石 濤

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管演化經(jīng)驗(yàn)表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育越成熟，越需要政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在(高世輯，2008)，監(jiān)管的重要性正如OECD理事會(huì)所認(rèn)為的那樣：“本世紀(jì)監(jiān)管型國(guó)家（regulatory state）的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步……監(jiān)管幫助政府在保護(hù)廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值方面獲得了巨大的收益”，“監(jiān)管手段是OECD成員國(guó)政府所能運(yùn)用的最重要工具之一，并且高質(zhì)量監(jiān)管對(duì)于政府的有效性而言至關(guān)重要”(高世輯，2008)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四大職能的確定表明對(duì)政府職能范圍的認(rèn)識(shí)在宏觀層面已經(jīng)非常明確，但在實(shí)踐中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理往往因?yàn)楹暧^職能和微觀監(jiān)管之間缺乏有效的溝通橋梁而造成不同領(lǐng)域政府監(jiān)管行為的越位、缺位甚至不作為。而政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在和發(fā)展則在很大程度上彌補(bǔ)了這種缺陷①，使政府制定的宏觀政策意圖能夠很好地通過(guò)微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)，積極促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期通過(guò)命令控制式的方式來(lái)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的國(guó)家而言，要想實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率充分發(fā)揮、政府監(jiān)管有度的目標(biāo)，必須要選擇一條適合本國(guó)國(guó)情的監(jiān)管機(jī)構(gòu)演化路徑，通過(guò)建立基于公平監(jiān)管基礎(chǔ)上的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，才能不斷完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、基本政治制度、歷史文化傳統(tǒng)相匹配的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本制度體系（吳敬璉，2002）。

一、轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

一般來(lái)說(shuō)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展程度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況有著緊密的聯(lián)系，在一定程度上講，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)和持續(xù)改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當(dāng)前，我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)大部分處于政府行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，隨著政府機(jī)構(gòu)改革的變化而變動(dòng)。受到社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展不平衡的影響，被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)和其他被監(jiān)管對(duì)象表現(xiàn)出多樣性、多層次性，以及政監(jiān)分離程度的不同，我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在職能構(gòu)成方面相應(yīng)呈現(xiàn)出多樣性，在政監(jiān)權(quán)力配置方面則呈現(xiàn)出多元化特征，從而監(jiān)管機(jī)構(gòu)在總體上表現(xiàn)為類(lèi)型復(fù)雜，特點(diǎn)各異。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)類(lèi)型的研究，由于劃分的角度不同②，從而分類(lèi)也有所差異（Ogus，2002；肖興志，2009；高世輯，2008；馬英娟，2008）。 在轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)大部分依附于政府行政機(jī)構(gòu)，從而隨著政府機(jī)構(gòu)持續(xù)改革而不斷變化。根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)務(wù)院現(xiàn)有27個(gè)組成部門(mén)，16個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，17個(gè)直屬事業(yè)單位，國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局有22個(gè)，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)29個(gè)，4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，1個(gè)直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院國(guó)資委，現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)分布在上述不同機(jī)構(gòu)和部門(mén)中。我國(guó)在推進(jìn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，一條明顯的改革思路就是逐步實(shí)現(xiàn)政企分離、政資分離、政事分離和政監(jiān)分離。為了使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的類(lèi)型能夠清晰表現(xiàn)出來(lái)，我們分別把上述四類(lèi)改革分為兩組：一組改革是政企分離和政監(jiān)分離，一組改革是政事分離和政監(jiān)分離（王俊豪，2008）。前者可以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)分類(lèi)，后者在很大程度上可以對(duì)社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起，共同成為現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家重要的基礎(chǔ)性制度要件。

1.經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)

按照政企分開(kāi)、政資分離、政事分離和政監(jiān)分開(kāi)的改革效應(yīng)來(lái)看，政企分離和政監(jiān)分離具有特殊地位，是改革順利發(fā)展的重要微觀基礎(chǔ)和基本制度保障。因此，從政企和政監(jiān)這兩方面來(lái)深入研究經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的類(lèi)別具有獨(dú)特價(jià)值。我們根據(jù)政企分離程度和政監(jiān)分離程度的不同，可以將絕大部分經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為以下的四類(lèi)：一是政企合一型、政監(jiān)合一型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。比較有代表性的監(jiān)管產(chǎn)業(yè)是鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)。在這一類(lèi)型中，鐵道部既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也是行業(yè)政策制定機(jī)構(gòu)，也是企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)的載體；二是政企合一型、政監(jiān)分離型監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于前者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，后者是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，兩者共存的可能性極小，從而政企合一和政監(jiān)分離型監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚不存在；三是政企分離型、政監(jiān)合一型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)階段，我國(guó)許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以歸為此類(lèi)型，代表性的產(chǎn)業(yè)是電信產(chǎn)業(yè)，對(duì)應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為國(guó)家工業(yè)和信息化部；四是政企分離、政監(jiān)分離型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。代表性的監(jiān)管產(chǎn)業(yè)是電力產(chǎn)業(yè)以及保險(xiǎn)、證券、銀行等行業(yè)，對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)。上述四種類(lèi)型基本涵蓋了目前所有的壟斷產(chǎn)業(yè)，基本做到了全覆蓋，但是就監(jiān)管強(qiáng)度來(lái)講，由于政企和政監(jiān)分離程度不同，監(jiān)管效率也各不相同。

經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展參差不齊，主要表現(xiàn)在監(jiān)管獨(dú)立性、監(jiān)管權(quán)威性以及監(jiān)管職能的范圍等方面。對(duì)于政企分離、政監(jiān)分離的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管獨(dú)立性相對(duì)比較高，監(jiān)管權(quán)力范圍也比較明確，但法律地位的權(quán)威性相對(duì)不高。對(duì)以政企分離、政監(jiān)合一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，這類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷進(jìn)行深化改革。當(dāng)前，這種類(lèi)型監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在具有普遍性。該類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有所增強(qiáng)，權(quán)威性不斷提高，監(jiān)管目標(biāo)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)整，監(jiān)管有效性在改革實(shí)踐中不斷增強(qiáng)。對(duì)于政企不分、政監(jiān)不分的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的獨(dú)立性較政企分離、政監(jiān)分離的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言最弱，特別容易受到行政干預(yù)，但由于行政權(quán)力和監(jiān)管權(quán)力重疊，從而監(jiān)管效率相對(duì)較高，監(jiān)管目標(biāo)比較明確，但權(quán)威性因授權(quán)來(lái)源（有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是法律授權(quán)，有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是法規(guī)賦予監(jiān)管權(quán)力）的不同表現(xiàn)出差異性。由于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，從而始終處于漸進(jìn)性改革。

2.社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)

相對(duì)于經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程而言，近年來(lái)頻繁爆發(fā)的與食品、健康、環(huán)境和安全有關(guān)的重大惡性事件凸顯出社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革步伐的相對(duì)滯后，進(jìn)而以“倒逼”的方式推動(dòng)社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能完善等方面迅速改進(jìn)，以適應(yīng)新形勢(shì)。從目前來(lái)看，社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括以下幾類(lèi)：一是環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其主要監(jiān)管職能由環(huán)境保護(hù)部承擔(dān)；二是安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其目前的監(jiān)管職能由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局承擔(dān)；三是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管職能由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局承擔(dān)；四是食品藥品方面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目前主要是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局作為具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要是對(duì)藥品、醫(yī)療器械、化妝品和消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全履行監(jiān)管職責(zé)。五是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由于消費(fèi)者消費(fèi)的范圍比較廣，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管功能主要分散在上述不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)，全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體——中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)則對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)和發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，這一點(diǎn)也被國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程所證明。從當(dāng)前主要的社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍來(lái)看，不管是環(huán)境、安全還是健康都與民生的切身利益有著直接聯(lián)系，并始終受到社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和焦點(diǎn)的影響。從監(jiān)管的獨(dú)立性來(lái)看，大部分社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)被設(shè)置在行政機(jī)構(gòu)中，與行政機(jī)構(gòu)保持著或多或少的聯(lián)系，甚至本身就是行政性機(jī)構(gòu)，其不但承擔(dān)著監(jiān)管職能而且還承擔(dān)著有關(guān)行業(yè)的政策制定職能。由于監(jiān)管對(duì)象的復(fù)雜性，有的社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)如消費(fèi)者協(xié)會(huì)，雖然是社會(huì)中介組織，但由于是法律直接授權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管的公信力比較高。從監(jiān)管權(quán)力的集中度來(lái)看，許多社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力并不集中，而是根據(jù)一定的方式分散在不同的社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，比較典型的是食品監(jiān)管，雖然從“田間”到“餐桌”的分散式監(jiān)管方式在提高監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但是，也容易造成多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管，甚至在一些業(yè)務(wù)重疊領(lǐng)域或環(huán)節(jié)導(dǎo)致監(jiān)管真空，造成監(jiān)管資源分散、監(jiān)管效率不高甚至監(jiān)管失靈等消極后果。

二、我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中存在的主要問(wèn)題

改革開(kāi)放三十余年來(lái)，政企分離的任務(wù)基本完成，國(guó)資委的成立標(biāo)志著政資分離取得重大進(jìn)展，當(dāng)前，隨著事業(yè)單位改革的深入，政事分離有序推進(jìn)，相比之下，政監(jiān)分離的步伐相對(duì)滯后，并集中反映在監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身。因此，有必要分析當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展中面臨的問(wèn)題，為下一階段監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革提供參考。

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、監(jiān)管主體多元繁雜

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端尚未完全消除，以及轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性，形成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊、監(jiān)管主體多元繁雜，并進(jìn)一步導(dǎo)致了監(jiān)管職能分散和重疊并存（陳虹，2007）。在眾多監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，既有綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如發(fā)改委、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，還有分布在單一行業(yè)諸如證券、衛(wèi)生、藥品等的單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。就綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，由于被監(jiān)管對(duì)象之間并沒(méi)有很好地進(jìn)行規(guī)劃，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，規(guī)模效應(yīng)并不顯著。而單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨著產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)程的加快、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化而無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管，如“三網(wǎng)融合”條件下的電信和廣電的相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的改革問(wèn)題。由于行政權(quán)力設(shè)置的影響，監(jiān)管權(quán)力被分散在眾多監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，造成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力邊界不清晰，監(jiān)管的重疊和真空并存?，F(xiàn)實(shí)中監(jiān)管效率不高的多發(fā)區(qū)正是這些監(jiān)管權(quán)力邊界交叉和模糊的區(qū)域，“九個(gè)大蓋帽管不好一頭豬”就是這種情況的真實(shí)寫(xiě)照。監(jiān)管權(quán)力的交叉和模糊一方面造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間“各自為政”，從自身利益最大化出發(fā)來(lái)執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，引發(fā)不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處理問(wèn)題時(shí)推諉、扯皮，提高了監(jiān)管協(xié)調(diào)的社會(huì)成本；另一方面也造成監(jiān)管行為的不透明、對(duì)監(jiān)管結(jié)果預(yù)期的不確定等問(wèn)題，并引發(fā)權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、主體繁雜和職能扭曲反過(guò)來(lái)又扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，引發(fā)社會(huì)混亂，因而提高了社會(huì)整體協(xié)調(diào)成本。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性嚴(yán)重影響市場(chǎng)秩序的正常演化

為了及時(shí)有效處理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，許多地方政府往往以“某某辦公室”的名義設(shè)置各種臨時(shí)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些行為看似是為了更好地解決出現(xiàn)的問(wèn)題，實(shí)則帶來(lái)以下后果：一是臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)引發(fā)的政府和市場(chǎng)邊界的錯(cuò)位（鄒東升、田旭，2007）。轉(zhuǎn)型時(shí)期監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系建設(shè)尚不完善，各種監(jiān)管工具的使用尚不規(guī)范，導(dǎo)致臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)在展開(kāi)監(jiān)管活動(dòng)的時(shí)候往往傾向使用行政手段代替各種監(jiān)管工具。雖然，行政手段的短期效果明顯，但容易助長(zhǎng)用行政力量解決市場(chǎng)問(wèn)題的風(fēng)氣，更為嚴(yán)重的是，從長(zhǎng)期來(lái)看則破壞了市場(chǎng)本身內(nèi)在的糾錯(cuò)機(jī)制。二是臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往有轉(zhuǎn)變成為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的傾向，從而引發(fā)了機(jī)構(gòu)設(shè)置的惡性循環(huán)。一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)的政策職能和監(jiān)管職能是由不同專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，臨時(shí)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的隨意設(shè)置，擠占了寶貴的行政資源和監(jiān)管資源，扭曲了原本主導(dǎo)各類(lèi)型機(jī)構(gòu)的不同運(yùn)行機(jī)制。這些臨時(shí)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦完成使命，很容易演變成新的（準(zhǔn)）行政機(jī)構(gòu)。對(duì)于其他領(lǐng)域出現(xiàn)的突發(fā)問(wèn)題，往往又會(huì)設(shè)立新的臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)而出現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的惡性循環(huán)。三是臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)極易造成市場(chǎng)秩序的混亂。由于臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員往往是由行政機(jī)構(gòu)人員抽調(diào)組建而成，對(duì)特定監(jiān)管對(duì)象的認(rèn)識(shí)往往存在潛意識(shí)的行政思維，使用手段更多傾向行政命令，從而不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的穩(wěn)定。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)格低、權(quán)威性差

由于受到中國(guó)行政制度安排的制約，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的“條塊分割”的行政管理方式的影響，大部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常會(huì)參照同級(jí)行政機(jī)構(gòu)或下屬機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別進(jìn)行設(shè)置，有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身就是按照行政機(jī)構(gòu)級(jí)別設(shè)置并內(nèi)嵌到國(guó)家部委中來(lái)的，如國(guó)家食品藥品監(jiān)管局、國(guó)家能源局分別是放在國(guó)家衛(wèi)生部和國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)內(nèi)，作為組成機(jī)構(gòu)來(lái)管理；有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就是被監(jiān)管對(duì)象的上級(jí)主管部門(mén)。由于政監(jiān)分離的改革尚未徹底展開(kāi)，造成許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身與其發(fā)揮的重要作用在行政體系中有著明顯的不匹配（金今花、周芹，2010），從而影響到監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)的能力和效率。監(jiān)管機(jī)構(gòu)這種特殊的位置安排，造成了政府的宏觀政策制定職能和微觀領(lǐng)域的監(jiān)管職能混淆在一起，引發(fā)行政職能和監(jiān)管職能邊界的模糊，導(dǎo)致行政權(quán)力替代監(jiān)管職能來(lái)解決問(wèn)題的行為。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往內(nèi)嵌在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，從而在監(jiān)管活動(dòng)中經(jīng)常受到行政部門(mén)的影響，進(jìn)而引發(fā)權(quán)威性不足的問(wèn)題。當(dāng)前，法律法規(guī)制定的程序一般是以行政部門(mén)為起點(diǎn)，而行政部門(mén)為了爭(zhēng)取本部門(mén)監(jiān)管權(quán)力的最大化，在考慮執(zhí)行法律的成本時(shí)，往往希望以條例和規(guī)章的形式來(lái)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供授權(quán)，而不是以法律的形式來(lái)賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)法理依據(jù)，這就在很大程度上降低了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

4.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率亟待提高

受到各方面因素的影響，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的效率不高，主要表現(xiàn)為：一是因監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職能方面透明度不高、程序制定不標(biāo)準(zhǔn)等引發(fā)的效率低下。長(zhǎng)期以來(lái)，現(xiàn)行法律法規(guī)制定的程序在一定程度上相對(duì)封閉，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對(duì)象的意見(jiàn)無(wú)法得到充分重視，造成了監(jiān)管相關(guān)方的利益訴求并沒(méi)有在博弈中體現(xiàn)，監(jiān)管執(zhí)法程序的不透明則加重了被監(jiān)管對(duì)象的預(yù)期成本。上述這些問(wèn)題導(dǎo)致了監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，或者監(jiān)管成本遠(yuǎn)超過(guò)監(jiān)管收益。二是因監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法理來(lái)源面臨新的挑戰(zhàn)引發(fā)的執(zhí)法效率不高。目前，許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照的法律法規(guī)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有的法律甚至帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。實(shí)踐發(fā)展的超前性與法律修訂制定的滯后性的矛盾日益凸顯，嚴(yán)重影響到監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法效率，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)也無(wú)法有效展開(kāi)，甚至造成對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)公信力的質(zhì)疑。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在人財(cái)物方面受到制約而影響其效率。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員通常是由行政人員轉(zhuǎn)變而來(lái)，行政人員的命令—控制式的執(zhí)法方式無(wú)法適應(yīng)社會(huì)化分工帶來(lái)的專(zhuān)業(yè)化要求，影響到監(jiān)管效率。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算通常是按照行政機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算來(lái)?yè)芨?，與政監(jiān)分離的原則不一致，容易受到行政當(dāng)局的干預(yù)而無(wú)法充分發(fā)揮其作用。隨著社會(huì)復(fù)雜化帶來(lái)的信息不對(duì)稱(chēng)程度的加劇，被監(jiān)管對(duì)象日益復(fù)雜化，需要收集大量的基礎(chǔ)資料和研發(fā)基礎(chǔ)工具等，但監(jiān)管收益的外部性和成本專(zhuān)一性的矛盾造成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制不足，進(jìn)而影響到監(jiān)管效率。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)演化的模式選擇

轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革模式的選擇是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下從傳統(tǒng)的命令—控制式國(guó)家向現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家轉(zhuǎn)變的必然選擇。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革模式的選擇就成為政監(jiān)分離取得成功的重要前提條件。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)演化模式的選擇包含以下關(guān)鍵問(wèn)題：

第一，轉(zhuǎn)型時(shí)期需要單一性監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是多元性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，由于市場(chǎng)化程度和自然壟斷強(qiáng)弱的差異，多元性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能更加適合現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。多元性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)既包括單一性監(jiān)管機(jī)構(gòu)又包括綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些獨(dú)立程度不等的多層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成了多元化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。由于生產(chǎn)力水平的多層次性，必然反映在構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系、作為上層建筑的組成部分的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多元性上，從而建立多元化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度體系就成為必然。

第二，現(xiàn)階段我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式的選擇。根據(jù)國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)踐，建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于發(fā)揮監(jiān)管的作用是最理想的，但受到我國(guó)特殊的中央集權(quán)的傳統(tǒng)文化影響，以及改革的自上而下的特點(diǎn)，如果把監(jiān)管機(jī)構(gòu)置于行政體制之外，雖然獨(dú)立性比較明顯，但由于協(xié)調(diào)成本太高，自身的運(yùn)行反而會(huì)受到更多行政部門(mén)的干擾，可能無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)管活動(dòng)。當(dāng)然，如果按照行政機(jī)構(gòu)的定位來(lái)設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可能既違背了政監(jiān)分離的大原則，也導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)過(guò)于接近而受到后者的強(qiáng)烈干擾。美國(guó)之所以有較多的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根本目標(biāo)是推動(dòng)市場(chǎng)在更大范圍內(nèi)發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，而轉(zhuǎn)型時(shí)期的改革也決定了不能走政監(jiān)合一的回頭路。因此，現(xiàn)實(shí)的選擇就是把監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于國(guó)家行政體制框架內(nèi)，但通過(guò)權(quán)威的法律授權(quán)以確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立性。有關(guān)的研究也表明了從屬性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)比獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能在行政、資金和人事等方面獲得較多支持（Kenneth J.Meier，1980；Christopher G.Reddick，2003）。

第三，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)未來(lái)的演化路徑問(wèn)題。從國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的演變路徑來(lái)看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐而不斷進(jìn)行調(diào)整，一個(gè)總的方向是：從政監(jiān)合一到政監(jiān)分離，實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式是未來(lái)的發(fā)展方向（王俊豪，2008）。從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)演化的方向來(lái)看，主要是沿著單一功能的監(jiān)管機(jī)構(gòu)向多功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而向具有較強(qiáng)獨(dú)立性的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的路徑演化。對(duì)于社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，由于肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)公平正義的使命，決定了不能像經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)那樣通過(guò)向被監(jiān)管對(duì)象收費(fèi)來(lái)維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，現(xiàn)階段為了更好地解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以采用從屬于行政機(jī)構(gòu)的模式，并隨著法律制度的完善，社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步脫離行政體系，以確保公共利益得以公平實(shí)現(xiàn)。

第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系改革的路徑。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)等因素影響，改革過(guò)程可能出現(xiàn)許多與實(shí)際情況不適應(yīng)的地方，需要不斷進(jìn)行調(diào)整以提高監(jiān)管質(zhì)量?？偨Y(jié)國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系改革的順序來(lái)看，需要逐步在三個(gè)層次上進(jìn)行：第一層次是對(duì)某項(xiàng)監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行修改，如監(jiān)管的范圍和原則隨著競(jìng)爭(zhēng)格局的改變而需要改變；第二層次是重構(gòu)行業(yè)發(fā)展機(jī)制和監(jiān)管框架，特別是競(jìng)爭(zhēng)格局的改變需要重新界定監(jiān)管領(lǐng)域，這一點(diǎn)在壟斷產(chǎn)業(yè)尤為明顯，同時(shí)，社會(huì)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)監(jiān)管領(lǐng)域的范圍不斷調(diào)整；第三個(gè)層次是改進(jìn)監(jiān)管設(shè)計(jì)和加強(qiáng)監(jiān)管改革的過(guò)程管理，以降低監(jiān)管總成本（高世輯，2008）。從轉(zhuǎn)型時(shí)期的情況來(lái)看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革順序并不是依次進(jìn)行，而是由于多問(wèn)題并存，需要從上述三個(gè)層面立體推進(jìn)才能適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。

第五，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)選擇問(wèn)題。建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的總目標(biāo)是確保公共利益不受損害，社會(huì)福利得以持續(xù)提高。但是，結(jié)合當(dāng)前的改革進(jìn)度和制約因素，轉(zhuǎn)型時(shí)期監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)設(shè)置在保持總體目標(biāo)不變的前提下需要與改革的步驟和節(jié)奏相一致，并體現(xiàn)出監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的階段性。因此，當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)應(yīng)是不斷增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，以確保各項(xiàng)監(jiān)管政策得以順利貫徹。第二步則是提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性，不管是在專(zhuān)業(yè)配置、人員來(lái)源和治理結(jié)構(gòu)等方面都要逐步體現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)性，以適應(yīng)日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。第三步是增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，逐步擺脫行政干預(yù)的影響，提高監(jiān)管活動(dòng)的效率。如果現(xiàn)在以增強(qiáng)獨(dú)立性作為突破口，既不具有法律和組織方面的條件，還可能因改革阻力過(guò)大而延緩政監(jiān)分離的改革步伐。

四、建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的若干對(duì)策

考慮到轉(zhuǎn)型時(shí)期推動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)的緊迫性、全局性和時(shí)代性，需要從以下方面采取措施加以推進(jìn)。

1.創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制

從世界范圍來(lái)看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立的根本目標(biāo)是維護(hù)公共利益，轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立的目標(biāo)也不能例外。為了確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動(dòng)始終處在維護(hù)公共利益的軌道上，需要不斷創(chuàng)新和完善監(jiān)管決策機(jī)制。一般來(lái)講，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制主要是首長(zhǎng)制和委員會(huì)制，目前的大部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)都以個(gè)人負(fù)責(zé)制的決策機(jī)制為主導(dǎo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人制可以在轉(zhuǎn)型初期確保政府決策意圖在監(jiān)管機(jī)構(gòu)中得以貫徹執(zhí)行，但隨著改革的深入推進(jìn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力不斷向監(jiān)管負(fù)責(zé)人集中，從而發(fā)生權(quán)力壟斷的可能性增大，不利于決策的公共導(dǎo)向?，F(xiàn)實(shí)中一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的腐敗事件證明了在改革深化時(shí)期需要在監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策機(jī)制中引入委員會(huì)制。一個(gè)比較好的方法就是比照公司治理結(jié)構(gòu)，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)委員會(huì)內(nèi)部的相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，并對(duì)委員會(huì)委員的來(lái)源、薪酬、職責(zé)權(quán)限、任職資格、年限、任免和升遷以及回避事項(xiàng)等進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。為了確保監(jiān)管委員會(huì)的治理結(jié)構(gòu)能夠符合公共利益的要求，需要對(duì)上述制度安排在法律上給予明確，防止主要行政領(lǐng)導(dǎo)的換屆引發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的波動(dòng)和其他人為因素的干擾。

2.加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)管力度

沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力是危險(xiǎn)的權(quán)力。對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督主要從兩個(gè)方面來(lái)強(qiáng)化：一方面是強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。為了更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，需要在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立審計(jì)制度，根據(jù)決策委員會(huì)授權(quán)或者法律授權(quán)進(jìn)行調(diào)查審計(jì)，這種審計(jì)由于內(nèi)嵌在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，可以保證隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，隨時(shí)給予糾正?；蛘咴诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行的績(jī)效考核中設(shè)置有關(guān)的預(yù)警指標(biāo)，一旦發(fā)現(xiàn)有關(guān)指標(biāo)接近或達(dá)到預(yù)警線，則立即啟動(dòng)自查自糾機(jī)制，防止公共利益受到威脅。另一方面是加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督機(jī)制。有關(guān)部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的月度財(cái)務(wù)報(bào)表和年度財(cái)務(wù)報(bào)表的審查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。公眾和被監(jiān)管的利益相關(guān)方如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在展開(kāi)監(jiān)管活動(dòng)中有違規(guī)行為，則可以向上級(jí)主管部門(mén)或者司法機(jī)關(guān)提起訴訟。積極鼓勵(lì)諸如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、輿論組織等各種社會(huì)力量參與監(jiān)督活動(dòng)。要把程序正義的原則放在突出的位置，讓被監(jiān)管對(duì)象能夠在第一時(shí)間了解到最新的監(jiān)管動(dòng)態(tài)，以方便對(duì)監(jiān)管人員的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。要不斷完善聽(tīng)證會(huì)制度，特別是在聽(tīng)證人員來(lái)源的選擇上一定要做到公開(kāi)、公正和公平，防止“走過(guò)場(chǎng)”、“逢會(huì)必漲”等損害監(jiān)管機(jī)構(gòu)公信力的行為發(fā)生。

3.確保監(jiān)管權(quán)力的有效配置

針對(duì)目前監(jiān)管權(quán)力使用中存在的不規(guī)范、不透明以及監(jiān)管權(quán)力的重復(fù)和分散等一系列問(wèn)題，需要進(jìn)一步在改革中推動(dòng)監(jiān)管權(quán)力的有效配置。第一，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)源。不管是立法機(jī)構(gòu)賦予的監(jiān)管權(quán)力還是政府有關(guān)部門(mén)授權(quán)，都需要明確對(duì)授權(quán)程序給予規(guī)范，防止出現(xiàn)隨意性授權(quán)行為發(fā)生。第二，不管是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，都需要明確既定時(shí)期內(nèi)的權(quán)力范圍，例如經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍主要包括價(jià)格、數(shù)量、準(zhǔn)入等，社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍包括標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施流程等，避免監(jiān)管權(quán)力邊界的模糊不清。第三，把監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系在有關(guān)的法律法規(guī)中明確厘清，使政府的宏觀決策職能和微觀監(jiān)管職能“各行其位”，形成整體合力來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對(duì)象之間，既存在法律上的監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系，同時(shí)也應(yīng)該樹(shù)立服務(wù)和被服務(wù)的理念。因此，需要把被監(jiān)管對(duì)象的評(píng)價(jià)作為考核監(jiān)管機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)之一，形成改善監(jiān)管機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)外部推力。第五，針對(duì)有重疊和處于不同監(jiān)管環(huán)節(jié)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，需要進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)能力，再造監(jiān)管管理流程，避免監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)真空地帶從而影響到監(jiān)管效率。

4.逐步增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到政治體制架構(gòu)的制約，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性的影響，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性建設(shè)尚未深入推進(jìn)。但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的存在和功能的有效發(fā)揮必須要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的獨(dú)立性（邢鴻飛、徐金海，2008）。首先，需要在法律上給予明確肯定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位。例如，國(guó)家能源局的地位，既受到能源委員會(huì)的影響，也受到國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)的制約，類(lèi)似的還有國(guó)家藥監(jiān)局等，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位與監(jiān)管權(quán)力具有明顯的不匹配性，需要在法律上給予充分明確。其次，按照功能歸并的原則逐步對(duì)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸類(lèi)重整，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的逐步統(tǒng)一，以克服職能交叉分散和重疊。要根據(jù)上述對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期監(jiān)管機(jī)構(gòu)演化的認(rèn)識(shí)來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)整，使單一功能的監(jiān)管機(jī)構(gòu)向綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，為提高獨(dú)立性奠定制度基礎(chǔ)。再次，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)委員會(huì)的任命，需要國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)經(jīng)人大同意；組成人員的更替需要與換屆周期保持平衡，使委員會(huì)成員能夠安心從事監(jiān)管活動(dòng)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)逐步實(shí)現(xiàn)單獨(dú)列支，不納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收支；監(jiān)管機(jī)構(gòu)所依據(jù)的并不是行政首長(zhǎng)的行政命令或者其他的權(quán)威，只能是相關(guān)法律法規(guī)，在處理糾紛時(shí)，其他行政機(jī)構(gòu)無(wú)法推翻監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出的裁決，只能通過(guò)司法程序來(lái)實(shí)現(xiàn)訴訟。只有這樣，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能夠做到公正、公平，才能實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立。

目前，我國(guó)已經(jīng)建立多種不同類(lèi)型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，受到我國(guó)特殊政治體制框架和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性的影響，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)還稱(chēng)不上是嚴(yán)格意義上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是，可以肯定的是，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身正在培育現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家的萌芽，必將使政監(jiān)分離的改革趨勢(shì)成為歷史潮流。

注釋?zhuān)?/p>

①當(dāng)前國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家正在進(jìn)行以放松監(jiān)管為主的改革，并希望在更大的程度上通過(guò)法院來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)，這就引發(fā)了是否法律代替監(jiān)管，通過(guò)法院更好的效率來(lái)代替監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)低效率的爭(zhēng)議。研究表明，在中等程度的法律和秩序體制內(nèi)，監(jiān)管可能恰好有效，因?yàn)樗鼘?duì)違法行為的處罰非常適中，并因此可以避免對(duì)司法的破壞行為。在這種體制下，監(jiān)管的效率恰恰源自這樣一個(gè)事實(shí)，責(zé)任體制下的處罰過(guò)高，因此在這種體制下司法會(huì)被破壞。簡(jiǎn)單但卻可執(zhí)行的監(jiān)管體系與完善但卻不可執(zhí)行的責(zé)任體系相比更為有效。通過(guò)法庭解決糾紛的策略適用于一個(gè)具備高水平法律和秩序的國(guó)家。在極端相反的情況下，一個(gè)具備低水平法律和秩序的國(guó)家應(yīng)該謹(jǐn)慎賦予官員們較多的權(quán)力來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)生活。參見(jiàn)愛(ài)德華·格萊澤安德烈·施萊弗：《監(jiān)管型政府的崛起》，載吳敬璉：《比較》總第2期，中信出版社，2002年，第51-73頁(yè)。

②Ogus（2002）據(jù)此把監(jiān)管機(jī)構(gòu)的類(lèi)型劃分為以下四類(lèi)：一是機(jī)構(gòu)屬于（中央或地方）政府的一部分；二是半自治機(jī)構(gòu)，即機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外，向政府負(fù)責(zé)，政府負(fù)責(zé)人事安排，以確保監(jiān)管政策與政府宏觀決策的一致性；三是獨(dú)立于政府之外的產(chǎn)業(yè)自律性公共機(jī)構(gòu)，依據(jù)法律，按照專(zhuān)業(yè)化導(dǎo)向來(lái)設(shè)置；四是獨(dú)立于政府之外的自我監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的劃分也基本上類(lèi)似，例如，肖興志（2003）根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政系統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系將監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置分為如下三類(lèi)：一是獨(dú)立的、權(quán)力集中型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；二是政府相關(guān)部門(mén)下設(shè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；三是政府部門(mén)直接承擔(dān)監(jiān)管職能即政府部門(mén)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)合一的監(jiān)管模式。高世輯（2008）則把監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)是能夠在政府內(nèi)部協(xié)調(diào)監(jiān)管政策的中央監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（central oversight body）；一類(lèi)是按照公開(kāi)、透明、專(zhuān)業(yè)、問(wèn)責(zé)的原則以專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立為導(dǎo)向的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。馬英娟（2008）則在上述劃分基礎(chǔ)上進(jìn)一步把獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為獨(dú)立于傳統(tǒng)行政部門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和雖隸屬于傳統(tǒng)行政部門(mén)但具有獨(dú)立監(jiān)管權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)這兩類(lèi)。

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