李 越

（中國人民公安大學，北京 100038）

隨著公安機關信息化建設的快速發(fā)展和相關警務系統(tǒng)平臺的深度應用，對于重大事件的研判預警成為公安機關特別是公安情報部門的重要工作，充分顯示出公安情報工作“警之于先、察之于前”的特點。在預警機制建設穩(wěn)步推進的同時，正確認識和衡量公安情報預警的效果，提出科學的公安情報預警效果途徑是十分必要的。

一、公安情報預警有效性的含義

在一般意義上，預警包括兩層意思，即預測與警示。預測又可分為被動預測（預測結果對未來無影響，如天氣預報）和主動預測（正常導向的預測，會對未來結果有一定的干預）。警示是在預測的基礎上，對未來將要發(fā)生的消極的事件進行警告，在獲得人們重視的同時能夠采取行動避免事件向消極方面發(fā)展。預警的有效性，是指預警發(fā)揮了應有的作用，可以歸納為：減少的損失（預警的有效性）=預測減少—實際減少。[1]

公安情報預警效果的有效性包含兩方面的含義：一方面是預警系統(tǒng)本身的有效性，另一方面是預警所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟和社會積極影響的大小。在評價預警是否有效時，既要評估對預警系統(tǒng)中所涉及預警指標和方法的有效性，也要評估預警的最終目標，即最終所產(chǎn)生的積極影響的大小。

二、公安情報預警有效性的衡量標準

有效性一般指的是目標實現(xiàn)的程度。從效果看，如果能實現(xiàn)預期目的，則稱之為有效。對公安情報預警進行有效性評估，實質上就是對預警的結果進行評價，衡量標準可以從主觀和客觀兩個方面進行探討。

（一）客觀衡量標準

客觀衡量標準是不以特定人群的意志為轉移的，是客觀存在的，能被人們求證和發(fā)現(xiàn)的，一般能用數(shù)字等較為直觀地表現(xiàn)出來，是效果評價的主要指標來源。

1.是否能夠減少犯罪所帶來的損失

從理論上分析,預警的有效性應該用預警發(fā)出后產(chǎn)生的效果與預期目標之間的差距來衡量,即用所減少的損失來評判預警的有效性。這個差值越大,表明警告發(fā)出后,所減少的損失越多,那么預警的有效性越高。

2.是否具有時間上的及時性

情報貴在及時。警告的發(fā)出時間應該有一個提前量,即先于事件爆發(fā)或升級,使決策者有必要的時間采取措施進行危機防范或控制。預警必須是一種預先的行動，危機預警的時間提前量越大,可供選擇的應對方案就越多,決策者的回旋余地也就越大。

（二）主觀衡量標準

主觀衡量標準是相對于客觀而言的，難以被測量和量化，但其重要程度常常高于客觀衡量標準。因為主觀因素在上層決策部門和廣大群眾中影響甚大，也是預警能否被采納并發(fā)揮作用的前提。

1.輔助領導決策

預警是對危險的反應能力，沒有對危機變化作出快速反應，預警將成為無效。理查德·貝茨認為：“戰(zhàn)略突襲發(fā)生的最主要原因不是由于情報預警有誤，而是政治上的不信任?！倍?zhàn)中，蘇聯(lián)在已獲知德國將發(fā)動進攻的準確情報時，依然遭到德軍突襲，就與斯大林對情報機構的不信任有關。因此，情報預警機構和決策層保持良好的溝通至關重要。[2]公安情報預警最終目的是影響決策，讓領導層作出合理的決定?？梢?，能否影響決策是預警是否有效的衡量標準之一。

2.影響社會公眾心理

社會公眾是公安機關的服務對象，公眾對公安機關的印象能在很大程度上影響案件或事件的后期發(fā)展。預警影響決策，而預警的發(fā)布在公眾心中相當于決策的制定，通過預警，公眾能對公安機關的行為得出應有的判定，從而極大影響著后期工作的進展。因此，在制定預警的同時要充分考慮到接踵而來的決策是否會在社會上引起消極的影響。

三、影響公安情報預警有效性的因素

（一）情報產(chǎn)品的可靠程度

公安情報預警的前提是前期的情報獲取和研判。因此，情報產(chǎn)品的可靠程度直接決定著公安情報預警有效與否。一份可靠程度較高的情報產(chǎn)品無疑將大大提高預警效果，反之則可能造成預警失敗。情報產(chǎn)品的可靠程度與情報的獲取、情報的分析研判以及情報產(chǎn)品的評估密切相關。

（二）預警自身的局限性

由于人類認識的局限性，由已知預測未來的活動不得不面臨失敗的可能。雖然目前科學技術的迅速發(fā)展為情報的收集和分析提供了便利，使得公安情報預警工作的成功率大大提高，但是從目前人類所掌握的知識和技能看，做到百分之百的成功預警是不可能的。

（三）決策者及預警對象對情報信息的敏感度

對于決策者來說，面對已經(jīng)發(fā)出的預警情報，必須具有相應的認知度和敏感度，才能夠抓住問題的本質和核心，及時作出正確有效的決策。對于預警對象來說，在收到情報預警時應該認識到問題所在，提前做好相應的應對措施，以防發(fā)生不測造成不必要的損失。

（四）公安情報預警體制的缺陷

目前的情報預警組織體系和運行機制存在的問題嚴重影響了情報預警的有效性。首先，在組織體系中情報預警綜合協(xié)調職能薄弱，缺乏專門的綜合協(xié)調部門來總體協(xié)調情報預警工作，往往靠地方一把手決策指揮。其次，缺乏整體、統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，各級各地公安機關在情報信息平臺建設上出現(xiàn)重復建設和封閉建設，資源不能共享，大大影響了情報信息的利用。最后，規(guī)范化程度不高。目前，公安機關尚缺乏一個專業(yè)且完善的法規(guī)或條例來指導、規(guī)范公安部門的情報預警工作。

四、提高公安情報預警有效性的途徑

情報工作并不總是成功的，預測失敗是不可避免的。[3]對于公安情報部門來說，預警的成功與失敗很多時候是相對的，如果公安機關提前進行預警并作出反應，犯罪分子則可能會取消行動，那么真實的預警就變成了虛假的預警。避免情報預警失誤是一個需要進行長期理論和實踐的過程，不可能一蹴而就。從實際工作出發(fā)，可從以下幾方面來提高公安情報預警工作的有效性。

（一）注重公安情報產(chǎn)品的可靠程度

1.加強公安情報收集

公安情報的收集是整個公安情報預警工作的先決條件。為了保證情報產(chǎn)品的可靠程度，在情報收集時須堅持一定的原則。

（1）全面性原則。即公安機關在收集情報時，盡可能多地收集案（事）件的情報信息，以防情報有所遺漏，影響情報分析和預警決策。需要注意的一個問題是，堅持全面性原則并非將所有的情報信息都收集過來，因為這是不切合實際的，也是沒有必要的。

（2）準確性原則。即公安機關在情報收集時以一定的事實為基礎，以相應的事實材料為佐證，真實準確地反映客觀實際，使情報具有較高的可信度和實用價值。

（3）實時性原則。即公安機關應時刻監(jiān)控案（事）件的變化情況，將情報信息及時地傳遞給情報分析部門，以便情報部門和決策者能夠根據(jù)案（事）件的動態(tài)變化，分析其未來發(fā)展趨向和可能性，為決策者及時調整策略提供必要輔助。

2.提高情報分析、研判能力

情報分析研判是整個公安情報預警工作的核心，是情報預警能否有效的關鍵所在。情報分析的關鍵在于如何利用已有情報信息挖掘出情報所隱含的案（事）件真相，發(fā)現(xiàn)案（事）件的發(fā)展規(guī)律，并預測其發(fā)展變化趨向。

（1）選擇合適的分析方法。從普遍意義上來說，情報分析主要采用定性分析和定量分析相結合的方法。目前在公安部門的工作實踐中，情報的分析多是基于情報分析人員的工作經(jīng)驗，因此定性分析方法被較多采用。定量分析一般是針對某些特殊的事件進行分析，為決策者提供參考結果，是定性分析一種補充。為了提高情報分析研判的質量，情報分析人員應掌握多種分析方法，具有方法集的理念。即在情報分析中，采用多種方法相結合的方式對情報進行深度分析，以提高情報分析質量。

（2）構建合理的預警模型。一個科學有效的預警模型的構建非常復雜，需要在不斷總結以往大量經(jīng)驗、數(shù)據(jù)的基礎上搭建基礎模型，并根據(jù)實踐經(jīng)驗對模型不斷地進行修正和完善，特別是對某些特殊異?，F(xiàn)象，不能單靠預警模型來進行判斷，要分析其深層次的原因，為以后的預警工作積累經(jīng)驗。

（3）加強情報預警的理論研究。目前學界對于情報預警理論研究尚處于起步發(fā)展階段。從公安實戰(zhàn)部門來說，由于缺乏成熟的理論指導，導致實踐工作缺乏科學性，特別是在預警指標的選取、預警模型的構建、預警效果的評估等方面缺乏堅實的理論支撐。因此，加強情報預警理論研究，對于情報預警工作實踐具有重要意義。

3.情報產(chǎn)品的評估

情報產(chǎn)品作為情報部門提供給領導進行決策的參考依據(jù)，決定著決策者決策方案的選取，對情報預警的后續(xù)工作產(chǎn)生重要影響。因此，情報產(chǎn)品的評估是十分有必要的。情報產(chǎn)品的評估應該建立相應的評估標準或者指標體系，然后運用定性分析和定量分析相結合的方法對情報產(chǎn)品進行綜合評價，盡可能地保證情報產(chǎn)品的客觀真實。

（二）建立和完善公安情報預警組織體系和運行機制

1.建立健全公安情報預警的公務合作機制

公務合作是指無隸屬關系的行政機關之間，基于行政整體性、統(tǒng)一性的需要，相互提供支持、配合、協(xié)作，以共同完成行政管理任務的一種活動。[4]公安工作對象相對比較復雜，往往牽涉到眾多部門，需要相關部門的協(xié)同配合才能完成情報預警工作任務。

（1）情報信息資源共享機制。針對公安機關情報信息分散、孤立、重復建設、資源浪費、決策困難等突出問題，應該加強各部門信息共享機制，實現(xiàn)信息資源的互聯(lián)互通。

（2）行動協(xié)調機制。公安部門面臨極其復雜的工作形勢，很多案（事）件涉及到眾多部門，情報預警工作僅靠公安一個部門不可能完成。因此，需要建立相應的行動協(xié)調機制，對預警中的協(xié)調機關、協(xié)調部門、協(xié)調方法和程序、法律責任等作出明確而具體的規(guī)定，以防止部門間的相互推諉。

2.提高公安情報預警工作的規(guī)范化水平

公安情報預警工作是一個系列的流程，每個環(huán)節(jié)都至關重要，不可忽略。但是，目前對情報預警工作尚缺乏相應的法律規(guī)范，有的只是部門或地方性的規(guī)章制度，不能有效地指導和規(guī)范情報預警工作。因此，加強情報預警工作的法律法規(guī)建設，提高預警工作的規(guī)范化水平顯得尤為重要。只有規(guī)范情報預警工作流程與方法，明確責任，才能促使各部門將自己承擔的任務真正落實到位，實現(xiàn)情報預警工作的高效率和低失誤。

3.加強預警和預防行動的結合度

最復雜精致的預警系統(tǒng)也不能彌補采取行動的意志和動機的缺乏。[5]對于公安情報預警來說，要想達到有效預防危機的目的，預警必須與相應的預防措施緊密結合起來。在情報預警發(fā)布之前，就要對案（事）件進行監(jiān)控，預測其可能走向，以防其出現(xiàn)爆發(fā)性突變。情報預警信息發(fā)布后，決策者、行動部門和公眾等其他預警對象都應積極采取不同的應對措施，以應對隨時可能發(fā)生的危害性事件。特別應注意的是，由于不能保證每次預警都是百分之百成功，要為預警失敗提前做好準備，做好應急預案，努力使損失降到最低點。

[1]許蔓舒.國際危機預警[M].北京:時事出版社,2008:56.

[2]董鑫華.軍事情報預警初探[J].中國科技信息,2009(12).

[3][美]詹姆斯·多爾蒂,小羅伯特·普法爾茨格拉夫.爭論中的國際關系理論(第五版)[M].閻學通,陳寒溪譯.北京:世界知識出版社,2003:630-631.

[4]馬懷德.法治背景下的社會預警機制和應急管理體系研究[M].北京:法律出版社,2010:113.

[5]許蔓舒.國際危機預警有效性分析[J].南京政治學院學報,2007(6).