張磊，王彩波

（吉林大學，吉林長春 130012）

中國政府環(huán)境保護的縱向研究
——關于集權(quán)與分權(quán)的爭論

張磊，王彩波

（吉林大學，吉林長春 130012）

中央政府與地方政府對于環(huán)境治理權(quán)的劃分是個政治問題，這意味著政府有沒有保護和治理環(huán)境的動力與意愿。通常來講，中央政府與地方政府在環(huán)境治理權(quán)上的界限是依據(jù)環(huán)境這一公共物品外部性的覆蓋范圍來界定的，但學界關于中央政府集權(quán)抑或地方政府分權(quán)的爭論也從來沒有停止過。從目前中國環(huán)境治理的現(xiàn)狀來講，應當跳出必然集權(quán)與分權(quán)的爭論，實現(xiàn)環(huán)境治理主體的多元化，賦予非政府環(huán)保組織更多的功能性，以彌補縱向分權(quán)的不足，實現(xiàn)有效環(huán)境治理，真正改善中國的環(huán)境。

集權(quán)；分權(quán)；環(huán)境保護；中央政府；地方政府

生態(tài)環(huán)境問題是一個政治問題。表面上是污染防治技術(shù)滯后的問題，而深層次則是政府包括中央政府和地方政府有沒有動力和意愿去保護和治理的問題。從這一層面上講，生態(tài)治理涉及中央與地方的關系，而如果從權(quán)力、利益與責任配置的視角來看，通常是指生態(tài)環(huán)境治理和保護的集權(quán)和放權(quán)。“所謂集權(quán)就是由中央政府統(tǒng)一管理全國所有地方的環(huán)境保護事務，而各級地方政府只有執(zhí)行中央政府命令就可以了；分權(quán)是指由地方政府根據(jù)其所轄區(qū)域環(huán)境和社會發(fā)展的實際狀況自主地管理所在地區(qū)的環(huán)境保護事務，中央政府只負責對全國性的環(huán)境保護進行管理”。[1](p165)

一、溯源：中央與地方關系之集權(quán)與分權(quán)

中國一直是一個泱泱大國，不僅民族眾多，且地域差異甚大；但自從秦朝以來，中國基本上都是中央集權(quán)的國家，決策機構(gòu)和管理機構(gòu)具有同一性的特點。這種多樣化與同一性的矛盾如何化解，就成為歷代王朝認真考慮和對待的政治問題，其實質(zhì)乃是權(quán)力如何在中央和地方政府之間分配的問題。

回顧中國幾千年的發(fā)展歷程，無不存在著國家集權(quán)統(tǒng)一和地方諸侯割據(jù)的歷史循環(huán)，這正是集權(quán)與分權(quán)在政治領域的典型表現(xiàn)，而自新中國成立以來，雖然也在重復著分權(quán)與集權(quán)、放權(quán)與授權(quán)，但歸結(jié)起來，是具有一定的規(guī)律和特征的。經(jīng)過了新中國成立初期中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟、黨和國家權(quán)力的完全集中化，自20世紀60、70年代，中央政府開始向地方政府進行行政性分權(quán)和責任的分擔，以使基本公共服務能夠快速傳遞到基層?！坝捎谡芜\動不斷，這種行政分權(quán)時常被體制性混亂所打斷”。[2](p79)在此之前，無論中國是集權(quán)還是分權(quán)，政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制仍表現(xiàn)出集權(quán)化的特征。從1978年至今，中央政府在多方面進行了權(quán)力的下放，主要包括行政性分權(quán)、政治性分權(quán)、經(jīng)濟性分權(quán)和社會性分權(quán)。其中，“政治性分權(quán)包括政策執(zhí)行或政治代表選舉中公民參與的程序增加，將權(quán)力和權(quán)威轉(zhuǎn)移到地方政府，支持社會組織提供社會化公益服務?！盵2](p79)無論是集權(quán)抑或分權(quán)，都各有利弊，如學者金太軍等人所歸納的，集權(quán)能有效地提供全國性公共物品和服務，可以將跨地區(qū)外部效應內(nèi)部化。[3](p30-31)當然集權(quán)也可能加劇中央政府與地方的矛盾、中央政府成為社會各種矛盾沖突的中心，及決策過程非理性化等問題；而分權(quán)特別是縱向分權(quán)，最大的優(yōu)勢就是有利于調(diào)動地方的積極性，但也會形成“弱中央強地方”的局面。當然，“中央與地方關系的一個重要特點是如何理清中央和地方在行政權(quán)力分割上的不穩(wěn)定的收放循環(huán)”。[3](p30-31)換言之，任何絕對的集權(quán)和分權(quán)都無法滿足現(xiàn)代國家的發(fā)展，無論集權(quán)還是分權(quán)都是必要的，應在二者之間實現(xiàn)某種均衡。在角色分配上，中央政府主要負責全國性的公益事業(yè)、公共工程、宏觀的經(jīng)濟調(diào)控及外交國防等事權(quán)；而地方政府則因地制宜地處理地方事務，這是因為如斯蒂格利茨所認為的，地方政府存在的理由在于它比中央政府更加接近民眾，即比中央政府更加了解所管轄的民眾的需求和效用。孫中山先生也指出：“權(quán)力之分配，不當以中央或地方為對象，而當以權(quán)力之性質(zhì)為對象，權(quán)之宜屬于中央者，屬之中央可也，權(quán)之宜屬于地方者，屬之地方可也?！盵3](p45)

二、焦點：環(huán)境治理集權(quán)抑或分權(quán)的爭論

從經(jīng)濟學視角來看，環(huán)境可以看作是一種典型的公共物品。基于環(huán)境質(zhì)量的這種公共性，對環(huán)境進行保護自然被視為政府的基本職能之一。但在政府履行環(huán)境保護責任過程中需要解決的一個問題是，由于許多國家都存在著不同層級的政府，環(huán)境保護責任應在中央政府和地方政府之間如何適當分配、各級政府在環(huán)境管理中各自應扮演何種角色。

（一）環(huán)境覆蓋范圍決定環(huán)境治理權(quán)的歸屬。

如上文所論及的，中央與地方關系的劃分依據(jù)通常是按照公共物品和服務的覆蓋范圍，地方政府管轄本地區(qū)的公共事務，而全國性范圍的或者跨區(qū)域的公共事務則應當由中央政府統(tǒng)一管理?；氐江h(huán)境問題上，環(huán)境這一公共物品的治理權(quán)限也應當遵從這一劃分標準，無論中外，這是目前環(huán)境治理權(quán)集中抑或下放的共識。正如美國學者奧茨主張的，環(huán)境保護應是一個聯(lián)合行動，由地方政府對僅限于其轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境事務執(zhí)行規(guī)制控制，而由中央政府承擔全國性污染問題的規(guī)制責任，并對環(huán)境科學和污染控制技術(shù)的研究和開發(fā)活動(這類活動通常有正的外部性)提供支持以及對地方政府提供必要的信息和指導。中國學者余敏江等人也認為，“中央政府與地方政府間的環(huán)境保護責任劃分至關重要。政府間的環(huán)境保護責任劃分總體上應遵循‘一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級權(quán)益’的原則。政府環(huán)境事權(quán)范圍應當與環(huán)境問題的影響范圍（外溢性范圍）相適應。影響范圍限定于特定行政管轄區(qū)的環(huán)境問題，屬于地方性環(huán)境服務，應該由地方政府負責籌資和組織提供或?qū)嵤?；如果環(huán)境影響范圍是跨行政區(qū)的，甚至是全國范圍的，就是全國性公共物品，應由中央政府負責。中央政府的環(huán)境事權(quán)主要是解決具有跨行政區(qū)、跨流域、具有明顯外部性特征的國家環(huán)境事務?！盵4](p109)謝慶奎也持有同樣的觀點：同居民日常生產(chǎn)密切相關的事物，盡可能由居民身邊的地方公共團體來管理；影響全國和其他地區(qū)利益的事務，地方公共團體不能處理的事務由國家政府部門來管理。涉及中央和地方共同管理的事務，也明確規(guī)定各自分管的程度。影響面較大的又需在地方辦的，地方無力自己完成的事務，則作為中央對地方的委辦事務。在這一原則基礎上，分別規(guī)定中央政府和地方政府的職能范圍。其中本地區(qū)范圍內(nèi)的文化教育、衛(wèi)生保健、體育、環(huán)保、市政建設、公用事業(yè)、地方治安等是與公眾直接相關的公共行政事務，應由地方負責。[5](p310)盡管謝慶奎教授所強調(diào)的環(huán)境保護作為一項事權(quán)，其權(quán)限劃分并沒有真正揭示中國的現(xiàn)實，而是基于西方國家成熟的市民社會和健全的社團組織，但他卻闡明了一個在環(huán)境治理方面應然和實然的權(quán)限劃分及其限度問題。

然而，環(huán)境問題的復雜性及不同國家差異化的政治結(jié)構(gòu)使得環(huán)境治理權(quán)力的劃分問題存在不小的爭議，即政府的環(huán)境治理應當集權(quán)于中央還是分權(quán)于地方，抑或雙方合理分權(quán)？從中國中央與地方關系的歷史經(jīng)驗、相關法律的規(guī)定（憲法、組織法、環(huán)境保護法等）及各級環(huán)保機構(gòu)的設置來看，地方政府負有環(huán)境保護的主要責任。環(huán)境治理權(quán)的下放已成為既定事實，然而這種環(huán)境領域的分權(quán)合理與否，學界并沒有形成統(tǒng)一的認識。正所謂“它們各自的優(yōu)點是對方的缺點”。[3](p42)

（二）環(huán)境治理的集權(quán)、外部效應內(nèi)化與區(qū)域協(xié)調(diào)。

究竟環(huán)境治理權(quán)力應該下放還是向中央集中，在美國，環(huán)境聯(lián)邦主義是對這一問題進行了較深入闡述的典型代表理論。環(huán)境聯(lián)邦主義理論興起于20世紀六七十年代的美國，研究的主題則是在環(huán)境管理中不同層級政府間的關系以及各層級政府在設計、執(zhí)行各種環(huán)境規(guī)制措施中的角色，其發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段：第一代環(huán)境聯(lián)邦主義理論和第二代環(huán)境聯(lián)邦主義理論。第一代環(huán)境聯(lián)邦主義即早期的環(huán)境聯(lián)邦主義理論家普遍相信，環(huán)境管理績效的提高應依賴于聯(lián)邦法律的制定和執(zhí)行能力，如果缺乏強有力的中央政府，地方政府往往會出于經(jīng)濟增長競爭的考慮而降低環(huán)境標準。斯圖爾特指出，地方政府往往認為改善環(huán)境需要提高環(huán)境標準，這不僅會加大地方企業(yè)的生產(chǎn)成本，還因環(huán)境的外部性使得環(huán)境改善后的收益被低環(huán)境標準地區(qū)所共享，所以不會主動采取阻礙經(jīng)濟發(fā)展的高環(huán)境標準，這會導致地區(qū)間政府在環(huán)境問題上轉(zhuǎn)向低層的競爭（race to the bottom），造成環(huán)境的惡化。故應由中央政府對環(huán)境事務統(tǒng)一進行管理。從另一個角度來講，對于一個地區(qū)的政策制定者來說，通常是沒有動力去擔心他們破壞環(huán)境的行為是否對周圍地區(qū)產(chǎn)生了成本。加之，相較污染利益集團，環(huán)保主義者在地方政治活動中的劣勢地位，使其在全國層面上比在地方層面上更容易獲取充分的資源來施加有效的政治影響。美國的環(huán)境聯(lián)邦主義是基于聯(lián)邦制的政權(quán)結(jié)構(gòu)而提出的治理環(huán)境問題的理論，并不一定適應于單一制國家。但是第一代環(huán)境聯(lián)邦主義關于環(huán)境治理集權(quán)的主張反映出集權(quán)的優(yōu)點可以彌補分權(quán)的缺點。眾所周知，環(huán)境問題的一大特征就是其外部性具有溢出效應，某一地區(qū)環(huán)境的負面影響可以波及周邊很多地區(qū)甚至全國，而環(huán)境問題的出現(xiàn)通常與經(jīng)濟發(fā)展模式相關，所以以提高環(huán)境質(zhì)量為目標的經(jīng)濟發(fā)展必然會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，即“環(huán)境保護的各項舉措事實上會侵害經(jīng)濟和投資”。[6](p33-59)根據(jù)有限理性的觀點，地方政府作為一個利益團體組織，無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，都具有區(qū)別于中央政府的自己的利益訴求，特別是經(jīng)濟的發(fā)展目標?；氐街袊?jīng)過三十多年的經(jīng)濟體制改革，財政權(quán)的下放使得省級及以下的地方官員有極大的動力去發(fā)展他們的地方經(jīng)濟，而政府及全社會對于發(fā)展、消費及經(jīng)濟利益的普遍強調(diào)為地方政府干預和組織環(huán)境保護的行為提供了正當性。[7](p757-787)即財政權(quán)下放后，地方迫于經(jīng)濟發(fā)展的壓力而對經(jīng)濟的重視明顯強于環(huán)保的行為毫無疑問導致了環(huán)境質(zhì)量的退化。鄭永年教授則針對中國問題提出了自己的主張，他認為很多問題因為集權(quán)而產(chǎn)生，但重新放權(quán)未必就能解決問題。最明顯的就是在社會政策領域，包括社會保障、醫(yī)療、教育和環(huán)保方面的政策。所有這些方面涉及社會成員的基本公民權(quán)問題。公民權(quán)應當是全國范圍的?，F(xiàn)在中央具有政策制定權(quán)，但政策實施權(quán)在地方。更是因為在這些領域往往是中央出政策，地方出錢，很多政策根本落實不下去。這就要求，中央政府在財政集權(quán)后，也要把事權(quán)（執(zhí)行政策）的一些方面收歸上來。這樣做，就可以把“地方公民權(quán)”轉(zhuǎn)型成為“國家公民權(quán)”。盡管這并不是說，中央政府要擔負所有的責任，但必須要擔負相當程度的責任，以實現(xiàn)最低限度的公民權(quán)。不管怎樣說，從世界各國的經(jīng)驗來看，中央政府在所有這些社會政策方面，必須負有不可推卸的責任。[8](p10-11)

此外，中國分權(quán)式改革的結(jié)果是會導致地方保護主義抬頭進而造成生態(tài)環(huán)境問題。所以為了抵制地方保護現(xiàn)象、實現(xiàn)區(qū)域公共管理必須加強中央政府的協(xié)調(diào)作用，這是基于中央政府可以作為超脫地方政府間利益爭端的公正裁判，在地方政府的博弈結(jié)構(gòu)中充當信息溝通與沖突裁判的作用，對于各地方政府而言，中央政府的有力協(xié)調(diào)也能大大降低彼此協(xié)調(diào)的交易成本，提高交易的效率。[9](p102)中央集權(quán)的目的在于彌補和糾正地方分權(quán)的不足，因為“地方政府為發(fā)展本社區(qū)的經(jīng)濟，會降低環(huán)境質(zhì)量標準以減輕轄區(qū)內(nèi)企業(yè)治理污染的成本，結(jié)果轄區(qū)間政府競爭會導致過度的環(huán)境惡化，為此有人建議環(huán)境問題應該由中央政府統(tǒng)一管制，以避免地方政府競爭的不良影響”。[10](p47)眾所周知，環(huán)境污染首先在特定地方發(fā)生，當?shù)鼐用褚话闶桩斊錄_，因而如果地方民主發(fā)揮有效作用，地方政府對當?shù)厝嗣褙撠?，那么許多污染可以在源頭上得到防治，中央只需負責解決地方無力解決的跨區(qū)域污染問題。由于在中國，各地人大選舉仍存在種種問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人大的選舉機制并非使得地方政府直接對當?shù)厝嗣褙撠?，而是主要來自上級領導的壓力。因而目前地方民主并非治理環(huán)境污染的現(xiàn)實有效途徑。所以要有效應對中國的環(huán)境危機，中央政府必須承擔更多的責任。[11](p131-132)可見，將環(huán)境治理權(quán)集中于中央政府不僅可以有效消除環(huán)境產(chǎn)生的不良影響，即將其負的外部性內(nèi)化，更可以跳脫地方的狹隘和爭端，從而協(xié)調(diào)好區(qū)域間的環(huán)境保護。

（三）環(huán)境治理的分權(quán)、政策創(chuàng)新與公共性競爭。

到20世紀80年代后期，隨著“大政府”在各項公共事務治理中的失靈，越來越多的學者也開始提倡環(huán)境領域的放權(quán)，即環(huán)境治理和保護的中心從中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移。隨之主張環(huán)保分權(quán)的第二代環(huán)境聯(lián)邦主義理論占據(jù)了主導。普魯斯特等學者認為，先前中央政府對各地方政府進行統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)制的一大缺點在于其對不同地區(qū)居民的環(huán)境質(zhì)量差異性偏好不敏感，易出現(xiàn)所有地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一環(huán)境標準的問題。而在現(xiàn)實中，有些地區(qū)的居民可能偏好于高質(zhì)量的環(huán)境，而另一些地區(qū)的居民較之環(huán)境質(zhì)量則更看重經(jīng)濟條件或社會福利等。另外，各地區(qū)因地理位置、技術(shù)水平的不同環(huán)境治理成本也存在很大的不同，所以基于成本——收益分析法，每個地區(qū)應根據(jù)自身的狀況來制定相應的環(huán)境政策，實施符合自身需求的環(huán)境保護。同時，環(huán)境管理的分權(quán)化也使各級地方政府有較大的動力和較多的空間進行環(huán)境政策的創(chuàng)新。在中國，學者們也通常主張環(huán)境權(quán)力應該下放地方，這是因為環(huán)境問題主要發(fā)生在地方，“之所以中央政府要將生態(tài)區(qū)域治理的絕大部分權(quán)限賦予地方政府，特別是市縣政府，原因在于生態(tài)環(huán)境的惡化意味著對地方經(jīng)濟發(fā)展的嚴重制約和對當?shù)厝松a(chǎn)活動的重要影響”。[4](p76)一般而言，中央與地方事權(quán)和財權(quán)的劃分應當遵循下列原則：第一，提供公共物品和公共服務的權(quán)力盡可能地下放給地方政府，中央只負責全國性公共物品和服務，省級政府負責省區(qū)性公共物品和公共服務，而初等教育、治安、公共交通、消防、環(huán)境保護盡可能由基層政府來承擔。[2](p105)此外，要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，必然要強化中央政府的宏觀經(jīng)濟管理職能，減少地方政府的經(jīng)濟管理職能，加強他們的公共服務職能，諸如教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等。黨的十六屆六中全會審議通過的《關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確了2020年構(gòu)建和諧社會的目標和主要任務，要求在中央與地方關系上要加快從“以提高經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉(zhuǎn)變，[13](p124)而基本服務均等化的加強則意味著加大了地方政府環(huán)境保護的權(quán)限。然而長期以來，中國中央與地方關系是以“經(jīng)濟總量為導向”，GDP成為考核地方政績的重要指標，一味追求經(jīng)濟發(fā)展指標，忽視資源、環(huán)境等對經(jīng)濟發(fā)展的可承載能力，違背了科學發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的原則。按照楊瑞龍的解釋，隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財政分灶吃飯體制的推行，地方經(jīng)濟發(fā)展和官員升遷、政績評價、地方民眾的支持程度密切相關，地方政府之間就不可避免地發(fā)生競爭。這種在中央集權(quán)的政治體制下同級地方政府之間的攀比性競爭被學者程臻宇稱之為“政績性競爭”，[14](p42)這種性質(zhì)的競爭體現(xiàn)了地方政府作為上級政府的政治分支機構(gòu)，上級的考核是其面臨的最大壓力，自然會努力爭取比同級競爭對手更好更快地完成上級的指令和任務，這也是對上級政府政治權(quán)威的服從。在中國，地方政府間的競爭是不可避免的，但這種競爭除了政績性外也具有公共性的特征，即地方政府是轄區(qū)的公眾利益代言人，“代表所在轄區(qū)內(nèi)的居民、廠商，而在相互之間進行的競爭”，[15](p27)所以轄區(qū)公眾的利益偏好自然就會成為地方政府關注的焦點，也是其進行公共性競爭的最大驅(qū)動力?！胺謾?quán)下的地方政府之間主要是競爭關系，迫于選民和市場主體的壓力，地方政府必須提供合意的公共品和服務，以此吸引自由流動的居民和資源?！盵1](p167)雖然這是西方自由民主國家的地方政府間競爭，即按照喬寶云等人的說法，分權(quán)要能激勵地方政府提供地方公共物品，其前提條件是居民能夠通過‘用腳投票’和‘用手投票’兩種機制來表達自己的偏好，而中國的選舉制度和戶籍管理制度使得公民并沒有足夠的流動自由，此外中國的地方政府由于經(jīng)濟分權(quán)與政治集權(quán)的矛盾而存在著政績性的競爭，地方可能會出現(xiàn)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價而追求經(jīng)濟發(fā)展和政績的短視行為，但隨著中國政府體制改革的推進，服務型政府建設的加強，地方政府競爭的公共性也在不斷凸顯，這又會使地方政府不能無視轄區(qū)民眾的利益和訴求，當環(huán)境保護成為轄區(qū)公眾的最大需求和公共利益時，地方政府則會將環(huán)境保護的成功與否作為其競爭力的衡量標準，顯然環(huán)境分權(quán)會賦予地方政府治理環(huán)境的職責和權(quán)力，也會為這種地方政府間的競爭提供可能。胡鞍鋼則在《中國：創(chuàng)新綠色發(fā)展》一書中具體分析了北京、重慶、青海等城市綠色轉(zhuǎn)型的發(fā)展道路后指出，這一成功就在于國家負責總體規(guī)劃，由省級政府負總責，地市縣級政府作為實施主體，由第三方監(jiān)督和評估。因此根據(jù)中國目前環(huán)境現(xiàn)狀，環(huán)境權(quán)力應當下放地方，還應改變地方政府的績效考核機制，不搞GDP評估，而應該搞生態(tài)服務評估。正如周黎安所指出的，“在中國的行政體制下對于多維度、難測度的政府公共服務（諸如社會救濟、環(huán)境保護、社會治安）也普遍采取‘數(shù)目字管理’的方式，而且層層分解，逐級下達落實，這在國際范圍內(nèi)是不容易看到的行政管理實踐”。[16](p209)當然，也有學者從地方環(huán)保局的生存困境出發(fā)，剖析了環(huán)境集權(quán)的缺陷，“由于沒有分權(quán)的結(jié)構(gòu)，不僅影響地方政府的積極性，而且也導致地方環(huán)保局（尤其是省環(huán)保局）效仿環(huán)保部采用發(fā)文件、使用晦澀的術(shù)語等方式工作……真正執(zhí)法的行政建制是縣（處）級的環(huán)保機構(gòu)，這些執(zhí)法機構(gòu)面對的往往是行政級別高出許多的國有企業(yè)或受到更高級政府保護的‘三資企業(yè)’。這些強勢的經(jīng)濟利益集團通過游說或投資轉(zhuǎn)移等活動，足夠影響到環(huán)保機構(gòu)負責人的升遷和環(huán)境機構(gòu)的經(jīng)費多寡”。[2](p293-294)所以環(huán)境治理權(quán)的向上集中只會導致地方政府及環(huán)保機構(gòu)對環(huán)境問題監(jiān)管不力，執(zhí)行不力，“睜一只眼閉一只眼”，這種環(huán)保不力行為一方面基于上級或利益集團的壓力，另一方面則是沒有足夠的動力和激勵?？梢?，環(huán)境權(quán)的下放不僅意味著地方政府擁有了環(huán)境保護的執(zhí)行權(quán)力，更為其自主處理本地區(qū)的環(huán)境問題提供了條件和空間，利于調(diào)動地方的積極性，也使各地的環(huán)境治理具有了針對性和有效性。

（四）合理平衡中央與地方的環(huán)境治理權(quán)。

雖然中國實行的是各級政府對當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負責，環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的環(huán)境管理體制，然而單純的縱向分權(quán)并不一定能為中國的環(huán)境治理帶來好的效果。在中國改革初期，城市政府和企業(yè)的經(jīng)濟決策權(quán)力下放，及經(jīng)濟快速發(fā)展的要求，刺激了地方政府和企業(yè)以環(huán)境退化為代價來追逐經(jīng)濟增長。1992年鄧小平深圳考察后對經(jīng)濟高速運轉(zhuǎn)的重申使得地方政府官員竭盡全力地去推動和保護地方工業(yè)。這些地方官員不斷地對環(huán)保部門執(zhí)行環(huán)保法律的行為進行干涉，而對經(jīng)濟的追逐也使得環(huán)保部門工作人員監(jiān)管污染企業(yè)的能力降低。阿比蓋爾R.耶希爾則認為，在中國要改善環(huán)境首先中央政府必須要求所有地方政府，包括縣級地方政府去成立基層的環(huán)保部門，并配置大量的專業(yè)工作人員，其次是中央政府必須對地方政府環(huán)保部門下放財政權(quán)，使其有能力承擔環(huán)境監(jiān)督管理的費用，否則以市場為主導的改革的繼續(xù)深入也是不能有效改善中國的環(huán)境質(zhì)量的。[17](p81-103)換言之，財政權(quán)下放使得省級及以下的地方官員有極大的動力去發(fā)展他們的地方經(jīng)濟。政府及全社會對于發(fā)展、消費及經(jīng)濟利益的普遍強調(diào)為地方政府干預和阻止環(huán)境保護的相關行為提供了正當性。按照學者李瑞昌的觀點，目前中國環(huán)境治理存在著權(quán)力過度向上集中的問題，即環(huán)保部集權(quán)，環(huán)保部借助地方環(huán)保局執(zhí)行政策和貫徹中央政府政策意向，這樣環(huán)保部不直接與省級政府發(fā)生關系而依靠地方環(huán)保局與地方政府發(fā)生關系，但是由于各省和地方的環(huán)保局在經(jīng)費上和人員編制上受到省委、省政府和地方黨委、政府的約束，而為了防止地方環(huán)保局尤其是省環(huán)保廳成為代替地方政府向環(huán)保部要求特權(quán)的說客，國家環(huán)?？偩诌x擇對資源集權(quán)控制；而地方環(huán)保機構(gòu)，尤其是縣（處）級環(huán)保部門則處于環(huán)保部、地方政府和強大的企業(yè)聯(lián)盟的集體擠壓之下，于是縱向的資源控制難以達到環(huán)境治理的績效。[2](p291-294)正如丁楊鑫所認為的，“分權(quán)改革為地方政府發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟提供了動力，并促進了地區(qū)之間的競爭，導致中國經(jīng)濟持續(xù)增長。但目前來看分權(quán)在環(huán)境保護上的作用沒有發(fā)揮出來……GDP為主的官員政績考評機制作為一種‘高能激勵’方式，會導致地方政府官員的努力向經(jīng)濟增長這一維度傾斜，造成努力配置的扭曲，不利于傳遞目前民眾對環(huán)境質(zhì)量需求；過度集權(quán)使得中央政府在環(huán)境保護中起著絕對主導作用，地方政府發(fā)揮的作用相對較小。而環(huán)境保護不力是由于快速的經(jīng)濟增長所引起的，還是由于分權(quán)結(jié)構(gòu)下地方政府缺乏環(huán)境保護的動力導致的，目前的研究都沒有給出相關回答?！盵1](p167-168)青年學者冉冉也認識到，在中國現(xiàn)有的文獻普遍認為中國的環(huán)境危機是地方環(huán)境治理的失敗造成的，環(huán)境治理的障礙主要來自于地方政府，認為對污染企業(yè)睜一只眼閉一只眼的地方政府官員應該對地方環(huán)境治理的危機承擔主要責任。這種研究思路忽視了中央政府在地方環(huán)境治理中的作用。[18](p117)美國學者李侃如則明確指出了中國目前政府環(huán)境治理的一大特征：即使中國在政治上以經(jīng)濟高速增長來保持社會穩(wěn)定，不幸的是中國政治體制的結(jié)構(gòu)和動力對于全力處理這些環(huán)境問題造成了嚴重的障礙。因為全國性的政治契約（以快速經(jīng)濟增長為基礎，達到政治穩(wěn)定）已經(jīng)使經(jīng)濟成就成了評判地方黨政官員表現(xiàn)的重要標準。中國的改革已經(jīng)給地方上分權(quán)過大，在污染付費制度等環(huán)保問題的日常管理上，地方政府是關鍵的機構(gòu)——但它們卻不是可以使用的合適的機構(gòu)。在一個一體化、多層次的國家機構(gòu)體系中，中國必須使縱向（從中央到地方的協(xié)作）和橫向（某個地區(qū)內(nèi)的協(xié)作）的要求相互配合。

結(jié)語

由于地方的環(huán)境問題更多，更嚴峻，因而地方政府在環(huán)境保護方面的責任也更凸顯，如多個城市PX項目設址紛爭、北京空氣PM2.5嚴重超標、濰坊地下水污染及其他生態(tài)退化問題都出現(xiàn)在地方，而中央政府對于環(huán)境問題的職責主要是全國性的、指導性的；且根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，具有環(huán)境保護職能的地方政府指縣級以上的地方人民政府，具體包括省、直轄市、自治區(qū)的地方政府，市級地方政府和縣級地方政府。因而，對于地方環(huán)境治理權(quán)的歸屬問題一般不存在爭議，都是劃歸為地方政府的環(huán)保職能和權(quán)限中；而跨區(qū)域或者全國性的才由中央政府集中治理，所以這種環(huán)境治理權(quán)的劃分依據(jù)是按照環(huán)境問題產(chǎn)生外部效應的覆蓋范圍而定的，地方的環(huán)境問題歸地方政府治理，跨區(qū)域的和全國性質(zhì)的歸中央政府治理。當然，政治上的集權(quán)體制意味著地方政府具有環(huán)保職能并不代表其具有了環(huán)境治理的自主權(quán)，且地方政府僅是在法律和職能劃分上擁有了環(huán)境治理的權(quán)力，但并不像經(jīng)濟發(fā)展那樣具有足夠的動力和意愿。所以基于在中國改善環(huán)境將會比其他發(fā)展目標特別是經(jīng)濟目標更難，這要求經(jīng)濟和政治上的自下而上的改革。一方面中國需要尋求正確的方式激勵地方官員和企業(yè)去保護環(huán)境，將環(huán)境保護作為比經(jīng)濟發(fā)展更重要的政績考核指標；另一方面，由于中國單一制的政體很難改變，而集權(quán)抑或分權(quán)在環(huán)境治理中則各有利弊，故需要另辟蹊徑地尋找新的環(huán)境治理主體，要么賦予非政府組織或者公民團體環(huán)境治理的權(quán)限，使其成為功能性的團體組織；要么必須弱化政府對法院、非政府組織及公眾傳媒的政治壓制，以使這些組織成為環(huán)境保護的獨立力量。

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責任編輯 申華

X-01；D63

A

1003－8477（2013）11－0043－05

張磊（1985—），女，吉林大學行政學院政治學理論專業(yè)博士研究生。王彩波（1950—），女，吉林大學行政學院政治學理論專業(yè)教授，博士生導師。

國家社科基金重大項目（12&ZD058）。