代 琴

（中國(guó)政法大學(xué) 北京 100088）

引言

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地承包制度，廣大農(nóng)民獲得利益。與此同時(shí)，我國(guó)北方草原牧區(qū)也開始進(jìn)行牲畜承包，集體所有的牲畜分配到牧戶，實(shí)行“草場(chǎng)公有、戶有戶養(yǎng)”制度，極大的刺激了牧民的生產(chǎn)積極性。但是因?yàn)椴輬?chǎng)是公有的，牧民無(wú)限制地利用公有草場(chǎng)，導(dǎo)致草原壓力增加，草原嚴(yán)重退化。當(dāng)時(shí)，普遍認(rèn)為草場(chǎng)退化是因?yàn)椴菰a(chǎn)權(quán)不明晰，牲畜吃“大鍋飯”，牧民掠奪性地利用草原導(dǎo)致的，因而發(fā)生了“公地悲劇”。上世紀(jì)80年代末，草原牧區(qū)開始實(shí)行草原承包經(jīng)營(yíng)制度，將草場(chǎng)分配到牧戶。但是情況并沒(méi)有好轉(zhuǎn)，本世紀(jì)初草原環(huán)境進(jìn)一步惡化，嚴(yán)重程度引起國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。此后，草原的問(wèn)題開始進(jìn)入國(guó)家的視野，國(guó)家投入大量的人力、物力治理退化草原，進(jìn)一步推進(jìn)草原承包制度，采取禁牧、休牧，草畜平衡，退耕還林還草等一系列措施。但是，草原退化的現(xiàn)象并沒(méi)有得到遏制，反而使牧民的負(fù)擔(dān)增加、返貧程度加大。目前主流觀點(diǎn)仍認(rèn)為牧民超載過(guò)牧是導(dǎo)致草原退化的主要原因。但是，當(dāng)我們換個(gè)角度思考問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)草原承包制度是簡(jiǎn)單地引進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)觀念和模式，忽略草原原有的自然特征及人文文化，改變千百年來(lái)草原生產(chǎn)生活中自發(fā)形成的草原利用方式造成草原的退化。

一、內(nèi)蒙古地區(qū)土地制度的變遷與草原利用方式的改變

內(nèi)蒙古地區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)制度的演變可以分為四個(gè)階段。即古代蒙古時(shí)期，清朝民國(guó)時(shí)期，人民公社化時(shí)期和草原承包時(shí)期。在這四個(gè)階段，草原的使用范圍依次減少，古代蒙古時(shí)期游牧單位是“愛(ài)馬克”(相當(dāng)于現(xiàn)在的地級(jí)市)。清朝統(tǒng)治時(shí)期，游牧單位以旗（縣）為界限[1]。解放后，我國(guó)牧區(qū)經(jīng)過(guò)社會(huì)主義初級(jí)合作社及人民公社化時(shí)期，游牧的單位變?yōu)榇箨?duì)，改革開放后，草原實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，將草場(chǎng)分配到戶，牧民開始定居，在承包的草原上進(jìn)行“定牧”生產(chǎn)。草原承包到戶后，草原的生產(chǎn)單位“原子化”，牧戶在承包經(jīng)營(yíng)草場(chǎng)上進(jìn)行小范圍的放牧，放牧的方式也從游牧到“定牧”，再到半舍飼、舍飼。

（一）牧主土地占有權(quán)與草原游牧利用方式

古代蒙古時(shí)期，在帝國(guó)內(nèi)，土地都是大汗的，大汗將土地以“忽必”①的形式分給其功臣和孩子們。功臣和孩子們將大汗分封的土地分給下屬的各部落。各部落的領(lǐng)主將分封的土地再分給下屬的牧主。在牧主的領(lǐng)地內(nèi)有些牧奴，他們?cè)谀林鞣址獾耐恋厣戏拍林鞯纳螅@得一定的報(bào)酬。皇帝（可汗）對(duì)土地具有分封和收回的絕對(duì)權(quán)力。大臣和孩子們受封后，也就獲得了對(duì)草牧場(chǎng)的長(zhǎng)期占有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。清朝時(shí)期，全部草牧場(chǎng)的額氈（主人），由蒙古皇帝轉(zhuǎn)化為清朝皇帝；清朝皇帝給扎薩克那顏（王爺）以旗（“和舜”又寫“和錫袞”、“和錫溫”）土地的世襲占有權(quán)[2]。這時(shí)期，旗內(nèi)的蘇木（相當(dāng)于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）只管理其轄區(qū)內(nèi)的人口，沒(méi)有固定的地域，旗內(nèi)的草場(chǎng)由旗內(nèi)的牧民共同使用。除漢人開墾的土地和官地等部分土地外，草牧場(chǎng)是旗共有地?！巴恋厥枪?，任旗所編使用，即使是王公，上層喇嘛以至呼圖克圖格根也沒(méi)有專用的特別土地，任何人均享有平等權(quán)利，放牧自己的牲畜?！忻晒湃?，自王公以至奴才，只能在本旗領(lǐng)地內(nèi)放牧，至于越旗放牧則須經(jīng)該旗允許[3]。旗扎薩克和蒙古王公既有對(duì)旗地的實(shí)際占有和分配權(quán)，又須按爵位等級(jí)占有牧地而不得超越所分地界肆行游牧占有旗地，更要按規(guī)定墾放旗地牧場(chǎng)，必須得到清廷同意，否則將受到處罰[4]。清末至解放前，經(jīng)營(yíng)管理牲畜采用“蘇魯克”②制度；民國(guó)時(shí)期，所有制形態(tài)為封建牧主所有制，草場(chǎng)公有，牲畜私有。

草原的所有權(quán)屬于大汗或皇帝，但從草原利用權(quán)利而言，大汗和皇帝的所有權(quán)是虛空的。草原的控制權(quán)主要掌握在封建領(lǐng)主或王公手里。蒙旗共有的公地，由于牧民本身就隸屬封建貴族，公地實(shí)際為主人侵占。[5]貴族具有土地占有使用權(quán)，貴族的屬民們?cè)谫F族的土地上放牧“蘇魯克”。在游牧的條件下，草原無(wú)法分塊占為己有。但是，游牧的范圍也不是無(wú)界限的，貴族的牲畜和屬民的牲畜只能在貴族占有使用的土地內(nèi)移動(dòng)，盡管遇到災(zāi)害時(shí)可以占用其他貴族的土地，但是受到他們民間規(guī)約的約束，一般在貴族之間協(xié)商同意才可以相互進(jìn)入他人的領(lǐng)地。

（二）集體經(jīng)濟(jì)的土地使用權(quán)與草原游牧利用方式

內(nèi)蒙古自治區(qū)成立初期，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府根據(jù)民族地區(qū)土地改革的復(fù)雜性，借鑒我國(guó)農(nóng)區(qū)土地改革的成果，在中央政府的批準(zhǔn)下實(shí)行“三不兩利”③政策。自治區(qū)黨委和政府在制訂“三不兩利”政策同時(shí)，又相應(yīng)地制訂了“牧場(chǎng)公有，放牧自由”的政策，宣布內(nèi)蒙古的草牧場(chǎng)為公有，牧民在各行政區(qū)劃內(nèi)都有放牧的自由，這就結(jié)束了牧區(qū)的草場(chǎng)和自然資源長(zhǎng)期為極少數(shù)王公貴族、上層喇嘛召?gòu)R及大牧主所占有而廣大牧民不能自由放牧和使用的歷史[6]。人民公社化時(shí)期，全民所有制取代了民族公有制，草原成為全民所有的財(cái)產(chǎn)，生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)全民所有制草原有永久的占有使用權(quán)。《內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)人民公社工作條例（修正草案）》規(guī)定：“草牧場(chǎng)為全民所有，固定給生產(chǎn)大隊(duì)使用，生產(chǎn)大隊(duì)有永久使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)保護(hù)權(quán)?！?963年1月14日，中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于少數(shù)民族牧業(yè)區(qū)工作和牧業(yè)區(qū)人民公社若干政策的規(guī)定》規(guī)定:“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的草原，依據(jù)各牧業(yè)區(qū)的不同情況和歷史習(xí)慣，劃歸生產(chǎn)隊(duì)固定使用”、“草原長(zhǎng)期固定給人民公社、合作社、國(guó)營(yíng)牧場(chǎng)和公私合營(yíng)牧場(chǎng)使用?！比嗣窆缁瘯r(shí)期，集體經(jīng)濟(jì)組織的草場(chǎng)邊界已經(jīng)清晰，以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位使用的草原產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)形成。集體的牲畜在自己的草場(chǎng)上游牧，只有遇到自然災(zāi)害的情況下，才可以進(jìn)入其他集體組織的草場(chǎng)。這一時(shí)期草地的公有產(chǎn)權(quán)制度及相應(yīng)的畜牧業(yè)政策并沒(méi)有對(duì)草地生態(tài)環(huán)境造成太大的影響，反過(guò)來(lái)這時(shí)候畜牧業(yè)效率也是最高的[7]。

（三）牧民草場(chǎng)承包權(quán)和草原利用方式的變化

改革開放后，內(nèi)蒙古自治區(qū)效仿農(nóng)區(qū)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，實(shí)行畜草雙承包責(zé)任制度。人民公社解體以后，草場(chǎng)“兩權(quán)分離”，草場(chǎng)所有權(quán)由人民公社所有變?yōu)榧w所有，牧民享有草場(chǎng)的使用權(quán)。1983年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)提出牲畜“作價(jià)歸戶”的問(wèn)題，之后“牲畜作價(jià)歸戶，私有私養(yǎng)”的做法在牧區(qū)普遍推廣開來(lái)。即把集體的牲畜作價(jià)出售給牧戶，牧民自主經(jīng)營(yíng)。[8]在畜草雙承包制度實(shí)行前期，集體牲畜分配到戶，但牧民的草原使用權(quán)界限不清楚，實(shí)際上出現(xiàn)了牲畜私有，草場(chǎng)公有的草原利用狀況。牧民對(duì)草原的使用是無(wú)償?shù)?，而草原上放的牲畜是個(gè)人的。在利益的驅(qū)動(dòng)下，牧民盡可能增加牲畜的數(shù)量，過(guò)牧問(wèn)題日益加劇，導(dǎo)致草原嚴(yán)重退化。80年代末，本著“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策指導(dǎo)下，內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)一步落實(shí)草原承包權(quán)，界定草場(chǎng)邊界，核發(fā)草原承包合同，明確草原承包權(quán)責(zé)。到2000年草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)工作才基本結(jié)束。隨著畜草雙承包制度的進(jìn)一步推進(jìn)，草原的利用方式發(fā)生根本性變化。牲畜的私有化和草場(chǎng)的承包經(jīng)營(yíng)，改變了傳統(tǒng)游牧經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式，確立了草原的小規(guī)模、分散式的經(jīng)營(yíng)模式。這種分散式的經(jīng)營(yíng)模式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，刺激了牧民的致富積極性，草原的生產(chǎn)功能被大大強(qiáng)化。草原承包制度只強(qiáng)調(diào)草原的經(jīng)濟(jì)職能，認(rèn)為草原僅僅是提供飼草料的基地，忽略了草原的性質(zhì)特征，開墾、濫牧、濫采等現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。從上世紀(jì)末起，草原上出現(xiàn)了沙塵暴天氣，引起人們對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的關(guān)注。與此同時(shí)，連續(xù)發(fā)生的干旱、水土流失、“白災(zāi)”、“黑災(zāi)”等災(zāi)害的原因，昔日的豐美草原現(xiàn)在已經(jīng)變成“天蒼蒼、野茫茫、老鼠跑過(guò)見脊梁”的草原。草原生態(tài)環(huán)境惡化的同時(shí)草原生產(chǎn)能力普遍下降。

二、草原承包制度的社會(huì)環(huán)境及困境

清代末期放肯蒙地以來(lái)，草原的人口和草原的利用方式發(fā)生變化。隨著開墾草原面積的增加，放牧草原的面積急劇減少，游牧的半徑也日益縮小。人口的增長(zhǎng)增加了草原資源的壓力。解決草原放牧空間和草原的人口之間的矛盾，最直接的辦法就是改善草原的利用方式，強(qiáng)化草原的生產(chǎn)功能。在此情況下，產(chǎn)權(quán)的明晰化被提到日程。通過(guò)固定草場(chǎng)的界限、延長(zhǎng)草原承包期，改變牧民只利用草原不建設(shè)草原的格局，激發(fā)牧民對(duì)草原的建設(shè)保護(hù)和利用的積極性。但是在北方草原生態(tài)特點(diǎn)和承包經(jīng)營(yíng)制度之間出現(xiàn)的矛盾，未能達(dá)到草原產(chǎn)權(quán)明晰化利用草原的預(yù)期目的。草原自然的運(yùn)作規(guī)律被打破。草原承包制度在這片草原上遇到諸方面的困境。

（一）實(shí)行草原產(chǎn)權(quán)明晰化的社會(huì)環(huán)境

草原面積的壓縮。草原的大面積開墾大大的壓縮了放牧草場(chǎng)的面積，牧民不得不在更小的范圍內(nèi)放牧。從清朝末期開始，開墾草原的勢(shì)頭一個(gè)比一個(gè)高。光緒二十八年（1902年），清王朝廢止了過(guò)去的“邊禁”政策，正式開放蒙荒，內(nèi)蒙古地區(qū)共放墾土地3207萬(wàn)畝[9]。民國(guó)時(shí)期，內(nèi)蒙古草原的開墾面積超過(guò)3259萬(wàn)畝。建國(guó)后在“以糧為綱”、“牧民不吃虧心糧”的政策思想的引導(dǎo)下草原的開墾進(jìn)一步加大，開墾面積超過(guò)3100萬(wàn)畝。改革開放后，草場(chǎng)和耕地的概念不清晰，草場(chǎng)的保護(hù)力度不夠，導(dǎo)致了又一次大面積草原開墾，上世紀(jì)最后十年間內(nèi)蒙古地區(qū)開墾面達(dá)1450萬(wàn)畝。[2]如此上百年開墾草原的結(jié)果是草原放牧面積大量減少，開墾草原上的牧民被迫前往生態(tài)環(huán)境低劣的不適宜開墾的草原上，增加了移入地區(qū)草原的人口數(shù)量。人口的增加導(dǎo)致草原利用空間的相應(yīng)減少，增加草原的壓力。

人口的增加。人是世界的主人，人的能動(dòng)性能夠改變世界，創(chuàng)造歷史。但物極必反，人口無(wú)限制的增加會(huì)導(dǎo)致一系列的社會(huì)問(wèn)題。內(nèi)蒙古地區(qū)人口的過(guò)剩導(dǎo)致草原資源的極度緊張，開墾、過(guò)牧、濫采促成了草原嚴(yán)重惡化。據(jù)史料測(cè)算，直到1570—1582年(明朝隆慶萬(wàn)歷年間)居住在內(nèi)蒙古的總?cè)丝诓贿^(guò)180萬(wàn)左右。到19世紀(jì)初，內(nèi)蒙古地區(qū)的總?cè)丝谶_(dá)215萬(wàn)以上[10]。從19世紀(jì)初至1949年，內(nèi)蒙古總?cè)丝诔掷m(xù)上升，從215萬(wàn)人增加到608.1萬(wàn)人。[11]建國(guó)以后，內(nèi)蒙古自治區(qū)人口依然高速增長(zhǎng)。內(nèi)蒙古自治區(qū)總?cè)丝趶慕▏?guó)初期的608萬(wàn)人增加到2004年的2384萬(wàn)人，幾乎增加了3倍，而同期全國(guó)總?cè)丝诓旁鲩L(zhǎng)了一倍[12]。根據(jù)全國(guó)第六次人口普查的結(jié)果，2010年11月1日內(nèi)蒙古自治區(qū)人口24706321人[13]。內(nèi)蒙古自治區(qū)的牧區(qū)人口的增長(zhǎng)也很快，1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)剛成立時(shí)，牧區(qū)人口為22.8萬(wàn)，2000年增長(zhǎng)至192.92萬(wàn)。[11]因?yàn)椋诟鲿r(shí)代內(nèi)蒙古地區(qū)的版圖不斷發(fā)生變化，以上數(shù)字不能準(zhǔn)確說(shuō)明內(nèi)蒙古自治區(qū)范圍人口的增長(zhǎng)數(shù)字。但能夠體現(xiàn)內(nèi)蒙古地區(qū)人口在各時(shí)代的增長(zhǎng)速度和趨勢(shì)。草原牧區(qū)的范圍不斷減少，草原牧區(qū)人口的大幅度增長(zhǎng)，對(duì)草原的利用效率不斷加強(qiáng)，放牧空間不停地被壓縮，牲畜不能大范圍流動(dòng)，牧民放棄游牧生活，被迫定居下來(lái)。

防御草原災(zāi)害。內(nèi)蒙古草原的海拔較高，緯度高，外表平坦，降雨量少，植物品種單一，因此在草原上旱災(zāi)、雪災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、鼠災(zāi)、蟲災(zāi)等災(zāi)害很多。游牧生產(chǎn)方式?jīng)]有固定的定居點(diǎn)，不能建設(shè)長(zhǎng)期性的防災(zāi)設(shè)施，防災(zāi)能力較弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年至1978年，內(nèi)蒙古地區(qū)平均每年因?yàn)?zāi)害死亡牲畜250萬(wàn)頭（只），年均死亡率達(dá)7%以上。1977年錫林郭勒盟遭受特大風(fēng)雪災(zāi)，全盟700萬(wàn)頭（只）牲畜死了300萬(wàn)頭（只）。[14]在此情況下，游牧被認(rèn)為落后的生產(chǎn)方式，國(guó)家大力開展牧民定居工作，建設(shè)牧民居住房屋、飼草種地，牲畜棚圈等防御自然災(zāi)害。定居后草原的利用范圍漸漸固定下來(lái)，牧民一般在定居點(diǎn)附近放牧，盡管牧民之間的草場(chǎng)界限尚未確定，但是在牧民之間逐漸形成草場(chǎng)利用的民間規(guī)則。

國(guó)家政策環(huán)境的影響。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)區(qū)大范圍的推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，承包制已經(jīng)被證明為能夠提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速發(fā)展。當(dāng)時(shí)，家庭承包責(zé)任制成為改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的法寶。牧區(qū)是我國(guó)農(nóng)村的組成部分，家庭承包責(zé)任制同樣被認(rèn)為給牧區(qū)帶來(lái)巨大效益，通過(guò)承包牲畜和草場(chǎng)，明確牧民的責(zé)、權(quán)、利，牧民享有畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)的剩余索取權(quán)。這樣就可以激勵(lì)牧民的生產(chǎn)積極性。1983年通過(guò)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》（試行）規(guī)定，擁有草原所有權(quán)的單位可將草原的使用權(quán)承包給所屬的基層生產(chǎn)單位或個(gè)人長(zhǎng)期使用，落實(shí)草原管理、保護(hù)、利用、建設(shè)的責(zé)任制，使其同牲畜的承包責(zé)任制統(tǒng)一起來(lái)。時(shí)任中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)第一書記的周惠同志在1984年第10期《紅旗》雜志發(fā)表文章指出：“聯(lián)系畜牧業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶而建立起來(lái)的草原管理責(zé)任制，實(shí)際上就是一種既包括牲畜又包括草原的‘雙承包制’，‘牲畜和草原雙承包責(zé)任制’的推行，使社會(huì)主義制度的優(yōu)越性同家庭經(jīng)營(yíng)的積極性結(jié)合起來(lái)，使小規(guī)模分戶經(jīng)營(yíng)與專業(yè)化、社會(huì)化生產(chǎn)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)”[15]。在國(guó)家的農(nóng)村改革大環(huán)境下，我國(guó)北方草原也響應(yīng)國(guó)家的政策，開始實(shí)行草原承包制度。

由于放牧草原面積的大量減少，牧區(qū)人口的高速增長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)認(rèn)為游牧生產(chǎn)方式落后的思想觀念，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的全國(guó)范圍的推廣等諸多原因，草原的承包成為必然。在游牧空間縮小，牧區(qū)人口大量增長(zhǎng)的情況下，大范圍的游牧成為不可能。游牧生產(chǎn)方式的抗災(zāi)能力的薄弱性也促成牧民定居，建設(shè)長(zhǎng)期性的防災(zāi)設(shè)施。由此，上世紀(jì)80年代末，我國(guó)北方草原普遍實(shí)行草原承包責(zé)任制度，明確草原的權(quán)、責(zé)、利，草場(chǎng)分配到戶，牧民經(jīng)營(yíng)小規(guī)模牲畜。

（二）草原承包制度的影響

1.草原的承包制度打破了“人民公社”時(shí)期的“草原無(wú)主、放牧無(wú)界、牧民無(wú)權(quán)、侵占無(wú)妨、建設(shè)無(wú)責(zé)、破壞無(wú)罪”的無(wú)序狀態(tài)，激發(fā)了牧民的生產(chǎn)積極性，增加了牧民收入。承包責(zé)任制首次分開權(quán)、責(zé)、利，牧民取得了草場(chǎng)的使用權(quán)、收益權(quán)、在承包草場(chǎng)上自主經(jīng)營(yíng)畜牧業(yè)，收益歸牧民。這不僅使牧民對(duì)草原的使用有了法律依據(jù)，也使牧民對(duì)承包草原的投資建設(shè)有了穩(wěn)定的法律環(huán)境。牧民對(duì)承包草原的投入由集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期的純勞動(dòng)力的投入向多項(xiàng)投入，如固定資產(chǎn)投入，畜牧改良投入等，多數(shù)牧民在承包草原上建設(shè)房屋、飼草地、棚圈，改善畜牧業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境。同時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，畜產(chǎn)品價(jià)格逐步生長(zhǎng)，牧民的總體收入穩(wěn)定提高。

2.公平、正義是法律永恒追求的價(jià)值。法其實(shí)來(lái)自于正義：實(shí)際上，就像杰爾蘇非常優(yōu)雅地定義的那樣，法是善良和公正的藝術(shù)[16]。在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，牲畜和草場(chǎng)均歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因此，在草原的利用方面，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)無(wú)從談起公平不公平?！吧笞鲀r(jià)，戶有戶養(yǎng)”的政策實(shí)施后，集體經(jīng)濟(jì)組織的牲畜歸牧民所有，但草場(chǎng)由經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員共同使用。牲畜承包到戶后不久，牧民之間出現(xiàn)貧富差距，有些牧戶的牲畜數(shù)量增加，有些牧民的牲畜減少，甚至出現(xiàn)無(wú)畜戶。草原的共同使用一方面導(dǎo)致集體成員對(duì)草原的過(guò)度利用，另一方面也造成大戶吃小戶草場(chǎng)，有畜戶吃無(wú)畜戶草場(chǎng)的不公平現(xiàn)象。上世紀(jì)末期，通過(guò)草原的幾輪承包，草原承包工程基本完成。在法律層面來(lái)說(shuō)草原的承包，能夠劃清承包戶的草場(chǎng)界限，牧民在承包草原上有了自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，集體的成員之間公平使用集體所有的草原。

3.牲畜是牧民謀生的財(cái)產(chǎn)，草場(chǎng)是牧民的主要活動(dòng)場(chǎng)所。人—畜—草的線性關(guān)系當(dāng)中，草是最基本的，是牧民生存的基礎(chǔ)保障。草原承包到戶后，牧民可以在承包草原上放養(yǎng)牲畜保證生計(jì)。貧困牧民即使沒(méi)有牲畜，也可以將草場(chǎng)出租給其他有畜的牧戶或承包他人的牲畜在自己的草場(chǎng)的放牧收取費(fèi)用。在牧區(qū)的社會(huì)保障體系尚未建立的情況下，承包草原對(duì)牧民生存起到保障性作用。

4.草原的承包改變了牧民的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式。草原的承包給牧民的草場(chǎng)劃清界限，明確草原產(chǎn)權(quán)。牧民對(duì)承包草原具有排他性的使用權(quán)，可以限制其他人對(duì)其草場(chǎng)的進(jìn)入。草原被分割后，牲畜的移動(dòng)受到限制，游牧已經(jīng)不可能了。產(chǎn)權(quán)的明確界定促使牧民定居，牧民在自己承包的草原上建立住房、棚圈，建設(shè)草飼料地。草場(chǎng)的分塊利用打破了傳統(tǒng)游牧生產(chǎn)方式，牧民開始過(guò)“定牧”生活。

（三）草原承包制度的困境——草原的退化及治理退化制度的失敗

草原具有其特殊的地理位置，特殊的生態(tài)環(huán)境和特殊的使用方式。因此，草原上實(shí)施的法律制度必須符合草原的特點(diǎn)、草原自身運(yùn)行的規(guī)律才能取得良好效應(yīng)。土地承包制度是我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生的土地利用制度，在農(nóng)業(yè)社會(huì)具有強(qiáng)大的生命力。而草原承包制度實(shí)行二十年后，在制度的實(shí)施和效應(yīng)方面均遇到了困難。當(dāng)前我國(guó)制度選擇與制定的主體當(dāng)然是農(nóng)耕文化指導(dǎo)下的多數(shù)人，他們會(huì)不自覺(jué)地把農(nóng)耕地區(qū)的制度移植到草原上，全盤照搬了農(nóng)耕區(qū)的系列制度，草原牧區(qū)也實(shí)行了類似農(nóng)區(qū)的“草場(chǎng)公有，承包經(jīng)營(yíng)”的責(zé)任制[17]。但是，事實(shí)表明，被普遍認(rèn)為實(shí)施承包制度取得草原長(zhǎng)足“發(fā)展”的近20年，恰好是草原退化和荒漠化空前加劇的時(shí)期[7]。

1.草原承包權(quán)法律性質(zhì)的限制?！段餀?quán)法》通過(guò)后，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)以基本法的形式被確定下來(lái)。而草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的保護(hù)遭到極大的挑戰(zhàn)。根據(jù)物權(quán)法定原則，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容不能違反法律的明文規(guī)定。物權(quán)法定原則是現(xiàn)代物權(quán)法中的一項(xiàng)基本原則，它是指物權(quán)的種類和內(nèi)容均須由法律加以明確的規(guī)定，不允許當(dāng)事人任意創(chuàng)設(shè)與法律規(guī)定不同的物權(quán)或者合意改變物權(quán)的內(nèi)容。[18]草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立以《物權(quán)法》的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)承包方及國(guó)家機(jī)關(guān)等第三人不能改變承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定內(nèi)容?！段餀?quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》、《草原法》對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的規(guī)定模糊不清。行政機(jī)關(guān)及發(fā)包方對(duì)承包方的草原的使用權(quán)進(jìn)行大量的限制，極大地削弱了物權(quán)法定性質(zhì)?！恫菰ā芬?guī)定，草原承包經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)合理利用草原，不得超過(guò)草原行政主管部門核定的載畜量；草原承包經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)采取種植和儲(chǔ)備飼草飼料、增加飼草飼料供應(yīng)量、調(diào)劑處理牲畜、優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)、提高出欄率等措施，保持草畜平衡。國(guó)家對(duì)草原實(shí)行以草定畜、草畜平衡制度。國(guó)家提倡在農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和有條件的牧區(qū)實(shí)行牲畜圈養(yǎng)。草原承包經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照飼養(yǎng)牲畜的種類和數(shù)量，調(diào)劑、儲(chǔ)備飼草飼料，采用青貯和飼草飼料加工等新技術(shù)，逐步改變依賴天然草地放牧的生產(chǎn)方式。對(duì)嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原，實(shí)行禁牧、休牧制度。從環(huán)境保護(hù)的角度考慮，《草原法》的規(guī)定勢(shì)在必行。甚至有些研究人員提出“草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)生態(tài)化”[19]、草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和草原環(huán)境權(quán)協(xié)調(diào)保護(hù)、“社會(huì)性的所有權(quán)”、“環(huán)境物權(quán)”的概念。[20]但是，從物權(quán)法的角度看，草原承包權(quán)的諸多限制，剝奪了牧民自主經(jīng)營(yíng)畜牧業(yè)的權(quán)利，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)失去了其用益物權(quán)的本質(zhì)含義。牧民對(duì)發(fā)包方和國(guó)家在草原承包權(quán)采取什么樣的限制完全沒(méi)有預(yù)期性。

2.草原承包制度在適應(yīng)草原生產(chǎn)方式的困境。我國(guó)農(nóng)區(qū)耕地承包制度和北方草原承包制度的本質(zhì)屬性相同。但是這兩種承包制度實(shí)施的社會(huì)、自然環(huán)境截然不同。我國(guó)農(nóng)區(qū)耕地水分充裕，土地肥沃，產(chǎn)量穩(wěn)定。農(nóng)耕地區(qū)有條件開展水利建設(shè)，抗災(zāi)能力強(qiáng)。農(nóng)耕地區(qū)的土地和人的關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，農(nóng)民在耕地上耕種一份收獲一份，精耕細(xì)作能夠適量提高土地的產(chǎn)出，土地上的種植物不可能“超載過(guò)種”的問(wèn)題。這種情況下，耕地的分散式的分塊經(jīng)營(yíng)不影響耕地生態(tài)環(huán)境。我國(guó)草原的降雨量少、植物產(chǎn)量低，迫使牧人采取輕度、輪牧的方式控制放牧強(qiáng)度和遠(yuǎn)距離游牧，以使牧草獲得休養(yǎng)生息的時(shí)空條件[21]。草原畜牧業(yè)是人—畜—草之間的生產(chǎn)關(guān)系。牧民的財(cái)富以牲畜的數(shù)量來(lái)衡量的，牲畜數(shù)量的多少也是由草場(chǎng)的面積和質(zhì)量決定的。牲畜是移動(dòng)的，牲畜的適當(dāng)移動(dòng)能保證草的生長(zhǎng)和恢復(fù)。草場(chǎng)的分散式的小范圍的利用引起牲畜對(duì)草原的重復(fù)踩踏和過(guò)度啃食，對(duì)草原的生長(zhǎng)和恢復(fù)不利。草場(chǎng)承包到戶的制度，牲畜被限制在較小的范圍內(nèi)，無(wú)法進(jìn)行移動(dòng)，導(dǎo)致對(duì)草場(chǎng)的強(qiáng)度利用，加劇了一些地區(qū)草場(chǎng)退化、沙化的速度[22]。由于農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)和畜牧經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)基礎(chǔ)、生產(chǎn)方式不同，在農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)適合的耕地承包制度不一定完全適合草原經(jīng)濟(jì)。

3.草原承包制度為基礎(chǔ)實(shí)施的草原治理政策的失敗。上世紀(jì)80年代初到90年代末，國(guó)家認(rèn)為草原的共同使用導(dǎo)致草原環(huán)境的退化，試圖推動(dòng)草原承包責(zé)任制度，阻止草原惡化現(xiàn)象。經(jīng)過(guò)幾輪的草場(chǎng)承包后，牧區(qū)的草場(chǎng)承包工作基本結(jié)束。但是草原的承包仍然沒(méi)能遏制草原上的“超載過(guò)牧”、草原的進(jìn)一步退化。為此，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見（國(guó)發(fā)[2002]19號(hào)文件）》中提出保護(hù)草原的三大措施（基本草地保護(hù)制度；草畜平衡制度；劃區(qū)輪牧、休牧、禁牧制度）之一。實(shí)際上，從草場(chǎng)承包給個(gè)人開始，我國(guó)牧區(qū)就始終沒(méi)有放棄對(duì)載畜量的控制。就以內(nèi)蒙古為例，早在1980年4月《全區(qū)草原工作會(huì)議紀(jì)要》就提出草原合理利用的關(guān)鍵是合理的載畜量，要逐步實(shí)行以草定畜，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)平衡”。1981年4月，自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)內(nèi)蒙古自治區(qū)畜牧廳的報(bào)告，再次強(qiáng)調(diào)要實(shí)行以草定畜。1983年7月自治區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例(試行)》和1984年7月自治區(qū)人民代表大會(huì)通過(guò)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》都規(guī)定，草原使用單位要定期對(duì)草場(chǎng)進(jìn)行查場(chǎng)測(cè)草，根據(jù)實(shí)際產(chǎn)草量，確定每年牲畜飼養(yǎng)量和年末存欄量，實(shí)行以草定畜，做到草畜平衡。從此，以草定畜、草畜平衡的原則作為地方立法確定下來(lái) (內(nèi)蒙古自治區(qū)畜牧志編委會(huì)，2001)。在分塊承包經(jīng)營(yíng)的情況下，草原是各個(gè)牧戶擁有的，草原不能整體規(guī)劃，整體利用。我國(guó)草原生態(tài)系統(tǒng)具有異質(zhì)性，草原的承載率不是固定的，決定草原承載率的主要因素是降水。我國(guó)北方草原的降水無(wú)規(guī)律，具有非平衡性。降水量多時(shí)，牲畜數(shù)量較多也不會(huì)出現(xiàn)“超載過(guò)牧”現(xiàn)象，而當(dāng)極端干旱連續(xù)發(fā)生時(shí)，較少數(shù)的牲畜也出現(xiàn)“超載過(guò)牧”，造成草原的退化。因此，現(xiàn)行的草原治理措施都圍繞著“減畜”展開，而無(wú)視具體的時(shí)空尺度，尤其是忽視干旱半干旱地區(qū)的氣候不確定性所帶來(lái)的影響。目前“草畜平衡”制度中出現(xiàn)的眾多問(wèn)題，其根源或許不是承載力確定的技術(shù)層面的問(wèn)題，而是該方法是否符合目標(biāo)生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)的問(wèn)題[23]。

在牧區(qū)實(shí)施休牧、禁牧意味著牧民飼養(yǎng)牲畜的成本大大增加。在市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)越，供應(yīng)渠道暢通的地區(qū)進(jìn)行高投入高產(chǎn)出的畜牧業(yè)可以縮短生產(chǎn)周期，取得較高的利潤(rùn)。但不生產(chǎn)飼草料，只依靠天然草場(chǎng)的牧區(qū)休牧、禁牧、舍飼、半舍飼提高飼養(yǎng)牲畜的成本，導(dǎo)致牧民收入不足以支出。為了降低舍飼的成本牧民通過(guò)普遍的偷放來(lái)逃避政策。監(jiān)管部門加大力度執(zhí)法，牧民以各種方式逃避執(zhí)法，例如“夜放”、“節(jié)假日放”、“周期性放”等，監(jiān)管部門和牧民之間形成“貓鼠游戲”。而且休牧禁牧主要是草不生長(zhǎng)的冬季和春季進(jìn)行，對(duì)草原的保護(hù)作用極其有限。因此，休牧禁牧結(jié)果加大了牧民的生產(chǎn)成本，卻未能達(dá)到保護(hù)草原的預(yù)期目的。在我國(guó)北方草原上草畜平衡、禁牧休牧制度已經(jīng)實(shí)行十多年，但草原的生態(tài)環(huán)境沒(méi)有好轉(zhuǎn)而日益惡化。這就說(shuō)明國(guó)家投入大量人力，物力實(shí)施的草原治理退化制度皆告失敗。

在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，草原退化主要是因?yàn)檎叩腻e(cuò)誤導(dǎo)致的④。改革開放后，草原實(shí)行畜草雙承包制度，但草原退化、牧民返貧更加嚴(yán)重。當(dāng)政者和學(xué)者們普遍認(rèn)為草原的退化是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度不明確造成的，草場(chǎng)的共同使用造成“牲畜吃大鍋飯”，導(dǎo)致“公地悲劇”。通過(guò)賦予牧民一塊草場(chǎng)的長(zhǎng)期使用權(quán)促使牧民合理利用草場(chǎng)是很多研究者和政府推行的消除過(guò)牧、保護(hù)草場(chǎng)的制度解決辦法[24]。在以國(guó)家的角度考慮，環(huán)境治理政策的實(shí)行必須以草原承包制度的全面落實(shí)為前提條件。只有在承包以后才能計(jì)算每個(gè)牧民家庭的牲畜載畜量，才能計(jì)算休牧禁牧補(bǔ)貼，退牧、還草項(xiàng)目也是建立在草場(chǎng)承包基礎(chǔ)上的[25]。因此，草原承包制度及草畜平衡、休牧禁牧輪牧政策是一個(gè)制度群體。在我國(guó)北方草原的性質(zhì)特征決定，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)施必然導(dǎo)致草畜平衡、休牧禁牧輪牧制度的實(shí)施。國(guó)家管理政策和牧民利益之間的博弈中，相互未能找到一個(gè)平衡點(diǎn)，最后牧民未能取得利益，自然環(huán)境繼續(xù)惡化。

三、草原承包制度的改革路徑

研究草原的問(wèn)題不能離開人—畜—草三者之間的關(guān)系。因?yàn)椴菰系娜丝诖蟠笤黾樱菰氖褂每臻g越來(lái)越小，草原的使用功能已達(dá)到極限。僅僅考慮人—草的直線關(guān)系不能解決草原的根本問(wèn)題。草原的承包是以草原上居住的人為基礎(chǔ)，將草原分配給牧民，以人數(shù)決定草原的使用方式。草原有其固有的運(yùn)行規(guī)律，而不以其上的人數(shù)所決定的。解決草原的問(wèn)題，必須充分掌握草原的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，設(shè)計(jì)出符合草原運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律的利用制度。當(dāng)今，草原的問(wèn)題主要有兩個(gè)，即牧民利益和草原生態(tài)。草原承包制度在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、社會(huì)保障等問(wèn)題上起到一定作用，但忽略了草原生態(tài)環(huán)境利益。而草原環(huán)境利益的損害最終會(huì)對(duì)牧民利益帶來(lái)了不可彌補(bǔ)的后果。根據(jù)草原目前的實(shí)際情況，充分考慮牧民利益及環(huán)境利益、結(jié)合草原自然規(guī)律，對(duì)草原承包制度進(jìn)行改革勢(shì)在必行。

（一）草原承包制度的改革必須轉(zhuǎn)變觀念，以草原作為制度的中心

我國(guó)北方草原土壤貧瘠、生態(tài)脆弱、降水變率大，土地只能生長(zhǎng)草本類植物，不宜農(nóng)耕，只適宜輕牧、輪牧。草原承包制度是以草原上的人數(shù)為基礎(chǔ)，將草原分配給牧民，以牧民數(shù)量的多少來(lái)決定單位草原利用面積的大小。以人數(shù)分配草原的方式不符合草原的規(guī)?；苿?dòng)式利用的特征，增加草原的壓力，導(dǎo)致草原的退化。與農(nóng)區(qū)土地利用方式不同，草原的利用是通過(guò)草原上的牲畜來(lái)實(shí)現(xiàn)的。牲畜是移動(dòng)的，如果牲畜的移動(dòng)空間過(guò)小會(huì)導(dǎo)致牲畜對(duì)草原的過(guò)度啃食和來(lái)回踩踏，草原難以得到恢復(fù)。在合理空間的草原上移動(dòng)式放牧合理數(shù)量的牲畜，能夠減少單位草原的過(guò)度放牧，延長(zhǎng)草原的恢復(fù)時(shí)間。根據(jù)草原的位置、草的長(zhǎng)勢(shì)、水源等特征，結(jié)合牧區(qū)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代科技，合理劃分單位草原的面積，計(jì)算出草原承載的牲畜數(shù)量才能夠發(fā)揮草原的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能。因此，轉(zhuǎn)變草原利用觀念，由人數(shù)決定單位草原的面積轉(zhuǎn)變?yōu)椴菰淖匀灰?guī)律決定單位草原的利用面積。在此基礎(chǔ)上，重新組合單位草原利用主體制度，保證主體之間的利益，實(shí)現(xiàn)主體的公平。

（二）草原利用方式改革的路徑

草原的利用方式的改革應(yīng)從兩方面入手，第一是草原面積的重新劃分。第二是草原上的牧民的重新組合。草原利用主體的重新建構(gòu)應(yīng)以草原的重新劃分為基礎(chǔ)，對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的改組來(lái)實(shí)現(xiàn)。為了克服承包草原分散式的利用方式對(duì)草原生態(tài)和牧民權(quán)益帶來(lái)的缺失，應(yīng)以家庭承包的草原重新整合為合理面積的單位草原，精確計(jì)量草原的承載力，根據(jù)草原的實(shí)際情況劃分放牧區(qū)、打草場(chǎng)，依照草原的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，進(jìn)行移動(dòng)式放牧，為草原自我恢復(fù)提供機(jī)會(huì)。劃分草原的方式應(yīng)因不同性質(zhì)的草原而不同。例如，在內(nèi)蒙古呼倫貝爾草原位于溫帶濕潤(rùn)地區(qū)水熱條件較好，植被覆蓋度較高，恢復(fù)能力強(qiáng)，劃分的面積可以相對(duì)小點(diǎn)。而內(nèi)蒙古錫林郭勒盟西部地區(qū)草原位于干旱半干旱地區(qū)草原的降雨量少、植被覆蓋率低、恢復(fù)能力低，其劃分的面積應(yīng)該較大，充分考慮水源問(wèn)題，對(duì)人畜的飲水提供便利條件。牧民的改組以重新劃分的單位草原為基礎(chǔ)，單位草原上的牧民以草場(chǎng)入股及牲畜入股的方式完成。在草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)的基礎(chǔ)上，以承包草原入股是草原利用主體重新組合的重要形式。牲畜是牧民的重要財(cái)產(chǎn)，也是草原利用主體的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。以牲畜入股也是改組草原利用主體的重要方式。

（三）改革的預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)

草原承包以后，牧區(qū)的互助合作關(guān)系斷裂，集體經(jīng)濟(jì)組織的公共管理職能被弱化，牧民在草原生態(tài)保護(hù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)面前束手無(wú)策。草場(chǎng)的分散型分配明確了牧戶之間的草原邊界，牧民之間整合草場(chǎng)移動(dòng)式放牧成為不可能。國(guó)家推出的舍飼圈養(yǎng)和休牧禁牧的環(huán)境政策及草場(chǎng)圍封等費(fèi)用增加了牧民的生產(chǎn)成本。在水資源缺少的牧區(qū)，牧民的承包草場(chǎng)上沒(méi)水井，從他人的水井上拉水的費(fèi)用非常昂貴。很多牧民因?yàn)椴荒艹惺苓@些放牧的費(fèi)用已經(jīng)放棄放牧。牧民購(gòu)買飼草料，出賣牲畜市場(chǎng)活動(dòng)中不能形成規(guī)模，供應(yīng)渠道不暢通，在市場(chǎng)體系中位于弱勢(shì)地位。對(duì)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，防御自然災(zāi)害，共同應(yīng)對(duì)畜產(chǎn)品市場(chǎng)，草原文化的保護(hù)等方面，改組后的經(jīng)濟(jì)主體的作用單個(gè)牧戶無(wú)法替代。草原利用方式和利用主體的改革并非是單一的經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變，而是將社會(huì)、文化、教育等功能集于一身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的改變。

注釋：

①“忽必”在蒙語(yǔ)里是封賜的意思。每逢祭拜山神水神或慶祝戰(zhàn)功時(shí)蒙古大汗將金銀、酒肉等物品賜給其功和孩子們，做為大汗對(duì)他們戰(zhàn)功的獎(jiǎng)賞。

②“蘇魯克”，蒙語(yǔ)的意思是畜群。解放前，內(nèi)蒙古牧民代養(yǎng)牧主的牲畜叫“養(yǎng)蘇魯克”。蒙古王公貴族、上層喇嘛、旗府、廟倉(cāng)以勞役形式將畜群交給屬民放牧，稱為“放蘇魯克”，牧主和商人將畜群租與牧工放牧，也叫“放蘇魯克”。

③“三不兩利”是指“不分、不斗、不劃階級(jí)”、“牧工、牧主兩利”。內(nèi)蒙古自治區(qū)成立初期，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府根據(jù)《中國(guó)土地法大綱》的要求開展民主改革運(yùn)動(dòng)，發(fā)動(dòng)群眾劃分階級(jí)、斗爭(zhēng)牧主、評(píng)分牧畜，但是因?yàn)樯笫强梢粤鲃?dòng)的，其評(píng)分耕地不同，很多擁有大量牲畜的牧主們逃離或屠殺牲畜，給牧區(qū)造成巨大的恐慌。當(dāng)時(shí)，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，力勸中央政府在民族地區(qū)實(shí)行符合當(dāng)?shù)氐拿裰鞲母锎胧?。在中央政府的批?zhǔn)下，1948年內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)行“三不兩利”、“牧場(chǎng)公有、放牧自由”的政策。1953年政務(wù)院批轉(zhuǎn)民委《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)及綏遠(yuǎn)、青海、新疆等地若干地區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)的基本總結(jié)》將“三不兩利”、“牧場(chǎng)公有、放牧自由”的政策推廣全國(guó)。

④這里指的政策錯(cuò)誤是指“以糧為綱”、“牧民自給糧食”的口號(hào)下，全盤否定畜牧業(yè)，大面積的開荒導(dǎo)致草原的退化。

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