肖湘雄，馬 超

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭411105）

習近平總書記強調(diào)，黨的基層組織和基層干部是加強和創(chuàng)新社會管理、做好群眾工作最基本、最直接、最有效的力量，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民最為重要的組織基礎［1］。村級社會管理是指與農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化等相對的社會領域的村級管理活動，是農(nóng)村基層政府的主要職能之一。村級社會管理機制是保障村級社會管理工作正常運行的一個有機系統(tǒng)，是實施村級社會領域各項管理活動的核心問題。隨著社會主義新農(nóng)村建設的穩(wěn)步推進，農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展。與此同時，農(nóng)村的社會矛盾卻在不斷增加，社會管理方面的生產(chǎn)安全、食品安全、土地規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生、治安防范等一系列問題隨之而來。農(nóng)村社會矛盾問題的不斷增多，對村級社會管理機制提出了更大的挑戰(zhàn)，村級社會管理機制的內(nèi)涵也不斷得到拓展，覆蓋到農(nóng)村社會的各個領域，涉獵到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，觸及到農(nóng)民生活的各個方面。“農(nóng)村是社會的細胞”［2］，“農(nóng)村穩(wěn)則社會穩(wěn)”［2］，如果說“郡縣治，則天下治；郡縣安，則天下安”，那進一步講，村（社區(qū)）治，則郡縣治，進而天下治；村（社區(qū)）安，則郡縣安，進而天下安［3］。完善村級社會管理，是優(yōu)化農(nóng)民生活環(huán)境、改善農(nóng)村社會面貌、維護農(nóng)村社會安定、鞏固中共執(zhí)政基礎的一項戰(zhàn)略性任務，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提高農(nóng)民幸福指數(shù)、構建社會主義和諧社會具有重大的意義。

一、岳陽縣村級社會管理機制的改革及成效

湖南省岳陽縣共轄20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)590個村（社區(qū)），共有農(nóng)村基層黨組織857個，農(nóng)村黨員21 169名，村干部1 741人。2012年暑假，課題組對岳陽縣基層社會管理機制改革進行了實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)岳陽縣基層社會管理機制改革這項工作成效顯著，形成了一些獨具特色的做法和經(jīng)驗，但任務仍然比較艱巨。

（一）加大社會管理投入，激活了社會管理動力機制

第一，加大村級社會管理的人力投入。一方面，縣里、鎮(zhèn)里安排專業(yè)人員到各村（社區(qū)）進行食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安等的宣傳教育和監(jiān)督檢查工作。另一方面，岳陽縣努力把各村（社區(qū)）有志向、有知識的優(yōu)秀人才培養(yǎng)成農(nóng)村社會管理的直接參與者，推行村民自治，并建立了治安防范小組、調(diào)解委員會等村民自治的社會管理組織。另外，岳陽縣選拔和聘用了一批大學生村官充實到村黨組織中來，協(xié)助村干部共同治理農(nóng)村，為農(nóng)村社會管理出謀劃策。

第二，加大村級社會管理的財力投入。岳陽縣將村級社會管理經(jīng)費納入財政預算，通過增加財政補貼來加大對村級社會管理的資金投入，并設立專項資金，鼓勵各類村級社會管理項目的開展，調(diào)動人們參與社會管理的積極性，努力推進村級社會管理機制的改革。

第三，加大村級社會管理的物力投入。根據(jù)各村（社區(qū)）的實際狀況，因地制宜地解決農(nóng)村社會管理物資匱乏、設備落后的問題，加大對環(huán)境衛(wèi)生設備、綠化管理設備、道路和照明設備等的維護和添置。針對事故災難事件、食品安全事件、公共衛(wèi)生事件等的應急處理，設立專門的物資投放站，做到“想群眾之所想，急群眾之所急”。

第四，加大村級社會管理的信息投入。岳陽縣設立公眾信息網(wǎng)和信息公開欄，把縣政信息通過各種媒介及時地傳達到農(nóng)村基層，同時，把縣里的規(guī)劃和管理資訊更直觀地展露出來，對村級社會管理有重要的政策指導和信息供給作用。推進村級社會管理工作的電子化、網(wǎng)絡化，爭取“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通寬帶，村村有電腦”，形成村級社會管理信息資源共享格局［4］。設立村級信息服務網(wǎng)點，便于群眾交流，有利于信息的及時傳播。

（二）提升干部隊伍素質(zhì)，完善了管理干部選任機制

岳陽縣每年都會舉辦提升村干部思想覺悟和業(yè)務素質(zhì)的培訓班，培養(yǎng)他們較高的思想覺悟和良好的業(yè)務素質(zhì)。開設關于農(nóng)村社會治安、衛(wèi)生防疫、食品安全等的教育培訓研討會，培養(yǎng)村干部管理農(nóng)村社會的技巧和能力。另外，清查村干部隊伍，嚴厲懲處那些貪污受賄、胡作非為的干部，把那些不稱職的村級干部撤離出村級領導班子，吸引有能力、有思想的優(yōu)秀人才到村干部隊伍中來，這樣“一出一進”，不僅提升了干部隊伍的整體素質(zhì)，還規(guī)范了管理干部的選任機制，保障了村級社會管理機制的正常運轉。

（三）強化農(nóng)村綜合治理，改善了社會治安防控機制

近年來，岳陽縣在農(nóng)村廣泛開展綜合治理工作，全力打擊農(nóng)村黃、賭、毒等違法犯罪行為，堅決查處黑惡勢力團伙。加強各村（社區(qū)）的警務力量，并進行必要的司法援助，依法處理了一大批農(nóng)村“惡霸”，切實保護了人民群眾的生命財產(chǎn)安全。另外，努力做好農(nóng)村流動人口的服務和管理工作，加強對農(nóng)村留守人員以及外來人員的服務和管理，針對特殊人員進行重點幫助和教育，堅決提升對農(nóng)村社會管理薄弱環(huán)節(jié)的整治力度，維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，“全力提升人民群眾的幸福感和滿意度”。

（四）拓寬農(nóng)民參與渠道，促進了社會管理合作機制

第一，基層干部深入群眾，傾聽群眾呼聲。岳陽縣從2009年8月份開始，在全縣組織開展“問情于民、問需于民、問計于民，幫扶一個困難戶、幫助—個意見戶、幫帶一個致富戶”的“三問三幫”民心懇談活動，讓群眾帶著溫暖和關懷積極的參與到社會管理中來。

第二，村務公開，黨務公開，歡迎群眾監(jiān)督。開設村務黨務公開欄，把各村（社區(qū)）的村務、黨務公開化，“群眾的眼睛是雪亮的”，讓群眾充分行使他們的知情權和監(jiān)督權，使村級社會管理事業(yè)在陽光下運作。

第三，開展村民自治，讓人民真正做主。村民自治組織是村級社會管理的主體之一，是農(nóng)民實現(xiàn)自我管理的重要媒介，村民自治實現(xiàn)了政府和人民共同治理農(nóng)村社會的完美合作，形成了“1＋1＞2”的村級社會管理合作機制。

（五）落實村級管理績效評估意見，健全了村級組織的評價機制

岳陽縣委、縣政府積極落實村級社會管理的績效評估工作，在提出村級社會管理的總體評估意見的前提下，根據(jù)各村的實際情況設置個性指標，并且根據(jù)各個行業(yè)和領域的不同特色設立分類指標，形成了一套涵蓋各村、各領域的系統(tǒng)的村級社會管理績效評估指標體系。在縣委、縣政府的監(jiān)督指導下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷創(chuàng)新和完善村級組織的評價機制，積極探索村級社會管理績效評估的方式方法，規(guī)范評估程序，并把評估結果客觀真實的反饋到縣級部門，形成了—套上下貫通的村級組織評價機制。

二、岳陽縣村級社會管理機制改革存在的主要問題

從岳陽縣的改革及成效來看，目前村級社會管理機制依然存在著很多難以解決的問題。社會管理機制存在問題，從根源上講，是由于社會管理體制和制度的不完善，然而，社會管理機制本身存在的問題更是直接影響其正常運行的“瓶頸”。按照機制的功能來劃分，包括激勵機制、約束機制和保障機制，從機制的功能視角切入，用發(fā)散思維來分析村級社會管理機制存在的主要問題，便于把村級社會管理機制存在的問題更具體、更實際的表現(xiàn)出來。

（一）村級社會管理激勵機制不完善

激勵機制的主要功能是調(diào)動管理活動主體的積極性，社會管理的主體是政府和社會組織，更具體地講是干部和群眾［5］。目前村級社會管理的激勵機制不夠完善，對管理主體沒有起到很好的激勵作用，主要表現(xiàn)在：

1.2 輸卵管病變 在繼發(fā)性不孕癥中，輸卵管性不孕為首要原因。輸卵管的主要作用是拾卵、提供精卵結合場所、將受精卵運送到子宮。輸卵管通暢、平滑肌正常蠕動以及輸卵管黏膜上皮纖毛擺動是輸卵管發(fā)揮功能的前提，所有可引起輸卵管結構或功能異常的原因均可影響妊娠。

第一，干部思想理念落后?！八枷虢夥攀巧鐣兏锏那疤?，理念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導。”［6］很多村級干部對農(nóng)村社會管理的思想認識不足、理念創(chuàng)新不夠、管理積極性不高，造成管理方式的簡單粗暴和管理效果的低效，甚至在管理過程中出現(xiàn)違法亂紀的行為。

第二，群眾民主參與不足。目前，廣大農(nóng)村基層群眾的民主意識淺薄，村民自治小組等形式的群眾參與組織并不多見，農(nóng)民參與社會管理的積極性不高，他們普遍認為管理上的事是干部和國家的事，與自己無關，自己不敢管也不想管。另外，群眾進言渠道也不甚暢通。

（二）村級社會管理約束機制不健全

約束機制是保障管理活動有序化、規(guī)范化進行的機制，是管理活動的“剎車裝置”。當前村級社會管理的約束機制尚不健全，沒有形成科學規(guī)范的長效約束機制，問題主要出在對村級社會管理活動的監(jiān)督和制約上。

第一，對村級社會管理缺乏有效的監(jiān)督。從中央到各省、市、縣，再到農(nóng)村，監(jiān)督的效果如同“強弩之末”，監(jiān)督作用已經(jīng)明顯有些乏力，在管理決策的制定、管理程序的運行、管理人員的行為等各環(huán)節(jié)上缺少一個嚴密、健全、給力的監(jiān)督機制，不足以保證村級社會管理機制的正常運轉。

第二，缺少必要的法律、法規(guī)和相關制度保障。目前各地的一些法律法規(guī)都是針對城市社會管理中存在的問題而制定的，很少是針對農(nóng)村的，由于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，城市社會管理的法律法規(guī)很難適用于農(nóng)村。這樣一來，村級社會管理機制就會呈現(xiàn)出無法可依、無規(guī)可循的狀態(tài)。

第三，管理主體權責不明，責任追究機制乏力。雖然說“麻雀雖小，五臟俱全”，但是，在農(nóng)村，“心臟”似乎勝任了“五臟”的所有功能。村（社區(qū)）干部掌控了社會管理的整個過程，但是，如果出現(xiàn)錯誤，責任追究起來又容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

（三）村級社會管理保障機制不完備

保障機制可以說是“后勤”，是為管理活動提供各種物質(zhì)條件和精神條件的機制。近年來，雖然加大了對社會管理的投入，保障對社會管理工作人、財、物的供給，但是，真正劃撥到村級社會管理上的資源卻少得可憐。在對岳陽縣各村（社區(qū)）的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：很多村級干部對自己的工作不滿意，產(chǎn)生懈怠心理，村民自治組織也沒有在農(nóng)村普遍開展起來，村級社會管理的人力資源嚴重缺乏；村級運轉經(jīng)費嚴重不足，各村（社區(qū)）投入到社會管理上的資金更是少之又少，全縣大多數(shù)村（社區(qū)）存在負債現(xiàn)象；村級社會公共服務設施嚴重不足，社會管理基礎設施覆蓋面窄。因此，村級社會管理機制缺乏必要的物質(zhì)條件和精神條件。

三、加強村級社會管理機制改革的對策

（一）完善村級社會管理激勵機制

社區(qū)建設是近年來創(chuàng)新村級社會管理的一項重大舉措，成為“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的物質(zhì)載體”［7］。值得借鑒的是，它實現(xiàn)了管理主體間的有效配合，充分調(diào)動起了干部和群眾的積極性，形成了管理主體的干群合作機制。強化村級社會管理的激勵機制，必須做到物質(zhì)激勵與精神激勵相結合、干部激勵與群眾激勵相結合。

第一，加強干部思想道德和專業(yè)技能培訓。增強村級干部的責任感和榮譽感，提高他們抵御“糖衣炮彈”的能力，培養(yǎng)他們管理農(nóng)村社會的技巧，激勵村級干部堂堂正正做人，勤勤懇懇干事。

第二，提高村級干部的物質(zhì)待遇。優(yōu)化村級干部的工作環(huán)境，逐步提高村級干部的工資待遇，并在此基礎上給予適當?shù)纳钛a助，讓村級干部享受必要的物質(zhì)激勵，使他們“經(jīng)濟上有盼頭”。

第三，完善村級干部的提拔和晉升機制。建立村級干部考核評價指標體系，對于工作表現(xiàn)好、個人素質(zhì)高的村級干部，要堅決提拔，給予村級干部更多的晉升機會，使他們“政治上有奔頭”。

第四，健全民主機制和村民權益維護機制。加大民主宣傳和村民的自我權益維護教育，“進一步拓寬社情民意表達渠道，搭建多種形式的溝通平臺，建立健全利益訴求表達機制”［8］。努力提高村民參與社會管理的積極性。

（二）健全村級社會管理約束機制

第一，加大監(jiān)督檢查力度。構建村級社會管理的監(jiān)督機制，以農(nóng)村群眾為主要監(jiān)督主體，重點圍繞食品安全、藥品安全、公共衛(wèi)生、社會治安等領域進行監(jiān)督，重心放在對社會管理主體（尤其是村級干部）行為的監(jiān)督上。堅持村務公開、黨務公開、財務公開，確保村級社會管理工作在“陽光下運行”。

第二，健全法律法規(guī)制度。目前社會管理領域內(nèi)的法律法規(guī)非常多，有《土地管理法》、《食品安全法》、《流動人口社會保障與管理法》等，但是還沒有一部系統(tǒng)、全面的《社會管理法》出臺，更沒有針對農(nóng)村的《村級社會管理法》，缺少整體規(guī)劃高度的法律制度作指導。因此，建議以縣級為試點，推進社會管理法治化進程，優(yōu)先建立涵蓋全面的社會管理法律制度，推動綜合與分類相結合的社會管理法律制度改革。

第三，完善責任追究機制。責任追究的前提是分工明確，只有分工明確才能真正杜絕“踢皮球”現(xiàn)象的發(fā)生；責任追究的重點是責任認定，這就需要一個公正嚴明的“裁判”，正如一場籃球比賽，裁判起著關鍵性的作用，他必須準確地判定犯規(guī)動作以及責任人；責任追究的過程必須規(guī)范有序，從審查、核實到最后判定、處罰，必須公平公正、嚴密謹慎。

（三）完備村級社會管理保障機制

第一，加大村級社會管理的物質(zhì)保障力度。加大物質(zhì)保障力度要把村級社會管理經(jīng)費納入村（社區(qū)）和縣的財政預算，并設立專門的物資調(diào)控機制，管理和統(tǒng)籌好各類資源，實現(xiàn)資源的有效配置。加大對村級社會管理重點環(huán)節(jié)的投入力度，就村級社會管理的“老大難”問題，如看病難、上學難、就業(yè)難，要給予大量的社會管理方面的支持。完善農(nóng)村的基礎設施建設，提升村級社會管理功能，使社會管理為行政管理和經(jīng)濟管理提供服務。

第二，凈化村級社會管理的精神生活環(huán)境。加強農(nóng)村社會治安防控和反腐倡廉建設，肅清農(nóng)村地痞流氓和貪官污吏，凈化農(nóng)村社會風氣；努力解決好人民內(nèi)部矛盾，改善干群關系，為村級社會管理創(chuàng)造良好的管理環(huán)境；加強村民的思想道德教育和文化知識學習，宣傳民主思想和創(chuàng)新理念，提高村民素質(zhì)，努力形成較好的鄉(xiāng)村文化。

村級社會管理是中國社會管理的薄弱環(huán)節(jié)，加強和創(chuàng)新村級社會管理關系到中國基層社會的穩(wěn)定，關系到中國廣大人民群眾的幸福。以湖南省岳陽市為例對村級社會管理機制改革進行了實地調(diào)研，對村級社會管理機制改革的基本做法、實施成效、借鑒價值、存在問題等方面進行總結與分析，為村級社會管理機制改革的完善提出對策建議，為村級社會管理機制改革措施的推廣與運用提出可資借鑒的參考。當然，該研究結論只是建立在單案例的材料上，后續(xù)研究會選擇更多具有典型意義的案例，從而使案例材料更加豐富，研究結論更加具有普遍意義。

［1］習近平.群眾工作是社會管理基礎性經(jīng)常性根本性工作［N］.人民日報，2011－02－24（02）.

［2］劉修起.構建農(nóng)村和諧社會管理體制的探討［J］.中國行政管理，2006，（10）：19－20.

［3］彭國甫.關于加強村級治理的調(diào)查與思考——以湖南省岳陽縣為例［J］.中國行政管理，201l，（6）：115－118.

［4］楊冬權.以實現(xiàn)農(nóng)村檔案信息共享為目標開辟社會主義新農(nóng)村建設檔案工作新天——在全國農(nóng)村檔案信息資源共享工作現(xiàn)場會上的講話［J］.中國檔案，2010，（12）：14－21.

［5］肖湘雄.村民本位觀：村級社會管理理念創(chuàng)新——基于湖南省的調(diào)查和研究［J］.吉首大學學報（社會科學版），2012，（5）：108－112.

［6］賈凌民.2l世紀的公共管理：政府管理理念轉變與創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2004，（6）：16－18.

［7］張國祥.農(nóng)村社會管理體制的探索與思考——以社區(qū)建設創(chuàng)新農(nóng)村管理［J］.社會主義研究，2008，（6）：101－105.

［8］周國平.建立健全社會管理機制［J］.黨建研究，201l，（5）：43－44.