熊貴彬

（中國青年政治學(xué)院社會工作學(xué)院，北京 100089）

社會建設(shè)研究

外籍員工參加我國社會保險困境分析

熊貴彬

（中國青年政治學(xué)院社會工作學(xué)院，北京 100089）

我國加入WTO以后，越來越多的外籍員工進(jìn)入我國工作。《社會保險法》頒布后，《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》，于2011年10月開始正式實施。按照規(guī)定，在國內(nèi)就業(yè)的外國人、港澳臺人員必須參加我國的社會保險。由此，也引起了較多的爭議，贊成方和反對方各執(zhí)一詞。我們可以加強同相關(guān)國家談判，簽署社會保障合作協(xié)議，避免兩國間重復(fù)參保繳費。同時，還需進(jìn)一步完善社會保險的相關(guān)措施，使外籍參保人員切實從中享受到實惠。

外籍員工；社會保險；困境

改革開放以來，尤其是我國加入WTO以后，越來越多的外籍員工進(jìn)入我國工作。據(jù)人力資源和社會保障部調(diào)查，當(dāng)前在我國的外國人已達(dá)60萬，其中取得工作許可證的人數(shù)超過23萬人。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，越來越廣泛地融入世界經(jīng)濟一體化進(jìn)程，國內(nèi)要求健全社會保障制度、切實保障勞動者的權(quán)益的呼聲越來越高，西方國家要求我國提高勞動保障水平、更加公平地參與國際競爭的壓力也越來越大。于是，加快社會保險立法，勢在必然。

經(jīng)過長期討論，《中華人民共和國社會保險法》終于得以通過，并于2011年7月1日正式生效。其中第九十七條規(guī)定“外國人在中國境內(nèi)就業(yè)的，參照本法規(guī)定參加社會保險”。專門針對外籍員工的細(xì)則——《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》，，也在征求多國商會意見的基礎(chǔ)上，于同年10月15日開始正式實施。按照這些規(guī)定，在國內(nèi)就業(yè)的外國人、港澳臺人員必須參加我國的社會保險。

一、外籍員工強制參保引起的爭議

將外籍員工納入我國的社會保險，確保了制度的統(tǒng)一性和完整性。但該措施在討論之初，就形成了截然不同的兩種看法。

贊成的一方以人社部為代表。相關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問中指出：首先，世界上多數(shù)發(fā)達(dá)國家，以及一些發(fā)展中國家，大都通過立法，強制要求在本國就業(yè)的外籍人員參加社會保險，繳納社會保險費。我國的社會保險法要求外籍員工必須參保，乃是同國際接軌。其次，將外籍員工納入社保，也就在這方面給予了其國民待遇，保護(hù)了他們享受社會保障的權(quán)益。這樣，也使中外企業(yè)能更加公平地參與市場競爭，有利于完善社會主義市場經(jīng)濟。最后，中國企業(yè)在向海外派駐員工時，也通常被要求參加派駐國的社會保險，繳納相應(yīng)的費用。

反對一方則指出，目前大部分外籍員工僅僅是在中國工作，退休后大都回自己的國家養(yǎng)老，而不會呆在中國。雖然《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》，允許外籍員工終止養(yǎng)老保險關(guān)系，并將其個人賬戶儲存額一次性支付給本人，但如果大部分外籍人員都選擇終止，將失去保障的意義。清華大學(xué)教授楊燕綏認(rèn)為，中國只有和外籍職工國籍國簽訂協(xié)議，對社保的繳費、轉(zhuǎn)移、攜帶、分段計算做出銜接性規(guī)定，才能使外國人參加中國社會保險真正落定。[1]在沒有相應(yīng)制度安排的情況下，中國政府不能強迫外籍人士加入中國社保。她甚至警告，強迫外國人支付保費，將會出現(xiàn)問題，即如果他們離開時不能拿回支付的保費，中國可能會面臨一系列訴訟。

從理論上講，正反兩方的觀點都具有一定的合理性。但無論是正方，還是反方，都是中國的政府和學(xué)者進(jìn)行的分析的推測。而事件的當(dāng)事人——外籍員工，究竟如何看待這個問題，雙方卻都沒有提及。本文將就這方面進(jìn)行一些彌補性的探討，分析外籍員工參加中國社會保險的心態(tài)。

二、不同居留期間的外籍員工具有不同的態(tài)度

據(jù)了解，我國對外國人居留期限的管理主要分成兩類：一類是在中國居留半年以上、1年以下的，由公安部門頒發(fā)“外國人臨時居留證”；一類是在中國居留1年以上的，由公安部門頒發(fā)“外國人居留證”，一般1年一簽。此外，在三資企業(yè)工作的副總級以上的外籍人員，和一些歸國華僑可一次性申請一至五年的外國人居留證，但目前真正獲得5年居留證的外籍人士并不多。

居留的時間不同，外籍員工對參加社會保險的態(tài)度也有很大的差異。對參加社會保險最為迫切的是，獲得外國國籍后返回中國長期就業(yè)的華僑。他們沒有語言和文化的障礙，參加社會保險使他們有一種安全保障感，和一定程度的歸宿感。其次是在我國長期工作的外籍管理人員，以及一些公共機構(gòu)的長期派駐人員，加入社保也是組織機構(gòu)為他們提供的一種福利，使他們能夠更加安心地在中國工作。中國日報的網(wǎng)上調(diào)查，從某種程度上印證了我們的這一看法。報道稱，來自英國的布萊爾，就對外籍員工參保政策表示歡迎。她在北京一家雜志工作。“我認(rèn)為這項政策是好的，因為它將使在中國長期居留的外籍人士受益?！彼f：“我不介意每個月繳納保險費，因為它讓我感覺自己在很大的意義上屬于中國，不再僅僅是個外人?！盵2]但這類在我國長期工作的人員比例較小，我們的訪談對象中，僅有一位在中國工作超過5年。

對參加社會保險最不熱心的當(dāng)屬短期居留人員，類似我國農(nóng)民工對待社保的態(tài)度。他們絕大部分認(rèn)為自己在中國不會呆多久，大部分回答最多工作二三年，因此對長期性供款的社會保險不感興趣。一些被訪者擔(dān)心他們的工作環(huán)境將會因此惡化，因為繳納額外的社會保險費，老板可能會降低他的薪水。如果成本上升太多，公司甚至可能聘請“打黑工”的來替代他們。對于他們而言，來到中國，主要是賺錢和增加經(jīng)驗，然后再次離開，基本不太可能長期居住。因此，他們根本不需要社會保險。個別訪談對象甚至表示，中國的社會保障體系應(yīng)著眼于自己的居民，而不是給他們添麻煩?，F(xiàn)在的問題是，這類人員占了外籍員工中的絕大部分，在我們的訪談對象中占了80%以上。

三、商業(yè)保險的替代性

影響外籍員工參保的另一個重要因素，是商業(yè)保險提供的替代性。對于大多數(shù)受訪者而言，因為僅在中國短期性就業(yè)，他們更加青睞商業(yè)保險。商業(yè)保險比較靈活方便，同時契約性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較清晰，即他們能清楚地知道自己的供款和能夠享受的保險待遇。并且，雙方都是基于市場關(guān)系上的對等主體，因此他們就有較強的選擇性。這尤其對自由主義傳統(tǒng)下的美國人，具有特別的吸引力。而雇傭外籍員工的很多公司，也樂于為他們購買商業(yè)保險，也是因為靈活方便。他們就不必為每一個非長期就業(yè)的外籍員工，一一辦理手續(xù)繁瑣的社會保險。而商業(yè)保險提供服務(wù)也非常便捷，受到勞資雙方的好評。在我們的訪談中，90%的外籍員工都購買了商業(yè)保險，其中一半左右是由公司購買，還有一部分是由公司和自己各付一半，也有1人是自己購買。

對于當(dāng)前實施的《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》，多數(shù)受訪者認(rèn)為沒有必要。如他們根本不會在中國呆15年之久，因此退休保險無用處；他們也不會去在公立醫(yī)院排長隊等待，由此醫(yī)療保險也是一種浪費，同時公司大都給他們購買了商業(yè)醫(yī)療保險。這樣他們就可以去環(huán)境更好，服務(wù)更便利的私立醫(yī)院就醫(yī)。

就暫行辦法條文本身而言，雖然其中規(guī)定了外國人參保后的所能獲得的權(quán)益，但還是沒能讓他們搞清楚怎樣才能獲得這些權(quán)益，辦法中有的條文不夠詳細(xì)具體，有的不夠形象簡化。這和我國的社會保險同西方國家存在較大差別有關(guān)系，西方國家大多實行是現(xiàn)收現(xiàn)付制，而我國則實行部分積累的統(tǒng)賬結(jié)合模式，讓他們在短時間內(nèi)理解，確實有點困難。比如，辦法中規(guī)定：“凡外國人在規(guī)定領(lǐng)取退休金的年齡前離開中國的，他/她的個人賬戶將被保留。如果重新進(jìn)入中國就業(yè)的外國人，可以供款期計算累計；外國人在按中國政府規(guī)定的程序辦理手續(xù)后，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可支付的外國人在他/她的個人賬戶的金額一次性終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系；外國人死亡后，個人養(yǎng)老保險賬戶中的剩余金額可以被繼承……”在這些規(guī)定中，僅僅讓外籍員工搞清楚個人賬戶是怎么回事，就挺費勁的?！肮┛钇谟嬎憷塾嫛保稗k理手續(xù)一次性終止保險關(guān)系”，等等，就更是難上加難。

再有，從參保的強制性來說，西方國家除了北歐及其他少數(shù)國家實行強制性原則外，大部分國家都采取自愿參保原則。當(dāng)前，讓外籍人員強制參保，而權(quán)利和義務(wù)關(guān)系也不是很清晰，很容易讓他們感覺到這是中國在巧立名目收費，目的在于擴充社會保障的資金，而非為外國員工在中國的社會保險考慮。美中貿(mào)易委員會（USCBC）敦促中國，“外派的員工應(yīng)被允許選擇退出，因為他們?nèi)匀皇芄陀诤Ｍ夤椭?，是不可能享受的中國提供的社會保險的任何好處的，因為它們通常只有很短的時間在中國工作的。”“外籍員工應(yīng)該被允許選擇醫(yī)療保險，如果他們已經(jīng)有了其他醫(yī)療保險，或者他們不需要中國提供的醫(yī)療保險”。[3]歐盟商會也提出，希望其員工能選擇是否加入中國的社會保險。

四、不同的保險態(tài)度不同

我國的社會保險主要包括“五險”，其中生育保險和工傷保險不需要員工繳費，這里僅就需要外籍員工繳費的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險進(jìn)行分析。

他們感覺最重要、必須參加的保險，當(dāng)屬醫(yī)療保險?！皩ξ叶裕】当ｋU是確定無疑最重要的”，很多被訪者都表達(dá)了類似的看法。他們購買的商業(yè)保險，也主要是醫(yī)療保險、健康保險或人身保險。但是，如前所述，他們更看重的是商業(yè)醫(yī)療保險，而不是社會保險。對他們而言，社會保險中的醫(yī)療保險難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。除了前述排隊和醫(yī)療環(huán)境方面的原因，更大的阻礙因素是語言。醫(yī)療方面的很多專業(yè)術(shù)語甚至?xí)y倒一些公司的翻譯人員，而各大公立醫(yī)院也難以配備多國語言的專門翻譯。然而，細(xì)微的語言差異也可能導(dǎo)致嚴(yán)重的醫(yī)療事故。因此，外籍員工極少進(jìn)入我國的公立醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)，我們所訪談的對象一般會通過商業(yè)醫(yī)療保險，進(jìn)入當(dāng)?shù)氐乃搅H醫(yī)院。而這些醫(yī)療機構(gòu)往往是排除在醫(yī)療保險定點機構(gòu)之外的，這就極大地打消了外籍員工參保的熱情。由此，就進(jìn)一步引出另外兩個問題，一是如何看待退保，一是如何保持社會保險關(guān)系有效，并重新激活。

談到將來離開中國退保時，一位歐洲籍工作人員談到，“中國政府的辦事效率太低，并且部門復(fù)雜，我覺得想要拿回錢是不可能的事，所以如果我交了這些錢，就無所謂了，就讓它進(jìn)入中國社會保障部門的口袋吧”，另外好幾個訪談對象都表達(dá)了類似的觀點。并且，如果退保，無論是公司還是員工，都無法領(lǐng)回公司支付的統(tǒng)籌部分的繳費，這對他們是有失公允的。當(dāng)前，所有的受訪者都還沒有意識到這個深層一點的問題，但是遲早會被人發(fā)現(xiàn)。

接下來的問題就是，外籍員工離開時不終止養(yǎng)老保險，如何續(xù)保的問題。當(dāng)前尚不明確的是，他們離開中國后，其社會保險關(guān)系能夠保持多長時間的有效期。據(jù)一個訪談對象介紹，如果希望保持中國的養(yǎng)老保險，他們離開中國后，需要每年向所在國的中國使領(lǐng)館提交一份自己的社會保險材料，以確保自己的帳戶保持有效。這對于他們來說，手續(xù)將不勝其煩。更要緊的是，他們絕大部分人不能確保能在退休前繳足15年的保險費，并且我國還規(guī)定了65歲后外國人不得在中國就業(yè)，這樣時間上也不能確保他們在中國累計就業(yè)15年以上。不過，當(dāng)前我國允許退休前一次性補繳夠剩余年限的養(yǎng)老保險費用，或許能對這個問題有所補救。最后，即使繳足了養(yǎng)老保險，領(lǐng)取也是個問題，雖然可以委托代領(lǐng)或申請匯兌，但身份審查也將非常繁復(fù)。

最后是失業(yè)保險，暫行辦法也規(guī)定的外國人應(yīng)該參加失業(yè)保險。這里存在的主要問題是，如果在中國沒有了工作，他們將很快離開中國，而不是申請失業(yè)保險，很多訪談對象都這樣回答。同時，如果沒有了工作合同，他們的簽證就變得無效，他們也就難以獲得失業(yè)保險金。因此，繳納失業(yè)保險對于他們幾乎沒有什么意義。而且，他們離開中國終止社會保險關(guān)系時，繳納的失業(yè)保險也不會得到退還，這讓他們感到尤其不公平。

五、雙重支付與雙邊豁免協(xié)議

在與中國的談判上，美中貿(mào)易委員會指出，要求外籍員工參加社會保險計劃將是“不必要的重復(fù)”，因為雇主已經(jīng)為外籍雇員在中國購買了類似于社會保險的商業(yè)保險。訪談中，所有的受訪者在都表示已經(jīng)擁有了保險，包括在中國的商業(yè)保險或本國的社會保險。這就涉及雙重支付與雙邊豁免的問題。

新出臺的暫行辦法規(guī)定，與中國簽訂了雙邊或多邊的社會保險協(xié)議的國家，其國民可以選擇不參與中國的社會保險，只要他們能夠提供自己在本國持續(xù)上繳社會保險費的證明。而沒有簽訂協(xié)議的國家，其國民在中國就業(yè)時，必須參加中國的社會保險，繳納相應(yīng)的社會保險費用。

但是目前，只有德國和韓國與中國簽訂了雙邊協(xié)議。2001年，中國和德國率先簽署了《中華人民共和國與德意志聯(lián)邦共和國社會保險協(xié)定》；2003年，與韓國簽署《互免養(yǎng)老保險繳費臨時措施協(xié)議》及相關(guān)文件。也就是說，當(dāng)前除了德國和韓國以外，其他國籍員工都必須參加中國的社會保險。在訪談對象中，由此也形成了兩種完全不同的態(tài)度。德國籍員工表示：“對中國與德國的雙邊協(xié)議都不是太清楚。但是作為德國人，對雙邊協(xié)議感到幸運，因為這意味著不用多交額外的費用了。”而來自另一個國家的員工則顯得憤憤不平，“我覺得這個政策很可笑，同樣是外籍人，社會保險還要區(qū)別對待。我們在這里工作，付雙份的稅，還要付雙份的社會保險費，而且還不一定能享受益處?！憋@然，只同兩個國家簽訂社會保險雙邊協(xié)議，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了為數(shù)眾多的其他國籍就業(yè)人員的需求。雖然，與人員數(shù)量最多的韓國簽訂了協(xié)議，但是位列第二至第七的美國、日本、緬甸、越南、加拿大、法國都還沒有簽訂，來自這些國家的大量就業(yè)人員的雙重支付問題，短時期內(nèi)就難以避免。

六、一些探討

這里要澄清一個誤區(qū)，那就是認(rèn)為強制外籍員工參加社會保險，會導(dǎo)致我國的勞動力成本上升，進(jìn)而可能催逼外資撤出中國。其一，導(dǎo)致我國勞動力成本上升的主要原因在于，社會保險法出臺后，我國境內(nèi)的所有企業(yè)和員工都要強制參保，導(dǎo)致勞動力成本整體上升，而外籍員工只是其中微乎其微的一部分。而這也符合世界上國家發(fā)展的一般規(guī)律，即國家經(jīng)濟持續(xù)增長后，勞動者的收入、勞動保護(hù)措施和福利待遇等都會相應(yīng)增長，否則社會將可能出現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。其二，勞動力成本整體上升，包括外籍員工的社會保險繳費負(fù)擔(dān)加大，也不一定會導(dǎo)致外資大量外流。也許有部分勞動密集型的加工企業(yè)會撤出，以及一些外籍員工會流向其他國家，但是絕大部分外資還是會留在中國，原因很明顯，他們不可能放棄中國這個巨大的市場。此外，外籍員工的用工成本增加，從某種意義上，對我國還是有好處的，因為這可能促進(jìn)外資企業(yè)用工的“本地化”。即從用工成本上考慮，更多雇用和培養(yǎng)中國的員工及管理人員，而不是靠帶入外籍人員，這將從某種程度上提升我國的人力資本和管理水平。

當(dāng)然，我們也得適當(dāng)考慮外籍員工的合理訴求，對于當(dāng)前意見比較強烈的社會保險措施，可以從以下兩個方面調(diào)整完善。

一方面，加強同相關(guān)國家談判，適時簽署社會保障雙邊或多邊合作協(xié)議。為避免兩國企業(yè)及其員工重復(fù)參保繳費，國際上的通行做法是開展雙邊或多邊談判，簽署社會保險互免協(xié)議加以解決。因此，我們可以向一些國家說明我國社會保險制度改革的現(xiàn)狀，并表達(dá)在此方面進(jìn)行雙方合作的意向，尤其是那些外籍人員集中的國家。同時，我們也應(yīng)該意識到，這是雙方面的事情，不是我們單方面就能決定的。美國已經(jīng)與17個國家簽訂了雙邊社會保障協(xié)定，日本也與13個國家簽署了雙邊協(xié)定。[4]目前，來自兩國的員工分別占我國外籍員工總量的第二、三位，兩國也有義務(wù)同中國協(xié)商并簽署協(xié)議，以保護(hù)本國籍人員的利益。因此，當(dāng)美中貿(mào)易委員會、歐盟商會及其他國家商會敦促中國，考慮其國籍員工的社會保險雙重支付問題時，我們也可以敦促他們向本國政府施壓，盡快同中國就社會保險互免事宜進(jìn)行談判。

另一方面，就外籍人員反映比較集中的參保和賠付問題，可以進(jìn)一步調(diào)整完善社會保險的相關(guān)措施，使外籍參保人員切實從中享受到實惠。如醫(yī)療保險中，可以考慮將外籍人員經(jīng)常就醫(yī)的一些國際醫(yī)院的基本診療項目納入醫(yī)保范圍。養(yǎng)老保險，如果外籍人員離開中國需要退保，進(jìn)一步簡化相關(guān)手續(xù)；退費時除了個人賬戶外，統(tǒng)籌費用也可適當(dāng)退還一部分。失業(yè)保險中，如果外籍人員確實因失業(yè)而離開中國，可以考慮支付一定月份的失業(yè)保險金，如一至三個月。當(dāng)然，這些建議的可行性如何，還有待深入探討，謹(jǐn)此拋磚引玉。

[1]耿雁冰,胡雅君.60萬外國人如何加入中國社保？[N]. 21世紀(jì)經(jīng)濟報道.http://www.21cbh.com/2011-06-02.

[2]Li Jing,Peng Yining.Social security set to cover foreign workers[N].China Daily,2011-06-29.

[3]Stanley Lubman.Chinese Social Insurance:Will Foreigners Be Able to Opt Out?[N].China Real Time Report,August 10,2011.

[4]人社部有關(guān)負(fù)責(zé)人.“洋打工”納入中國社保[J].人事天地，2011，（11）.

責(zé)任編輯 周剛

F840.685

A

1003-8477（2013）11-0057-03

熊貴彬（1973—），男，中日雙博士，中國青年政治學(xué)院社保系副教授。