邵 煥

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013）

行政收費(fèi)是指行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，以國(guó)家的名義向行政相對(duì)人強(qiáng)制性地收取除稅收以外的貨幣形式的財(cái)產(chǎn)。對(duì)此，學(xué)界從“準(zhǔn)公共物品”、“特別支出補(bǔ)償”、“彌補(bǔ)財(cái)政收入不足”、“國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定”、“公平與效率價(jià)值”等角度出發(fā)，以行政收費(fèi)自身價(jià)值正當(dāng)性為邏輯起點(diǎn)，對(duì)行政收費(fèi)基礎(chǔ)理論進(jìn)行了不盡相同的“本質(zhì)”分析，論證了行政收費(fèi)的客觀基礎(chǔ)和合理空間。但行政收費(fèi)建立在收費(fèi)的自身價(jià)值正當(dāng)性和外部環(huán)境適應(yīng)性之上，本質(zhì)分析僅關(guān)注收費(fèi)的自身價(jià)值正當(dāng)性，對(duì)收費(fèi)的外部環(huán)境適應(yīng)性并不關(guān)心；同時(shí)，在行政收費(fèi)內(nèi)部各要素之間存在著直接或間接的控制作用，而本質(zhì)分析方法卻忽略了這些要素之間的相互作用。針對(duì)上述局限以及地方行政收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，本文以法律控制論為視角，建議將系統(tǒng)控制的方法引入地方行政收費(fèi)，并賦予其法律控制“機(jī)制”的意義，以此來(lái)發(fā)現(xiàn)地方行政收費(fèi)中的問(wèn)題并尋求解決之道。

一、現(xiàn)有行政收費(fèi)基礎(chǔ)理論及其局限

（一）現(xiàn)有行政收費(fèi)基礎(chǔ)理論及特點(diǎn)

現(xiàn)有行政收費(fèi)基礎(chǔ)理論“本質(zhì)”分析的邏輯起點(diǎn)源于收費(fèi)的自身價(jià)值正當(dāng)性，即以行政收費(fèi)的內(nèi)在客觀基礎(chǔ)為分析依據(jù)，著重探究其存在的目的。本質(zhì)分析有以下幾種：第一種是“彌補(bǔ)財(cái)政不足”理論。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳清秀認(rèn)為，“規(guī)費(fèi)乃是為滿(mǎn)足國(guó)家或地方自治團(tuán)體的財(cái)政需要，而以高權(quán)的方式，加以課征之金錢(qián)給付。”[1]該理論認(rèn)為，行政收費(fèi)具有彌補(bǔ)政府財(cái)政不足的功能，其目的是為了滿(mǎn)足國(guó)家或地方的財(cái)政需要。第二種是“準(zhǔn)公共物品分配效率最大化”理論。公共物品是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)概念，其又有純公共物品和準(zhǔn)公共物品之分。準(zhǔn)公共物品是針對(duì)社會(huì)部分人的滿(mǎn)足和增進(jìn)部分人的利益，因此，政府以收費(fèi)的方式提供準(zhǔn)公共物品。[2]第三種是“行政特別支出補(bǔ)償”理論。該理論認(rèn)為，行政收費(fèi)是一種受益負(fù)擔(dān)。從理論上講，行政收費(fèi)之所以存在，最根本的理由在于：特別支出由特別收入來(lái)滿(mǎn)足。由于政府的特別活動(dòng)是針對(duì)個(gè)別人的滿(mǎn)足和增進(jìn)個(gè)別人的利益，因此，應(yīng)該根據(jù)收益大小和成本，由特定的受益者承擔(dān)特別活動(dòng)引起的特別支出。[3]第四種是“國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定”理論。該理論認(rèn)為，自然資源和公共資源是有限的，不可能無(wú)限度地向所有人敞開(kāi)供應(yīng)，同時(shí)，為了提高公共資源的使用效率，對(duì)特別使用者收取一定的費(fèi)用是合理的。[4]第五種是“公平與效率價(jià)值”理論。該理論認(rèn)為，一方面，行政主體為特定相對(duì)人受益而支出的成本由特定受益人支付，使全體社會(huì)成員之間平等地享有行政服務(wù)所帶來(lái)的權(quán)利與利益，體現(xiàn)了行政法的公平原則；另一方面，行政收費(fèi)增進(jìn)了行政權(quán)為公民權(quán)益的服務(wù)功能，提高了自然資源和公共設(shè)施的使用效率，體現(xiàn)了行政法的效率原則。[5]

現(xiàn)有行政收費(fèi)理論的本質(zhì)分析，闡釋了行政收費(fèi)的客觀基礎(chǔ)，明確了行政收費(fèi)的根本目的，這對(duì)于行政收費(fèi)規(guī)制有著重要指導(dǎo)意義。第一，收費(fèi)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)得到界定。例如，根據(jù)“公平和效率”理論，行政收費(fèi)范圍的劃分以行政支出成本和提高資源使用效率為標(biāo)準(zhǔn)，行政收費(fèi)包括成本性行政收費(fèi)和效率性行政收費(fèi)。這明確界定了行政收費(fèi)的設(shè)定空間，除此之外不得設(shè)定行政收費(fèi)。第二，收費(fèi)對(duì)象得以確定。例如，根據(jù)“行政特別支出補(bǔ)償”理論，由特定的受益者承擔(dān)特別活動(dòng)引起的特別支出，即誰(shuí)受益誰(shuí)支付，行政收費(fèi)的對(duì)象只能指向特定的受益相對(duì)人。行政收費(fèi)雖然剝奪了受益公民的一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，但在另一方面卻保護(hù)了未受特別利益的公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，收費(fèi)相對(duì)人若無(wú)受益便無(wú)需付費(fèi)，可以此理由來(lái)抵抗行政機(jī)關(guān)的亂收費(fèi)行為，可見(jiàn)，收費(fèi)對(duì)象本身同時(shí)蘊(yùn)含著監(jiān)督行政權(quán)的功能。[6]

（二）現(xiàn)有行政收費(fèi)理論的局限性

現(xiàn)有行政收費(fèi)理論本質(zhì)分析雖然揭示了行政收費(fèi)的客觀基礎(chǔ)和正當(dāng)空間，卻沒(méi)有對(duì)行政收費(fèi)如何才能理性運(yùn)行給出答案。第一，理論正當(dāng)不等于現(xiàn)實(shí)正義。行政收費(fèi)理論分析因其研究取向的多樣性和內(nèi)容的豐富性，尚難形成統(tǒng)一，但大致可歸屬于法律認(rèn)識(shí)論和方法論兩個(gè)范疇。作為一種認(rèn)識(shí)論，行政收費(fèi)的研究自有其學(xué)術(shù)興趣和意義；但作為一種方法論，需要為法律決策者提供的是一種關(guān)于法律決策的理論，否則，理論將與實(shí)踐脫節(jié)而成為“兩張皮”?？傊瑢?duì)地方行政收費(fèi)只停留于理論分析，而沒(méi)有給出現(xiàn)實(shí)決策是徒勞的。第二，范圍明確不等于設(shè)定主體確定?，F(xiàn)有行政收費(fèi)理論對(duì)行政收費(fèi)的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象給出了界定，但是對(duì)行政收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)定主體的論述卻是自成一體、各自為戰(zhàn)。例如，僅對(duì)于地方政府規(guī)章能否設(shè)定地方行政收費(fèi)問(wèn)題，就存在著“肯定說(shuō)”與“否定說(shuō)”兩種截然不同的看法。持“肯定說(shuō)”的劉莘教授認(rèn)為，可以給予規(guī)章創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)的權(quán)力，但是應(yīng)將其權(quán)力限定在創(chuàng)設(shè)一定數(shù)額的行政收費(fèi)之內(nèi)[7]；而持“否定說(shuō)”的應(yīng)松年教授則認(rèn)為，收費(fèi)是影響公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的大事，應(yīng)與稅法一樣，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)設(shè)定。法規(guī)、規(guī)章可以具體化，但不得改變條件或超越幅度。[8]關(guān)保英教授認(rèn)為，設(shè)定稅收或其他方式的行政征收應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)立法的方式?jīng)Q定。[9]針對(duì)這些不同的爭(zhēng)論，現(xiàn)行行政收費(fèi)理論囿于各自的特殊視角，缺乏全面系統(tǒng)的考察，對(duì)收費(fèi)設(shè)定主體的認(rèn)定有些無(wú)能為力。第三，忽略對(duì)收費(fèi)外部環(huán)境的考察。行政收費(fèi)建立在收費(fèi)自身價(jià)值正當(dāng)性和收費(fèi)外部環(huán)境適應(yīng)性之上，現(xiàn)行行政收費(fèi)理論本質(zhì)分析的邏輯起點(diǎn)是收費(fèi)的自身正當(dāng)性，收費(fèi)外部環(huán)境適應(yīng)性是本質(zhì)分析形式無(wú)法解決的，這也是現(xiàn)有行政收費(fèi)理論的一個(gè)重大缺陷。

二、地方行政收費(fèi)問(wèn)題的解決

法律控制論的運(yùn)用，發(fā)現(xiàn)了地方行政收費(fèi)中的復(fù)雜問(wèn)題。同時(shí)，法律控制論對(duì)于構(gòu)建適合的地方行政收費(fèi)制度和對(duì)現(xiàn)實(shí)收費(fèi)過(guò)程進(jìn)行法律規(guī)范也有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）地方代議機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)行使地方行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)

行政收費(fèi)在現(xiàn)代法治國(guó)家中普遍存在，是非稅收收入的重要組成部分，盡管收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、范圍、項(xiàng)目等各不相同，但法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政收費(fèi)的規(guī)制在本質(zhì)上是一致的：以代議機(jī)關(guān)立法約束行政收費(fèi)權(quán)?？剂堪l(fā)達(dá)國(guó)家的地方行政收費(fèi)制度，對(duì)我國(guó)地方行政收費(fèi)失控的治理有著重要意義。以美國(guó)為例，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，其對(duì)地方實(shí)行自治制度，地方行政收費(fèi)權(quán)完全由代議機(jī)關(guān)（州議會(huì)）把控，美國(guó)各州政府對(duì)企業(yè)注冊(cè)登記和核發(fā)證照收費(fèi)，要經(jīng)過(guò)州立法機(jī)構(gòu)——州議會(huì)的授權(quán)或者批準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)由各州政府負(fù)責(zé)企業(yè)注冊(cè)的主管部門(mén)根據(jù)本州實(shí)際情況提出，最后報(bào)州議會(huì)批準(zhǔn)。[10]行政收費(fèi)的設(shè)定最終都要經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了以立法權(quán)制約行政收費(fèi)權(quán)的宗旨。

西方法治國(guó)家對(duì)于地方行政收費(fèi)的規(guī)制有如下特點(diǎn)：（1）直接以本地區(qū)代議（議會(huì)）機(jī)關(guān)立法設(shè)立行政收費(fèi)權(quán)，如澳大利亞、德國(guó)。以代議機(jī)關(guān)立法確認(rèn)行政收費(fèi)權(quán)，最大程度地保證了行政收費(fèi)施控主體的民主性和正當(dāng)性，充分尊重和保障了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。（2）代議（議會(huì)）機(jī)關(guān)授權(quán)設(shè)立行政收費(fèi)，如美國(guó)。但是代表民意的州議會(huì)在收費(fèi)立法的制定和出臺(tái)中“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見(jiàn)到的一切進(jìn)行議論”，實(shí)現(xiàn)了代議機(jī)構(gòu)“以權(quán)力制約權(quán)力”的天職。[11]（3）地方政府只有行政收費(fèi)的執(zhí)行權(quán)而沒(méi)有設(shè)定權(quán)，地方政府可以根據(jù)本地實(shí)際情況提出行政收費(fèi)項(xiàng)目的申請(qǐng)或者草案，由代議（議會(huì)）機(jī)關(guān)審議通過(guò)，再由地方政府根據(jù)通過(guò)的法律、法規(guī)具體執(zhí)行，完全實(shí)現(xiàn)了行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。

地方代議機(jī)關(guān)作為施控主體，完全適應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)部的功能要求。首先，代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督性質(zhì)得到了充分的發(fā)揮。在系統(tǒng)內(nèi)部由代議機(jī)關(guān)立法，嚴(yán)格限制了行政收費(fèi)權(quán)的濫用，保持了各要素之間的平衡制約。其次，代議機(jī)關(guān)立法更容易被受控者接受。代議機(jī)關(guān)立法是人民意志的體現(xiàn)，受控者更愿意認(rèn)知并內(nèi)心確認(rèn)。最后，代議機(jī)關(guān)的正當(dāng)性深入人心。正是基于對(duì)代議機(jī)關(guān)的信任，施控者和受控者的良好互動(dòng)才有了深厚的基礎(chǔ)，兩者的相互協(xié)調(diào)、適應(yīng)成為系統(tǒng)內(nèi)部功能發(fā)揮的重要力量。所以，地方代議機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)行使行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)，確保了施控主體的正當(dāng)性，是地方行政收費(fèi)回歸理性軌道的首要條件。

（二）實(shí)現(xiàn)行政收費(fèi)信息公開(kāi)

基于對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的尊重和保護(hù)，受控者在行政收費(fèi)法律關(guān)系中具有主體性法律地位，受控者的信息知情權(quán)應(yīng)該得到必要的保障。行政收費(fèi)信息的公開(kāi)，是施控者和受控者互相溝通的一種重要形式，是受控者認(rèn)可行政收費(fèi)行為的關(guān)鍵因素。行政收費(fèi)信息的公開(kāi)應(yīng)該包括：（1）行政收費(fèi)依據(jù)的公開(kāi)。行政收費(fèi)依據(jù)的公開(kāi)主要包括兩個(gè)層次的要求：第一，行政收費(fèi)立法活動(dòng)的公開(kāi)。在行政收費(fèi)項(xiàng)目正式設(shè)定前應(yīng)予以公布，允許受控者（相對(duì)人）提出異議，必要時(shí)舉行立法聽(tīng)證會(huì)，接受受控者的詢(xún)問(wèn)、質(zhì)疑。第二，行政收費(fèi)法律、法規(guī)一律予以公開(kāi)。正式形式的公告便宜公眾查閱，有助于受控者預(yù)測(cè)行政收費(fèi)權(quán)的運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)地按排自己的活動(dòng)。例如，《行政處罰法》第4條第3款規(guī)定：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！保?）收費(fèi)執(zhí)行行為的公開(kāi)。行政收費(fèi)執(zhí)行行為的公開(kāi)應(yīng)該符合三個(gè)要求：第一，收費(fèi)執(zhí)行行為標(biāo)準(zhǔn)、條件的公開(kāi)。對(duì)于涉及受控者權(quán)益的行政收費(fèi)行為，不但應(yīng)公開(kāi)法律、法規(guī)等相關(guān)依據(jù)，還要公開(kāi)具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和條件，讓受控者知曉具體細(xì)節(jié)。第二，收費(fèi)執(zhí)行程序、手續(xù)的公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體的行政收費(fèi)行為，其執(zhí)行程序、步驟應(yīng)事先予以公告，以便受控者了解相關(guān)內(nèi)容。第三，對(duì)于涉及受控者重大利益的收費(fèi)行為，應(yīng)該采取聽(tīng)證會(huì)等公開(kāi)形式進(jìn)行，允許旁聽(tīng)乃至新聞采訪(fǎng)、報(bào)道。（3）新聞媒體的依法介入。新聞媒體的依法介入是指，各種新聞媒體在遵守法律的前提下，依據(jù)客觀事實(shí)對(duì)行政收費(fèi)行為的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行全程的報(bào)道、介紹和評(píng)論等。另外，對(duì)于行政收費(fèi)執(zhí)法人員的具體執(zhí)法行為，新聞媒體也應(yīng)該在真實(shí)、準(zhǔn)確的前提下進(jìn)行公開(kāi)報(bào)道。事實(shí)證明，新聞媒體的采訪(fǎng)、報(bào)道是保障受控者權(quán)益，防止行政收費(fèi)執(zhí)法人員濫用權(quán)力的有效力量。新聞媒體的依法介入既有利于受控者對(duì)施控信息的全面了解，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政收費(fèi)行為的輿論監(jiān)督。

（三）保障受控者行政收費(fèi)參與權(quán)

通過(guò)法律對(duì)行政收費(fèi)行為進(jìn)行控制是一種具有反饋調(diào)節(jié)機(jī)制的動(dòng)態(tài)控制過(guò)程，當(dāng)法律信息被受控者接收后，信息反饋回路的暢通便成為地方行政收費(fèi)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)鍵，而受控者反饋信息的傳達(dá)，可通過(guò)受控者的行政收費(fèi)參與予以實(shí)現(xiàn)。受控者行政收費(fèi)參與權(quán)主要包括：

1.行政收費(fèi)立法中的參與權(quán)

當(dāng)行政收費(fèi)的法律信息傳遞到受控者后，會(huì)引起受控者一方的變化，反過(guò)來(lái)，受控者反饋信息的傳達(dá)也會(huì)對(duì)行政收費(fèi)立法產(chǎn)生影響，因此，法律法規(guī)也必須作出相應(yīng)的廢、改、立，以消除目標(biāo)差。受控者在行政立法中的參與權(quán)主要包括三個(gè)方面：第一，行政收費(fèi)“立”法中的參與權(quán)。行政收費(fèi)立法制定前，應(yīng)當(dāng)廣泛征求和充分聽(tīng)取受控者的意見(jiàn)，認(rèn)真考慮受控者的利益訴求。第二，行政收費(fèi)“改”法中的參與權(quán)。地方行政收費(fèi)的環(huán)境復(fù)雜多變，一味追求收費(fèi)法律法規(guī)的穩(wěn)定是不可能的，因此，合時(shí)宜地改進(jìn)收費(fèi)法律法規(guī)符合立法的實(shí)質(zhì)正當(dāng)。確保受控者的參與權(quán)，可以使法律的改進(jìn)適應(yīng)具體環(huán)境的變化。第三，行政收費(fèi)“廢”法中的參與權(quán)。不合理的行政收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)該及時(shí)廢除，這就需要積極地聽(tīng)取受控者的意見(jiàn)，受控者意見(jiàn)的表達(dá)對(duì)具體法律法規(guī)的廢止有重要參考意義。

2.行政收費(fèi)執(zhí)法中的參與權(quán)

在行政收費(fèi)權(quán)行使的實(shí)踐過(guò)程中，受控者往往會(huì)受到更加直接具體的權(quán)益損害，此時(shí)，行政收費(fèi)執(zhí)法中的參與權(quán)就成為保護(hù)受控者權(quán)益的一個(gè)重要手段。行政收費(fèi)執(zhí)法中的參與權(quán)包括：第一，被告知的權(quán)利。即行政收費(fèi)機(jī)關(guān)必須在合理的期限內(nèi)，充分告知受控者與其利益相關(guān)的信息。第二，陳述抗辯權(quán)。即行政收費(fèi)相對(duì)人在行政收費(fèi)行為過(guò)程中，有就案件的事實(shí)進(jìn)行陳述的權(quán)利和依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行反駁、辯解的權(quán)利。第三，請(qǐng)求權(quán)。即行政相對(duì)人為維護(hù)自身的財(cái)產(chǎn)利益，有請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)作為或不作為一定行為的權(quán)利，如聽(tīng)證請(qǐng)求權(quán)、回避請(qǐng)求權(quán)和卷宗閱覽請(qǐng)求權(quán)等。第四，程序請(qǐng)求權(quán)。即行政相對(duì)人在參與行政收費(fèi)行為的過(guò)程中，有權(quán)拒絕服從違反法定程序而作出的收費(fèi)決定。例如，我國(guó)《行政處罰法》第49條就規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款?！?/p>

3.行政收費(fèi)救濟(jì)中的參與權(quán)

受控者不服行政機(jī)關(guān)的行政收費(fèi)行為，可以通過(guò)采取一系列的法律救濟(jì)手段來(lái)保障自身的合法權(quán)益。行政收費(fèi)救濟(jì)中的參與權(quán)主要包括行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)染葷?jì)請(qǐng)求權(quán)。筆者認(rèn)為，一定限度的司法審查權(quán)是最為重要的保障。此處，一定限度的司法審查權(quán)是指，法院有權(quán)審查收費(fèi)立法的性質(zhì)，但不能審查收費(fèi)立法的內(nèi)容。當(dāng)具體行政收費(fèi)行為所依據(jù)的是行政收費(fèi)法律、法規(guī)時(shí)，法院應(yīng)該適用，不得審查其內(nèi)容的正當(dāng)與否；當(dāng)具體行政收費(fèi)行為所依據(jù)的是非法律法規(guī)的規(guī)范性文件時(shí)①這些非法律法規(guī)的規(guī)范性文件包括兩種：一種是違反法律法規(guī)自主創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)范性文件；另一種是細(xì)化法律法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范文件。，法院有權(quán)審查它的內(nèi)容正當(dāng)與否，甚至宣布其失效。這樣既可以避免法院越權(quán)干涉行政收費(fèi)立法而引起立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的沖突，又可以有效控制收費(fèi)立法的隨意性，去除不適當(dāng)?shù)男姓召M(fèi)立法。一定限度的司法審查權(quán)的適用協(xié)調(diào)了立法、行政與司法權(quán)力之間的沖突，同時(shí)，受控者通過(guò)救濟(jì)的權(quán)積極進(jìn)行訴訟參與，實(shí)現(xiàn)了信息的反饋，間接達(dá)到了對(duì)收費(fèi)立法和執(zhí)法的制約。

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