進(jìn)行人口動(dòng)態(tài)管理。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)證明公民身份的法定證件只有居民戶口簿，1985年實(shí)行了公民身份證。戶口登記屬于靜態(tài)管理的范疇；人口登記則屬于動(dòng)態(tài)管理的范疇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，單純依靠戶口登記制度已很難進(jìn)行有效的管理和監(jiān)控，現(xiàn)在最大的問(wèn)題是人戶分離。改革的方向是人口管理方式以戶籍管理為主向以口籍管理為主過(guò)渡，最終以口籍管理代替戶籍管理。身份證是保護(hù)自己個(gè)人權(quán)力不受侵犯的證件。要以身份證制度作為建立社會(huì)信用體系的基本依據(jù)，實(shí)行一人終生一個(gè)代碼制，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放、動(dòng)態(tài)的戶籍管理，使全國(guó)人口流動(dòng)逐漸地有序化，并建立起社會(huì)信用系統(tǒng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序。2011年10月29日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議經(jīng)通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改居民身份證法的決定。修改后的居民身份證法在居民身份證登記項(xiàng)目中增加了指紋信息，并規(guī)定：“公民申請(qǐng)領(lǐng)取、換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浿讣y信息?！倍鄶?shù)國(guó)家在證件中有指紋信息。應(yīng)利用更換第二代居民身份證的時(shí)機(jī)，運(yùn)用電子信息和生物技術(shù)，儲(chǔ)存完整的個(gè)人信息，確保身份證的“唯一性”，同時(shí)擴(kuò)大和提高在全社會(huì)使用身份證的有效范圍。

（五）強(qiáng)化隊(duì)伍管理，提高戶籍民警整體素質(zhì)。

戶籍民警作為法律和戶政管理工作的執(zhí)行主體，其執(zhí)法的嚴(yán)肅性和工作的嚴(yán)謹(jǐn)性關(guān)系到每個(gè)群眾的切身利益，關(guān)系到戶口登記項(xiàng)目和人口統(tǒng)計(jì)的正確性和真實(shí)性。例如北京海淀警方2009年辦理的91人的假戶案件中，涉及的23張《非北京生源畢業(yè)生報(bào)戶口介紹信》，每一張介紹信的編號(hào)均被涂改。而當(dāng)時(shí)北京市人事局開(kāi)具的報(bào)戶口介紹信中姓名、性別、編號(hào)等主要項(xiàng)目也多次遇到涂改的現(xiàn)象，為此民警多次與人事局進(jìn)行核實(shí)，要求在涂改處加蓋市人事局印章。市人事局工作人員告知，只要介紹信是市人事局開(kāi)出的，即可直接辦理。海淀分局人口處稱，從未接到過(guò)任何文件要求民警到市人事局核查進(jìn)京戶介紹信及信上內(nèi)容的真?zhèn)蝃3]。鑒于此，民警放松了警惕，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)介紹信存在編號(hào)涂改的問(wèn)題。

因此。要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高戶籍民警整體素質(zhì)。在法治化、民主化、科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化為主題的當(dāng)今時(shí)代，要提高戶籍民警的法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、信息化素養(yǎng)知識(shí)、加強(qiáng)責(zé)任心。只有這些素質(zhì)提高了，才能保證辦理戶口、身份證等工作的效率和準(zhǔn)確性，才能保證戶政窗口每項(xiàng)業(yè)務(wù)的合法性、合理性，杜絕隨意性。要優(yōu)化考評(píng)機(jī)制，以工作效果為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)。將考核結(jié)果與評(píng)先評(píng)優(yōu)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)及倒查問(wèn)責(zé)有機(jī)結(jié)合。完善信息管理考核機(jī)制，建立健全網(wǎng)上核查通報(bào)、入戶跟蹤訪查、定期抽查等制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)信息采集中存在的問(wèn)題，并督促整改。

[1]覃愛(ài)玲.多戶口是如何“煉”成的[J].南風(fēng)窗，2013，（4）.

[2]佚 名.附著在“第二戶口”上的“福利”[EB/OL].http://sz.focus.cn/news/2013-01-30/2818556.htm.

[3]顏 溪.戶口造假的途徑有哪幾種來(lái)源.[EB/OL]http://news.sohu.com/20130129/n364955823.shtml.2013-01-29.