董幼鴻

（上海行政學院，上海 200233）

一、問題的提出

隨著現(xiàn)代化與城市化進程加快，民眾對城市公共服務的水平和質量要求越來越高，為了滿足民眾日益增長的公共服務需求，必須大量興建諸如垃圾處理廠、污水處理中心、火葬場、變電站、無線電基站、重大交通工程等公益性設施。這些設施給公眾帶來正效益同時，也給設施周邊地區(qū)的居民制造了負效益，即公共設施的負外部性（Negative Externality），而這些負外部性的成本由設施周邊地區(qū)的居民承擔，顯然對周邊地區(qū)的居民來說是不公平的，周邊地區(qū)的居民也往往通過集體行動方式來表達其訴求，從而由此形成一種“鄰避沖突”。近幾年相繼發(fā)生的上海磁懸浮項目抗議事件、北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠抗議事件、廣東番禺垃圾焚燒廠抗議事件、江蘇吳江垃圾焚燒廠抗議事件、上海某區(qū)變電站進線工程抗議事件等都是由于“鄰避沖突”引起的群體性抗議行為。由此，在城市發(fā)展和現(xiàn)代化的過程中，如何從源頭上控制鄰避沖突，化解鄰避沖突帶來的風險成為城市管理者必須面對的課題，能否妥善預防和有效管理“鄰避”沖突現(xiàn)象，已成為考驗各級政府行政能力的一個重要難題，這也是世界各國在工業(yè)化、城市化進程中普遍遇到的問題。

二、關于“鄰避沖突”理論的研究

自20世紀80年代開始，“鄰避沖突”的理論研究進入了學者的視野，成為城市管理理論研究中不容回避的話題，中國香港、臺灣地區(qū)對“鄰避沖突”理論研究起步較早，進入21世紀以后，中國大陸部分學者相繼關注此課題的研究。目前學術界對“鄰避沖突”理論研究主要體現(xiàn)以下幾方面：

（一）“ 鄰避”、“ 鄰避設施”、“ 鄰避沖突”、“ 鄰避型群體性事件”的基本概念

鄰避。這是臺港澳專家意譯而創(chuàng)造的一個新詞，來自英語短語“Not in my back yard”，直譯為“別在我家后院”，可簡寫成“NIMBY”。最早提出“NIMBY”一詞的是英國記者Emilie Travel Livezey，1980年11月6日，她在《基督教科學箴言報》上發(fā)表一篇文章，描述了當時美國人對居住區(qū)周圍堆積的化工垃圾的警覺和反感。此后，“鄰避”一詞被媒體和學術界廣泛使用。①在現(xiàn)代化與城市化的進程中，許多集體消費的必要公共設施與非集體消費之生產設施，均面臨因設施之外部性(externality)擴散，而引起設施外圍民眾反對與抗爭的現(xiàn)象，此現(xiàn)象一般以“鄰避”(NIMBY,not-in-my-backyard)稱之。鄰避現(xiàn)象最主要的特征是民眾反對鄰避設施之土地使用與產生之危害。②因為鄰避設施外圍之民眾將承擔鄰避設施引起的危害與風險。③所以國外的學者Focht指出“鄰避”是一種認知態(tài)度、一種社會運動、一種法律失效、一種政策失敗、一種社會病態(tài)及一種爭論的典范。④總之，鄰避是民眾對鄰避設施的一種態(tài)度，也是民眾的一種心理。

鄰避設施。臺灣學者李永展認為鄰避設施“會產生負的外部效果導致令人感到厭惡的設施，簡言之，即為當地居民不支持的設施或設置”。⑤翁久惠認為鄰避設施是“服務于廣大地區(qū)民眾或為特定的經濟目標，但卻對居民健康與生命財產造成威脅的設施”。⑥另一學者丁秋霞將所有會產生負外部性效果令人感到厭惡而不愿與其毗鄰的設施，稱為鄰避設施。例如：垃圾掩埋場、垃圾焚化廠、變電所、飛機場、核能發(fā)電廠、石油工廠、精神病院、監(jiān)獄等?？傊_灣學者將鄰避設施分為以下幾種：一是污染性設施。為配合經濟發(fā)展以放任與形式化的環(huán)境管制所衍生出的設施類型；二是空間摩擦性設施。為擁有優(yōu)勢地位的經濟團體在最短時間追求利益的最大化，犧牲弱勢團體的權益，產生空間摩擦的現(xiàn)象；三是不寧適設施。為令人感到不愉悅的設施類型，例如曾明遜提出不寧適設施來解釋鄰避設施具有滿足社會需求的服務功能，但令附近住戶感到不愉悅不舒適，也可能產生實質或潛在傷害身體或財產價值的威脅，火葬場或殯儀館是“不寧適設施”的例子，它們可能造成一些危害如地價之下跌，但較少產生不可預期之風險；⑦四是嫌惡性設施。為不受歡迎的設施類型，例如陳彥樺將鄰避設施定義為嫌惡性設施，其內涵為設施具有潛在危險性或污染性導致民眾直接性的反對設立；⑧五是風險集中設施。為設施外圍居民承擔的風險多于所承擔利益的設施類型。例如何紀芳提出民眾對于設施的接受程度與接受設施的風險高低有關，也就是風險越高的設施，民眾越不易接受，這也說明此類設施多是風險集中的設施；⑨六是鄰避型公共設施。為引起民眾不悅，進一步采取抗爭行動的設施類型。例如吳妙方認為此類設施在整體社會利益的考慮方面有其必要性，但設施周圍的居民必須承擔設施產生的外部成本或外部性，造成社會不公平不正義的情形出現(xiàn)。⑩

鄰避設施的兩個顯著特征是：其一，會產生負的外部效應。包括空氣和水質污染、生態(tài)影響、景觀影響、噪音污染等，以及由此引發(fā)的健康問題。也有一些非環(huán)境的影響，包括經濟和社會影響，如房地產價格下降和社區(qū)恥辱。其二，成本與效益均衡分布。鄰避設施通常對大多數人都有好處，但其環(huán)境和經濟的成本則集中在特定人群，由此造成成本與效益不對稱，并導致了不公平。由于這兩個原因，居民往往會強烈反對鄰避設施建造在自家附近（即后院）。?由此可以看出，“外部性”的出現(xiàn)意味鄰避設施所產生的效益并未透過市場機制來合理地分配，而外部化的成本往往轉嫁給設施周邊的民眾，民眾因此而產生不滿情緒。

鄰避沖突。由于公眾對鄰避設施不滿而產生的沖突，稱為鄰避沖突。戴爾（Dear）在20世紀80年代提出，鄰避現(xiàn)象是都市沖突的重要形式。臺北大學不動產與城鄉(xiāng)環(huán)境學系洪鴻智教授認為，公眾對于鄰避設施的抗爭，主要源于這些設施可能產生的潛在威脅生活品質與財產價值的風險，因而產生敵視行為態(tài)度。因此，當一種產生效益為全體社會所共享，但負外部效果卻由附近的民眾來承擔的鄰避設施建設時，就容易引發(fā)當地民眾的抗拒心態(tài)與反對行動。?這種抗議行動就是典型的鄰避沖突。

鄰避型群體性事件。由鄰避沖突而引起的群體性事件稱為鄰避型群體性事件。學者童星將由“鄰避”沖突引起的群體性事件分為：污染類、風險集聚類、污名化類、心理不悅類設施，這四種情況所引致的群體性事件，它們共同成為鄰避型群體性事件的四個亞類型。?

總之，民眾因害怕某些設施產生風險而采取的反對行動就是鄰避沖突，這種沖突是民眾反對鄰避設施而產生的一種情緒，由鄰避沖突而引起的群體性抗議行為就成為鄰避型群體性事件。

（二）“鄰避沖突”的特點與類型

臺灣學者陳俊宏認為，由于鄰避沖突涉及成本(cost)與效益(benefit)的重新分配，使得鄰避問題的本質已不再是科學的，而是政治的問題。有時鄰避沖突還是個社會公平和公正的問題。學者何艷玲認為“鄰避沖突”的特點有：1.鄰避沖突的“成本或收益高度集中化”。這是指鄰避設施將使少數利益相關人負擔或享有絕大部分的成本或利益；2.鄰避沖突的“高度動員性”。在一些共識性危機中，因為社會成員感受到社會體系所受的外力威脅，并且認識到問題需要得到盡快的解決，因此會產生同仇敵愾的情緒；3.鄰避沖突的高度不確定性。這是指許多鄰避沖突所指向的目標往往是帶有一定專業(yè)性環(huán)保污染問題。由于信息不對稱，鄰避設施所在地區(qū)的居民對于這類問題產生的原因、帶來的危害的概率、可能存在的危險，以及如何避免這類威脅等問題往往不甚清楚；4.鄰避沖突的跨區(qū)域性。鄰避沖突往往涉及跨區(qū)域的、政府間的管理協(xié)調。因此有效的鄰避沖突管理，常常需跨越不同的行政區(qū)，需要政府間垂直與水平的合作。?“鄰避沖突”的這些特點決定“鄰避”問題成為城市管理者必須面對的現(xiàn)實課題，如果治理不當將會成為社會不穩(wěn)定的重要因子。

根據鄰避沖突引起的因素，“鄰避沖突”分為以下幾個種類：一是與能源類設施有關的。包括核能發(fā)電廠、火力發(fā)電廠、煉油廠、石油化工廠等。此類“鄰避設施”可以為全國范圍的民眾帶來利益，卻由設施附近居民承擔成本包括可能影響健康。二是與廢棄物類設施有關的。包括垃圾處理焚化廠、污水處理廠等。此類“鄰避設施”服務整個城市范圍內的使用者，但可能影響設施附近地區(qū)居民的生活質量、安全健康，或降低其房屋等財產的價值。隨著民眾環(huán)境保護意識增強，由此類設施引發(fā)的社會矛盾近年有增多趨勢。三是與社會類設施有關的。包括特殊交通設施，火葬殯儀、精神病院等場所。此類“鄰避設施”讓許多附近住戶嫌惡、排斥，不愿與之為鄰。?關于“鄰避沖突”種類的另一種分法如下：1.污染類。在運行過程中可能產生空氣、水、土壤及噪音污染等的設施(高速公路、市區(qū)高架、垃圾處理設施、污水處理設施)，因具有潛在危險性或污染性導致民眾反對。2.風向集聚類。該類設施風險高，發(fā)生概率低，但一旦發(fā)生風險必然造成巨大的人員和財產損失（變電站、加油站、加氣站、發(fā)電廠、核電站等），因而引致的民眾反對情形。3.污名化類。由于對于某些群體的污名化，造成對于該類人群集聚的設施（戒毒中心、精神病治療機構、傳染病治療機構、監(jiān)獄、社會流浪人員救助機構）產生的反對情況。4.心理不悅類。令人心理感到不悅的設施類型（火葬場、殯儀館、墓地），具有滿足社會需求的服務功能，但令附近住戶感到不舒適，為了防止可能產生實質或潛在傷害身體或財產的威脅而發(fā)起抗議。?

根據以上幾種分法，鄰避沖突主要是由于民眾對鄰避設施的不滿而形成的一種沖突，沖突類型主要與鄰避設施的種類有關，不同鄰避設施的影響形成不同的鄰避沖突。

（三）“鄰避沖突”產生的原因

關于鄰避沖突產生的原因有多種，從理論來說，主要是由鄰避設施的負外部性導致的。外部性的出現(xiàn)意味著鄰避設施所生產之效益并未通過市場機制產生合理的分配。鄰避設施將生產成本外部化，外部化的成本往往轉嫁給設施周邊的民眾。?根據MORELL研究，居民反對鄰避設施的原因主要包括心理因素、公平性問題、鄰避設施對于地方形象的影響以及政府在環(huán)保配套方面的失職。?學者何艷玲認為鄰避沖突產生的原因主要有：1.心理因素，即居民擔心鄰避設施可能對人體健康及其生命財產造成嚴重威脅。Rabe的田野研究顯示，如果沒有公開的鄰避設施選址過程，一旦居民得知某鄰避設施選中其社區(qū)作為興建地址的時候，在無心理準備的情況下，他們第一反應必定是在詫異與憤怒支配下誓言抗議到底。這種極端化（甚至有時候被夸大化）的情緒性反應可能很快關閉各方進行理性協(xié)商和溝通的機會，埋下互不信任的隱患。?2.公平性問題，即大部分居民都了解鄰避設施對于社會全體所具有的效益，但問題在于他們會質疑為什么這項設施偏要設置在他們家“后院”而不是設置他處；3.鄰避設施對于地方形象的影響，即某些居民擔心鄰避設施帶來環(huán)境污染，進而影響地方形象；4.當地房地產價值。由于政府對于環(huán)保工作一貫以來的漠視，增加了居民對鄰避設施的不信任和反對。?另一學者管在高認為產生鄰避沖突的原因主要有：1.環(huán)境污染。部分鄰避設施的興建和運行的確會對周邊地區(qū)的空氣、水、土地等造成一定污染。2.社區(qū)形象?；鹪釄?、墓地等鄰避設施給人一種陰森恐怖的感覺，會給周邊居民造成心理上的不適。3.房產貶值。房產是一般家庭的主要資產。居民擔心由于鄰避設施的興建給周邊環(huán)境造成污染，或者對居民心理造成影響，進而影響到自己房產的價值，使他們的家庭財產受到較大損失。4.不確定性憂慮。周邊居民在心理上對鄰避設施的風險存在不確定性憂慮，這是緣于對歷史上此類鄰避設施所導致的意外事件的恐懼。[21]而臺灣的學者主要從經濟學角度進行分析，如曾明遜認為鄰避情結（鄰避沖突）的產生乃在于成本與效益不能平衡的結果，即鄰避設施產生的外部成本在空間上一般集中于附近的居民，而遠離此負外部效果的居民卻享受鄰避設施所提供的效益。[22]因鄰避效應將造成負面外部成本大于經濟利益，迫使居民不得不采取遠離或抗爭行動，而采取抗爭對居民而言是有利而無害的，若抗爭成功，將可以得到補償或較低的風險威脅，若是失敗也不過是維持現(xiàn)狀而已。[23]

從上面觀點可以看出，“鄰避沖突”主要是心理因素、經濟因素、社區(qū)形象及其他不確定因素影響，再加上鄰避設施在審核時很少考慮民眾的感受，民眾參與的渠道不夠暢通，對民眾權益保護的途徑不足，時常導致鄰避沖突的產生。

（四）“鄰避沖突”治理研究的意義

“鄰避沖突”治理研究是經濟社會發(fā)展的需要，是保護民眾合法權益的要求，同時，也是維護社會持續(xù)穩(wěn)定和保證社會正常秩序的必然選擇。學者何艷玲認為：1.隨著城市化的進一步發(fā)展與居民權利意識的興起，我國鄰避沖突發(fā)生的概率必定大大增加；2.對于鄰避沖突，回避與掩蓋都不是好的解決辦法，相反可能使沖突越變越激烈；3.在強大的反動員能力生產與短缺的動員能力生產下，當代中國城市的鄰避沖突表面上會得到暫時消解，但沖突的消解并不等于“公民服從”的建立。因此，在充滿風險而又指向和諧的社會發(fā)展大背景下，如何處理鄰避沖突必須提上日程。[24]學者諸大建認為如不重視鄰避沖突，它也會衍生成政治沖突?！班彵堋爆F(xiàn)象中居民與政府部門等發(fā)生沖突，是因為公共設施的好處和收益由全社會共享，而風險和成本卻主要由設施周邊的少數居民承擔。這是一種因民生而起的沖突，并不是政治性沖突，但如果這樣的事情不斷發(fā)生而得不到妥善處理，就有可能導致政治性沖突。[25]因而，在當前研究“鄰避沖突”的治理是符合經濟社會科學發(fā)展的需要，是轉型期中國化解社會矛盾，保證社會長治久安的必然要求。

正如臺灣學者所說，鄰避問題不應視其為單一的環(huán)境問題，其影響層面已擴及政治、經濟、社會及法律層面，如環(huán)境政治的問題、環(huán)境與經濟的問題、環(huán)境倫理與環(huán)境正義的問題、環(huán)境行政管制的立法與執(zhí)行等問題，形成以環(huán)境鄰避為中心的議題網絡，使鄰避問題更加的復雜化，提升此問題的重要性。[26]這也正是“鄰避沖突”治理研究的價值所在。

（五）“鄰避沖突”治理的策略

學術界關于“鄰避沖突”行為治理策略研究是“鄰避沖突”理論研究中的核心和關鍵部分，其中內容非常豐富。主要包括以下幾個方面：

1.將治理“鄰避沖突”行為納入政府公信力建設系統(tǒng)，提升民眾對政府的信任度，為化解“鄰避沖突”創(chuàng)造良好的政治生態(tài)。臺灣學者李建華認為，現(xiàn)今鄰避沖突的不斷擴大，實因民眾對政府缺乏信心，造成民眾對政府管理公共政策的質疑。雖然垃圾焚化廠得以順利設置，但僅有32.8%的民眾相信政府所提出的風險評估報告，表示民眾對政府仍然缺乏信心。因此，政府若欲根除鄰避沖突的發(fā)生，應重視如何提升民眾對政府的信心，特別是如何提升環(huán)評結果的客觀性及環(huán)評程序的公正性。[27]這個觀點告訴我們，鄰避沖突的產生與政治生態(tài)密不可分的。要徹底解決鄰避沖突行為，必須系統(tǒng)地考慮提升整個政府的公信力建設，增強民眾對政府的認同和信任，減少鄰避設施建設的阻力。

2.厘清政府角色，明確政府的定位，轉變政府治理“鄰避沖突”的思維模式。學者何艷玲認為，鄰避沖突的一切暴力手段都缺乏充足的合法性依據。政府應將鄰避沖突的解決看成是一個“治理”問題而非“管理”的問題。鄰避沖突的治理過程不應僅僅看成是鄰避沖突的解決或者消散，更應看成是政府與其他行動者（沖突的利益相關者）在互信、互利、相互依存基礎上進行持續(xù)不斷的協(xié)調、談判、參與合作、求同存異的過程。政府為了有效地治理沖突，政府的角色必須加以厘清與界定，作為制度和游戲規(guī)則的供給者，政府應該在鄰避沖突中保持中立角色，以增加裁判和調解時的公信力。[28]同時，政府應轉變處理鄰避沖突的思維模式。臺灣學者認為政府應摒棄民主行政與專業(yè)行政互斥的傳統(tǒng)思維，參與的民主行政不僅不會侵犯專業(yè)行政，反而能夠幫助行政官員了解民意，獲得政策的支持，使政策更具代表性與回應性，參與民主在公共政策中著實扮演調和政府與民眾在政策制定與方案執(zhí)行規(guī)劃的合作角色。更重要的是在民眾參與的過程中，營造出一個可“溝通”與“對話”的公共領域空間，讓民眾得以充分的表達意見，使其利益能夠受到應有的尊重。[29]

3.完善民眾參與機制，增強信息的透明度，開通協(xié)商性的對話渠道，充分吸納民意。何艷玲認為協(xié)商性的對話渠道當然不應僅僅局限在鄰避沖突發(fā)生以后，更重要的是，在鄰避設施興建之初，就應該有類似的渠道讓盡可能多的利益相關者可以參與到決策的議程中去，通過這種以利害相關人為基礎的政策過程，使鄰避設施所在社區(qū)變成“自愿性社區(qū)”，以減少鄰避沖突發(fā)生的可能性和解決沖突的成本。同時，她還指出，當前構建面向城市邊緣群體的政治吸納機制。城市政府應該有意識地構建面向城市弱勢群體的政治吸納機制，如果政治體制對于所有利益是平等開放的，則社會群體采取抗議策略的可能性便會降低。如果既定的制度安排出現(xiàn)了鼓勵體制內參與的誘因，如果政府能夠通過政治吸納機制將這一類沖突納入到政府的常態(tài)管理模式中，而不再是將社會運動視為異己的存在和異于尋常的“瘋狂時刻”，則鄰避沖突可能不會發(fā)生，或者即使發(fā)生其解決的成本也會大大降低。這對政府而言，無疑是治理鄰避沖突最有效的方法。[30]在環(huán)境爭議中，民眾經常是處于資訊不對稱的情況下，民眾幾乎沒有暢通的資訊來源，若開發(fā)單位能開誠布公地提供民眾相關資訊，將可以降低民眾的疑慮與不安，增加民眾的信任感；若遲至民眾感到疑慮而開始搜集相關資料時，將傾向于對不利資訊的搜集，容易造成政府與居民各說各話的困境。[31]臺灣學者還認為將公民參與和對話納入決策機制?！皡f(xié)商與對話機制不應局限于回饋或補償等政府預設的議程，而是在開發(fā)案提出與場址評選之前就盡早就多元廣泛的層面全面咨詢在地居民?！睋Q句話說，唯有提高民眾在決策中的參與與雙向溝通，才能達到一個永續(xù)、正義與民主的社會。[32]綜觀臺灣地區(qū)近年來所發(fā)生反對“鄰避”設施的自力救濟行為，其發(fā)展已從溫和的反對行動，進升為激烈的抗爭手段，其原因在于政府在審核鄰避設施設置計劃時鮮少顧慮民意，當民眾對審核結果有所疑慮時，卻礙于體制內參與管道的缺乏或不夠順暢，進而采取體制外的抗爭訴求。如何將民眾參與納入決策考量及如何保障民眾權益的救濟程序將是解決鄰避沖突最重要因素。[33]通過設置形式多樣的公民參與機制，強化自下而上的決策過程與政治對話有助于鄰避困境的化解，反之正式的參與途徑被堵塞或不存在，那么人們自然會選擇非正式的集體行動來表達心中不滿，以引起社會的關注，同時對相關部門產生外部壓力，進而謀求問題的迅速解決。[34]從上述分析可知，完善的民眾參與機制是化解鄰避沖突風險的重要載體，信息透明是民眾有效參與的基本保證。

5.完善鄰避設施建設的法律法規(guī)，以法治方式控制風險，為民眾權益維護提供有效的救濟手段，減少鄰避沖突現(xiàn)象。以法律保障民眾的參與權利，不僅規(guī)范著政府的環(huán)境行政作為，在立法與司法的監(jiān)督下，可避免行政權的專擅，進而提高民眾參與的功效感，落實參與民主的精神。但法制的完備并不必然就能減少鄰避沖突的發(fā)生，如何落實“法”的規(guī)范，將考驗著行政與司法機關的執(zhí)行能力，否則采取“體制外”的行動仍將是民眾最有效的訴求方式。[37]臺灣學者丘昌泰指出，從1992年臺灣地區(qū)開始引進日本公害糾紛處理法的模式，行政院環(huán)保署通過公害糾紛處理法，要求按照準司法程序處理公害的糾紛。焚化廠、電廠、核能設施、交通設施等回饋辦法予以法制化與公式化。這樣大大降低了鄰避設施引起的沖突風險。由此可見，法律法規(guī)的完善、鄰避設施建設的規(guī)范、民眾合法權益的維護是化解鄰避沖突風險的重要法制保障。

6.建立鄰避設施利益損失的補償機制，全方位保障受鄰避設施影響的民眾權益。童星等認為風險補償是基于人們追求自身利益最大化的假設基礎之上，對已經發(fā)生或可能發(fā)生的損失進行評估、賠償，減輕設施周邊居民的損失，以降低居民抗爭的一種手段。但補償的形式可以多樣化。如境外發(fā)達地區(qū)常用的補償措施分為貨幣與非貨幣兩大類，貨幣補償包括稅費減免、直接給付金錢、健康保險等；非貨幣補償則包括增加公共設施、房屋置換與搬遷、醫(yī)療保健服務、房地產價格保證、就業(yè)提供、小區(qū)環(huán)境改善等。當現(xiàn)金補償無法達成一致時，可以考慮采用非貨幣的補償方式或是一攬子補償組合，從而避免因談判僵化而導致的群體性事件。[38]一般認為補償和緩解是解決鄰避沖突的兩類重要工具。補償強調分享成本、重新分配收益以及解決公平和公正的問題，通常有五種補償機制，包括直接金錢補償、同類型獎償、應急基金、好處保證和經濟友好獎勵。補償機制往往被當做沖突過程之中的博弈手段，以求雙方能在盡量理性的框架下進行談判。緩解包括兩類，工程緩解旨在采取各種措施降低設施影響和風險；制度緩解旨在賦予公眾有權參與選址決定。已有的研究認為，與補償相比較，緩解更為有效，其中制度緩解更是特別有助于克服選址過程中的猜疑，從而降低居民對鄰避設施的情緒化反映。[39]雖然經濟誘因容易造成民眾的質疑，但適當的經濟誘因仍可以減輕民眾對鄰避設施的不滿，但經濟誘因的運用，應以當地民眾實際需求為依歸，如從回饋金中提撥一筆基金，提供民眾作為健康或農產品有問題時的補償金。[40]臺灣學者認為補償的觀點多放在如何用金錢或其它回饋的方式，減輕設施周邊居民的損失，以降低居民的抗爭，形成一個Luloffet等學者所指出可接受之誘因包裹。[41]臺北大學公共行政暨政策學系教授丘昌泰舉例說明，1987年9月21日，在民代的協(xié)商下，后勁居民與中油廠達成協(xié)議，設立臺灣有史以來金額最高的“回饋后勁地區(qū)建設基金”，總經費15億元。以基金孳息支付10項公益建設所需費用，基金管理委員會由中油、高雄市政府及后勁居民代表共同組成，回饋的項目包含：用水基本費、用電基本費、補助學校設備、興建圖書館、興建游泳池、負責開設六米以下巷道、提供獎學金、比照中油員工優(yōu)待瓦斯費、補助醫(yī)療保健、協(xié)調地方政府調整公告地價及地價稅等。通過這樣的利益補償機制建設，減少鄰避設施負外部性給民眾帶來的利益損失。

7.引入第三方的技術力量，保證鄰避設施建設的科學性和專業(yè)性，為化解鄰避沖突風險提供技術支撐。鄰避設施的設計者、決策者以及建設者通常不會輕易否定自己的既定規(guī)劃，因為承認失誤會影響到他們的個人聲譽、業(yè)內權威以及既得利益。因此，我們在處理鄰避糾紛時必須重視第三方的引入，特別是在雙方爭執(zhí)不下的技術性問題上，以及政府部門作為爭執(zhí)一方的事件，否則極易誘發(fā)群體性沖突。[42]總之，獨立第三方技術力量介入為決策科學性和設施建設的權威性提供保障，增強民眾對鄰避設施建設的認同度，減少鄰避沖突發(fā)生的概率。

8.加強法治宣導，普及相關科技知識，消除民眾對鄰避設施的疑慮，增強民眾的認同感。多數民眾都欠缺對環(huán)境的了解，以至于常采取體制外的抗爭行為，徒增行政單位的困擾。所以行政單位應加強對民眾有關環(huán)境法治的宣導，告知其應有的權利與義務。若民眾能知曉環(huán)境法治的相關規(guī)定時，民眾不僅可依法行使權利，更可依法監(jiān)督政府行政，避免行政機關的濫權，以保障民眾的權益。[43]科學技術總是有限理性的，它不能排除所有的風險，即使技術上完美無缺，也難免會有人的疏漏。因此政府部門不能理所當然地認為某種鄰避設施是毫無風險的，更不能給公眾帶上“愚昧無知”、“不明真相”的“帽子”。風險認知是帶有主觀色彩的，這與當地的風俗文化、富裕程度以及居民素質有著密切的關系，我們應該充分尊重當地居民的知情權、監(jiān)督權和自主選擇權，這樣才能從根本上化解鄰避危機。[44]加強鄰避設施的科學知識宣傳，增強信息的透明度，提高民眾對鄰避設施建設的認知度，降低鄰避沖突的風險。除了法治的宣傳和科學知識的普及外，還需要完善“文化認同”方面相關措施，提高民眾社區(qū)的認同感。社區(qū)主義的觀點以共同的生活空間、共同的歷史文化感、高度的社會凝聚感與主動的政策參與，期望破解鄰避的困境，強調社區(qū)可作為國家和個人之間的過渡，破除以國家為中心的公共政策，避免個人追求私利而排擠關懷公共事務的付出。民眾參與形成以新地方治理的發(fā)展模式來改變過去公部門忽略社區(qū)居民的參與。從彼此的互動創(chuàng)造參與的可能，在互動過程中以信任為基礎，彼此因信任而拋棄本位主義，降低訊息傳遞及互相了解所需要花費的交易成本，進而化解鄰避的沖突。[45]

總之，發(fā)達國家鄰避沖突逐漸趨少，正如SAHA和MOHAI研究表明，近年來在美國興建鄰避設施遇到的阻力已經變得越來越小，其原因在于國家和聯(lián)邦機構開始承擔批準廠商興建鄰避設施草案的責任，法律允許的程序也提供了更多公眾參與鄰避設施決策的機會。[46]鄰避設施選址方式從“決定—宣布—辨護”開始轉向“參與—自愿—合作”。[47]完善了一系列制度，制度緩解的意義在于強調鄰避設施設置的科技理性和社會理性，強調技術公平和過程公平，強調鄰避設施社區(qū)與鄰避設施興建方的對話，而對話內容強調社會對該設施的需求、各社區(qū)間的義務均攤、對鄰避設施所在社區(qū)的長期保護與補償、可能替代方案等等。這一沖突解決機制雖然不是解決鄰避沖突的靈丹妙藥，但是可以促成動態(tài)協(xié)商（dynamic bargaining）。[48]正是通過以上制度和機制的完善促進了鄰避設施建設過程的規(guī)范和科學，降低了鄰避沖突的風險，保證了社會正常的運行秩序。

三、“鄰避沖突”理論對鄰避型群體事件治理的啟示

通過對學術界關于“鄰避沖突”理論研究的分析和梳理可見，鄰避型群體性事件是由于民眾對鄰避設施不滿而形成沖突的具體表現(xiàn)。要治理鄰避型群體性事件，必須從源頭上控制“鄰避沖突”的風險和隱患，化解因鄰避設施而引起的沖突和矛盾。根據境內外學者關于“鄰避沖突”理論的研究成果，結合當前中國的社會實踐，控制鄰避沖突風險，治理鄰避型群體事件的主要策略如下：

1.政府應轉變觀念，明確角色定位，力爭與民眾共同面對鄰避沖突的風險。隨著城市化進程的加快，民眾維權意識增強，鄰避設施的維權行為會日趨激烈，政府應轉變思維方式，對因鄰避沖突而引起的行為持包容的心態(tài)，放下對手的意識，站在公共利益的基礎上，戰(zhàn)略性地思考鄰避沖突行為，與民眾站在同一立場，共同來解決鄰避沖突引起的抗議事件。上海磁懸浮項目的暫停、江蘇吳江垃圾焚燒廠停建等，不同程度說明了政府面對因鄰避設施而引起沖突應對的思維和行為方式轉變，這也為民眾權益保護和社會可持續(xù)發(fā)展確立了新的應對模式和思維方式。同時，政府應轉變角色定位，發(fā)揮利益主體以外“仲裁者”和“第三方”的功能。在歐美，鄰避運動曾推動了法治、政府管理和公民參與水平不斷提高。在中國，如能應對得當，也會對政府改革和體制轉軌形成積極推動。在城鄉(xiāng)建設過程中充分尊重鄰避關切，有助于政府從利益沖突的相關方轉變?yōu)橹辛⒌闹俨谜撸兄诟纳普男蜗?，使其變成善于傾聽、尊重民意的協(xié)調者、溝通者，進而成為合格的領導者。這樣有利政府站在公共利益基礎上，公平公正地對待鄰避沖突的風險，主動地化解鄰避沖突帶來的群體性抗議行為。

2.加強政府的公信力工程建設，從源頭上消除民眾對政府行為的質疑，為鄰避性沖突化解創(chuàng)造良好的政治生態(tài)?；仡櫧诎l(fā)生的鄰避型群體性事件，一個顯著的原因是民眾對政府的工程、項目建設持懷疑態(tài)度，即使政府站在公共利益的立場，將部分公益性設施確定為有益的民生工程，但由于缺乏正常溝通的管道，民眾難以真正理解政府的真實意愿，導致民眾對重大項目和工程的懷疑，進而表現(xiàn)出一些抗爭行為。此類的抗爭行為不能簡單地歸結為民眾不理解、不支持，其實有一個重要的背景不容忽視，長期以來，民眾對政府的公信力提出質疑，難以認同政府的行為，缺乏必要的共識。針對此類沖突現(xiàn)象的產生，政府應清醒認識到，要減少民眾的鄰避沖突行為的發(fā)生，必須將此問題的解決放在公信力工程建設的大環(huán)境中去思考，唯有不斷提高政府的公信力，引導民眾的共識，創(chuàng)造“鄰避沖突”化解的政治生態(tài)，才能更好地解決鄰避沖突行為。

教學結束后，采用自制調查問卷對兩組護生職業(yè)核心能力和人文素養(yǎng)各項指標進行測評。問卷包括主動學習力、學習興趣、團隊協(xié)作、語言表達能力、溝通能力、人文素養(yǎng)6個方面，滿分100分，分值越高表明能力越強。問卷以不記名方式填寫。共發(fā)放問卷127份，回收127份，有效回收率100%。

3.完善公民參與制度，加強與民眾的互動，確保鄰避設施項目充分體現(xiàn)民意。日本過去發(fā)展的經驗表明，完善的公民參與制度，暢通的民意表達機制是鄰避沖突化解的有效路徑。日本上世紀七八十年代高速增長時期，曾遇到很多重大經濟、社會困難，但國家、地域社會及公民積極互動，及時對社會對立進行整合，促進經濟、社會穩(wěn)定發(fā)展。因互動而形成的良好格局成為社會的“穩(wěn)定器”。當前，中國經濟社會快速發(fā)展的過程中，只有不斷完善民眾參與制度，暢通民眾訴求表達機制，加強民眾與政府的互動，確保鄰避設施項目充分體現(xiàn)廣大民意，才能將鄰避沖突風險降低到最低限度，保證社會和諧與穩(wěn)定。

4.加強鄰避設施有關的法制建設，規(guī)范鄰避設施建設的行為，降低鄰避設施建設的風險?？v觀其他發(fā)達國家解決鄰避沖突的最有益的經驗之一是鄰避設施建設過程的法治化和規(guī)范化，具體表現(xiàn)在將鄰避設施的規(guī)劃、設計、選址、決策、實施、爭端解決機制等方面納入法治化的軌道，使得鄰避沖突可能產生的風險從源頭上控制在法治的范圍內，使鄰避設施建設中的各個環(huán)節(jié)有法制的保障，提高鄰避設施建設的權威性和規(guī)范性，對政府和公民的行為都起到一定約束和規(guī)范作用。當前，亟需促使鄰避沖突的化解走法治化的路徑，引導群眾維權走法治化軌道，增強民眾權益救濟的法治性和權威性，降低社會沖突的成本。

5.完善各種利益補償機制，成立鄰避設施建設的基金，平衡各種主體的利益。今后，在鄰避性公共設施建設中，可根據鄰避設施可能產生利益損失的規(guī)律，完善各種利益補償機制，建立鄰避設施建設的基金，確立貨幣與非貨幣兩大類補償方式，平衡各種主體的利益。貨幣補償可包括稅費減免、直接給付金錢、健康保險、其他經濟利益保障等；非貨幣補償方式可包括增加公益性設施、房屋置換與搬遷、醫(yī)療保健服務、房地產價格保證、就業(yè)提供、小區(qū)環(huán)境改善等其他公益性產品。因而，在現(xiàn)實利益補償過程中，當現(xiàn)金補償無法達成一致時，可以考慮采用非貨幣的補償方式或是一攬子補償組合，從而避免因談判僵化而導致的鄰避沖突型群體性事件。

6.改進決策的技術，優(yōu)化決策流程，轉變決策的模式，提高決策的科技含量。在涉及民眾切身利益的公共設施建設中，應改變決策的技術，優(yōu)化決策的流程，提高決策的透明度，引導民眾廣泛參與。且吸收專家或獨立第三方的參與，從公平公正的角度論證鄰避設施的科學性和合理性，提高決策本身的科學性和權威性，增強決策本身的說服力。同時，轉變決策模式，使政府決策從自上而下的“決定-宣布-辯護”模式轉化為“參與-協(xié)商-共識”模式，充分吸納民意，增強決策過程中的民主性，使鄰避設施建設決策建立在廣泛民意基礎上，減少決策帶來的風險和沖突，為鄰避沖突化解創(chuàng)設良好的環(huán)境。

7.加強法制與科技的教育，培養(yǎng)公民的認同感，讓公共設施的重大決策成為社區(qū)共同事務。加強法制和科學知識教育，提高民眾的法治意識，豐富民眾科學知識，為鄰避設施建設創(chuàng)造有利的政治和社會環(huán)境，減少鄰避設施建設的風險，降低鄰避設施建設的成本。與此同時，加強民眾引導，讓民眾積極參與，強化認同教育，使公共設施的重大決策成為社區(qū)共同事務，培養(yǎng)認同感，處理好政府、個人、社區(qū)的利益，力爭形成利益共同體，減少鄰避設施建設的障礙和阻力。

注釋：

①諸大建：《“鄰避”現(xiàn)象考驗社會管理能力》，《文匯報》2011年11月8日。

②Meyer,Portney,K.E.Siting Hazardous Waste Treatment Facilities:The Nimby Syndrome.N.Y.:Aubum House.1991.

③譚鴻仁：《鄰避與風險社會：新店安坑掩埋場設置的個案分析》，《地理研究雜志》2005年5月。

④轉引自陳彥樺：《嫌惡性公共財之經濟分析》，中山大學中山學術研究所碩士論文(1998)。

⑤李永展：《鄰避設施沖突管理之研究》，《國立臺灣大學建筑與城鄉(xiāng)研究學報》1998年第9期。

⑥翁久惠：《嫌惡性設施對生活環(huán)境質量影響之研究——以臺北市內湖、木柵、士林三個垃圾焚化廠為例》，國立政治大學地政研究所碩士論文(1993)。

⑦曾明遜：《不寧適設施對住宅價格影響之研究——以垃圾處理場為個案》，國立中興大學都市計劃研究所碩士論文(1991)。

⑧陳彥樺：《嫌惡性公共財之經濟分析》，中山大學中山學術研究所碩士論文(1998)。

⑨何紀芳：《都市服務設施鄰避效果之研究》，政治大學地政研究所碩士論文(1994)。

⑩吳妙方：《鄰避情結在公共政策形成過程中的困境與疏解》，東海大學公共行政研究所碩士論文(2002)。

?何艷玲：《“中國式”鄰避沖突：基于事件的分析》，《開放時代》2009年第12期。

?轉引自陶鵬 童星：《怎樣看待和處理鄰避型群體性事件》，《南京日報》2010年9月7日。

?陶鵬、童星：《鄰避型群體性事件及其治理》，《南京社會科學》2010年第8期。

?何艷玲：《鄰避沖突及其解決：基于一次城市集體抗爭的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷，上海格致出版社。

?諸大建：《“ 鄰避”現(xiàn)象考驗社會管理能力》，《 文匯報》2011年11月8日。

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?何艷玲《:鄰避沖突及其解決：基于一次城市集體抗爭的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷，上海格致出版社。

[21]管在高：《鄰避型群體性事件產生的原因及預防對策》，《管理學刊》2010年第6期.

[22]曾明遜：《不寧適設施對住宅價格影響之研究——以垃圾處理場為個案》，國立中興大學都市計劃研究所碩士論文(1991)。

[23]蕭代基：《污染性設施之設置與民眾信心之建立》，《臺灣經濟預測與政策》，1996年。

[24]何艷玲：《中國式"鄰避沖突：基于事件的分析》，《開放時代》2009年第12期。

[25]諸大建：《“ 鄰避”現(xiàn)象考驗社會管理能力》，《 文匯報》2011年11月8日。

[26]李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[27]李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[28]何艷玲：《鄰避沖突及其解決：基于一次城市集體抗爭的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷，上海格致出版社。

[29]李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[30]何艷玲《:鄰避沖突及其解決：基于一次城市集體抗爭的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷，上海格致出版社。

[31]李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[32]周桂田：《“風險社會”中結構與行動的轉轍》，《臺大社會學刊》1998年第26期，第99-150頁。

[33]李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[34]熊炎：《鄰避型群體性事件的實例分析與對策研究——以北京市為例》，《北京行政學院學報》，2011年第3期。

[35]陶鵬、童星：《怎樣看待和處理鄰避型群體性事件》，《南京日報》2010年9月7日。

[36]諸大建：《“ 鄰避”現(xiàn)象考驗社會管理能力》，《 文匯報》2011年11月8日。

[37]李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[38]陶鵬、童星：《鄰避型群體性事件及其治理》，《南京社會科學》2010年第8期。

[39]何艷玲：《中國式"鄰避沖突：基于事件的分析》，《開放時代》2009年第12期。

[40]李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[41]Luloff,A.E.,Stan L.Albrecht and Lisa Bourke(1998)Nimby and the hazardous and toxic waste si ting dilemma:the need for concept clarification.Society and Natural Resources,11

[42]熊炎：《鄰避型群體性事件的實例分析與對策研究——以北京市為例》，《北京行政學院學報》2011年第3期。

[43]李建華：《鄰避沖突管理：以嘉義縣鹿草焚化廠設置為例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[44]熊炎：《鄰避型群體性事件的實例分析與對策研究——以北京市為例》，《北京行政學院學報》2011年第3期。

[45]丘昌泰：《從“鄰避情結”到“迎臂效應”——臺灣環(huán)?？範幍膯栴}與出路》，《政治科學論叢》2002年第17期。

[46]Saha R.＆Mohai P.，"Historical Context and Hazardous Waste FacilitySiting：Understanding Temporal Patterns in Michigan，Social Problems，52（ 4），2005，pp.618-648.

[47]Kasperson R.E.，Siting Hazardous Facilities ：Searching for Effective Institutions and Processes，in Lesbirel S.H.Shaw D.（ eds.） ，Managing Conflict in Facility Siting：An International Comparison.Cheltenham，Uk；Northampton，MA：Edward Elgar，2005.

[48]Lesbirel H.，NIMBY Politics in Japan ：Energy Siting and theManagement of Environmental Conflict，New York：Cornell University Press，1999.