張蓋

（西南政法大學 刑事偵查學院，重慶401120）

芻議我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理
——以黃浦江死豬拋棄事件為例

張蓋

（西南政法大學 刑事偵查學院，重慶401120）

發(fā)生在上海黃浦江的死豬拋棄事件在短短的幾個月內(nèi)逐步升級，從這起突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展過程可以看出，我國目前在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理方面還存在一些問題。通過對黃浦江死豬拋棄事件處理的過程及其反映的問題可知，唯有通過理念建立、制度完善等途徑進行改革，才能促進我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理機制的完善。

黃浦江死豬拋棄事件；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；處理

一、事件重現(xiàn)

2013年3月5日，黃浦江上游首次發(fā)現(xiàn)大量死豬。3月5日至10日，黃浦江水域開始陸續(xù)打撈死豬，撈出死豬的數(shù)字從最初的幾十頭發(fā)展到幾千頭。3月11日，上海初步確定死豬主要來自浙江嘉興地區(qū)。農(nóng)業(yè)部稱當?shù)匚窗l(fā)生大規(guī)模疫情。3月12日，嘉興稱當?shù)夭⑽窗l(fā)生生豬疫情，正調(diào)查死豬來源。截至3月21日，黃浦江上累計打撈起死豬10570頭。當?shù)厮畡詹块T加強了對出廠水的監(jiān)測，重點對反映微生物污染的菌落總數(shù)、總大腸菌群、耐熱大腸菌群等指標的檢測頻率增加到每4小時檢測一次。①上海累計打撈死豬過萬頭，水務重點監(jiān)測微生物污染[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/special/huangpujiangsizhu/content-3/ detail_2013_03/21/23373716_0.shtm l,2013-04-03.3月23日，上海稱市場未發(fā)現(xiàn)不合格生豬產(chǎn)品。3月24日，上海宣布基本完成死豬打撈工作。2013年5月，浙江省人大常委會決定立法防治畜禽養(yǎng)殖污染，明確提出將全面實行畜禽標識可追溯管理，并逐步淘汰嚴重影響環(huán)境的低、小、散養(yǎng)殖戶。②浙江立法防止黃浦江死豬事件再現(xiàn)[EB/OL].http://www.zj123.com/info/detail-d213183.htm,2013-05-29.黃浦江死豬拋棄事件最終促成浙江省人大常委會立法，以防止類似的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和升級。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念

在分析這起突發(fā)公共衛(wèi)生事件之前，我們有必要對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念進行界定。2003年5月7日，國務院第7次常務會議通過的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第2條規(guī)定：本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），就是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。黃浦江死豬拋棄事件發(fā)生以后，黃浦江的水質(zhì)會受到極大的影響，從而可能發(fā)生嚴重損害社會大眾健康的重大傳染病疫情。專家推測，之后在上海和安徽率先發(fā)現(xiàn)的H7N9型禽流感極有可能與死豬拋棄事件有關。

通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件概念的分析可以發(fā)現(xiàn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有如下幾點特征。

首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是突然發(fā)生的、帶有緊迫性的事件。突發(fā)性是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首要特征。即使有些突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前有預兆，但是這些預兆往往是短時間、轉(zhuǎn)瞬即逝而且不為人們所發(fā)現(xiàn)的。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性要求事件處理的及時性和緊迫性。一起突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，有關行政機關應當及時采取有效的應對措施，否則事件就可能迅速升級，最終甚至造成全社會的恐慌或者群體性事件。

其次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有破壞性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件會對不特定多數(shù)人的正常生產(chǎn)生活、社會安全以及社會秩序造成破壞。破壞性是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的本質(zhì)特征。不存在沒有破壞性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，換言之，任何一起突發(fā)公共衛(wèi)生事件都具有破壞性?，F(xiàn)實生活中，也許某一起突發(fā)公共衛(wèi)生事件的破壞性沒有立即顯示出來，但這并不能說這起事件就沒有破壞性，只是這種破壞性還處于潛伏狀態(tài)或者以其他形式表現(xiàn)出來而不為人們所知。

再次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有連帶性。社會的發(fā)展使社會的復雜性和關聯(lián)度日益提高，公共安全危機事件內(nèi)在擴張性大大增強，誘發(fā)一系列的衍生和次生災害和事故，形成災害和事故鏈。[1]在經(jīng)濟、社會高速發(fā)展的今天，人們之間的聯(lián)系日益頻繁和緊密，隨著人口密度的增大，人們之間的接觸也越來越多，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理不當極易導致人群大面積的感染，使事件的嚴重性大大升級。

最后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生常常是不確定的,結(jié)果往往具有擴散性。不確定性主要是指事件的發(fā)展軌跡是人們事先無法預料的，不確定性是突發(fā)性的邏輯后果。而擴散性是指隨著時間的推移，事件的破壞性會不斷擴大，事件影響的人群范圍會不斷擴張。突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的危害不僅觸及個人的生命和尊嚴（個人安全），甚至會形成次生、衍生危機導致?lián)p害經(jīng)濟安全、政治安全、環(huán)境安全和社會群體安全。[2]歸根到底，這些危害都是由突發(fā)公共衛(wèi)生事件的擴散性導致的。

三、黃浦江死豬拋棄事件反映的我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理過程中存在的問題

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前風險評估的缺失

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性和不確定性決定了行政機關在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中的被動性，即行政機關無法提前預防、控制某起即將發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。但被動性不等于滯后性，行政機關完全可以在事件發(fā)生之前對事件進行風險評估，制定出具體的應急方案，并在事件發(fā)生時及時作出應急反應，化被動為主動，有效地對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行控制，避免事態(tài)的進一步升級。事前風險評估是突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理過程中重要的一環(huán)，評估方法和結(jié)果會直接影響事件最終的處理。但是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前風險評估制度在我國尚不健全。黃浦江死豬拋棄事件中有關單位和部門并沒有啟動事前風險評估機制，事件發(fā)生后政府部門只是一味地打撈江中的死豬以及調(diào)查死豬的死因，從而錯過了從源頭上遏制事態(tài)惡化的機會。

（二）行政機關信息不公開，社會大眾信息嚴重不對稱

黃浦江死豬拋棄事件也反映了我國行政機關執(zhí)法過程中長期存在的信息不公開的陋習。行政法的基本原則之一就是程序正當原則，程序正當原則的內(nèi)容之一便是信息公開，即行政機關應向社會大眾公開其活動的依據(jù)、過程以及結(jié)果。然而在黃浦江死豬拋棄事件中，上海市政府在回應黃浦江水質(zhì)是否受到污染的問題時，一再回避社會大眾的質(zhì)疑，大打太極拳，事件相關信息公布不及時、不充分，最終導致社會大眾對上海市政府行為的嚴重不滿并引發(fā)了不信任和抵觸情緒。面對社會大眾的不信任與抵觸情緒，行政機關不應當直接給出肯定或否定的回應，而是應當在充分分析事件各方面因素的前提下作出回應。在黃浦江死豬拋棄事件過程中，社會大眾擔憂的不僅僅是不斷攀升的死豬數(shù)量，還包括死豬身上檢測出的豬圓環(huán)病毒對黃浦江水質(zhì)造成的潛在威脅。

（三）行政行為政出多門，行政機關間相互推諉、搪塞

一直以來，行政行為政出多門是我國政府管理的沉疴舊病，在這起突發(fā)公共衛(wèi)生事件中也有直接的反映。黃浦江死豬拋棄事件反映的是黃浦江水系污染、河道監(jiān)管方面的政出多門以及治理跨區(qū)域污染時有關行政機關之間的協(xié)調(diào)乏力。以河道監(jiān)管為例，僅河道管理就有港航、城管、水利、環(huán)保等多個行政機關。在我國特殊的歷史文化背景下，當多個行政機關都有義務管理河道時，這些行政機關不是相互協(xié)作，而往往是相互推諉、搪塞。當黃浦江上出現(xiàn)死豬時，水利、環(huán)保、衛(wèi)生等部門互相推諉，導致事件愈演愈烈，最終造成社會大眾的恐慌及對政府的不信任。

（四）突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理過程中警察角色的失位

盡管執(zhí)行法律、維持秩序和提供服務被國外學者認為是警察的三大任務，但維持秩序卻是警察的首要任務，或者說執(zhí)行法律和提供服務的目的也是維護或恢復秩序，即維持秩序就是警察的目的。[3]警察維持秩序的職能不僅體現(xiàn)在打擊犯罪方面，還包括在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時及時、有效地處理事件，防止事態(tài)惡化，維持正常的社會秩序，防止造成社會大面積的恐慌。在這起事件中，警察機關沒有發(fā)揮應有的作用，在大眾視野里出現(xiàn)得更多的是打撈死豬的工作人員以及不斷辟謠的政府發(fā)言人，而不是維持社會秩序的警察。

四、完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理的途徑

由上可知，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生是不可預知也是不能預知的。隨著社會、經(jīng)濟的高速發(fā)展，公共衛(wèi)生危機的內(nèi)在擴張性大大增強，單純的、單一的公共衛(wèi)生危機越來越少，公共衛(wèi)生危機誘發(fā)的次生災害越來越多，而且往往導致一系列的事故鏈，甚至導致全國性的公共衛(wèi)生危機，造成嚴重的后果。而現(xiàn)代信息技術與傳媒的結(jié)合，更使危機事件能夠適時傳播，加快、加重了危機的沖擊力，使局部危機有可能成為波及全局的危機。[4]黃浦江死豬拋棄事件折射出上文所分析的四個問題，而完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理的途徑，筆者認為主要有以下幾種方案可供參考。

（一）樹立應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治理念

一直以來，我國在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時形成了一種定勢思維：突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理只是國家行政機關的職責，采用行政手段加以控制和管理即可，只要行政手段及時、有效，一般不會運用其他手段。但是，“缺少法律制度保證的單純的行政性危機應對手段是一種準備不足的救急性措施，從而使危機應對程序啟動后表現(xiàn)出無序性特征。因此，為及時有效地應對各種突發(fā)事件，構建相應的法律體系，運用法律的手段預防控制危機勢在必行?！盵5]從西方法治國家（如美國、英國、法國等）的經(jīng)驗來看，法治國家的一切行政行為都受法律的制約，任何行政行為的施行都必須嚴格遵循行政合法原則，即使在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時也不例外。

（二）構建立體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理體系，解決行政行為政出多門的問題

公共衛(wèi)生事件可以分為原發(fā)性和繼發(fā)性兩種。前者主要是指單一的公共衛(wèi)生事件，如SARS；后者主要指與其他事件伴隨發(fā)生或者由其他事件產(chǎn)生的公共衛(wèi)生事件，如地震引起的傳染病等。原發(fā)性和繼發(fā)性公共衛(wèi)生事件的處理方法不可能是相同的、一成不變的，而應當是包括醫(yī)療、衛(wèi)生、物流、現(xiàn)場應急處理等在內(nèi)的多領域的協(xié)作系統(tǒng)。然而，目前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理實行的是分災種、分部門模式，相關的法律法規(guī)、部門規(guī)章不成體系，這對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理是十分不利的。因此，首先應構建立體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理體系，然后在此基礎之上構建統(tǒng)一的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體制。把突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理納入國家危機的整體之中，這也是大多數(shù)西方國家的國家危機管理主流模式。實踐證明，立體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理體系有利于解決行政行為的政出多門，防止行政機關之間的相互推諉、搪塞。

（三）建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前風險評估機制

風險評估是指根據(jù)風險分析的結(jié)果，把政府所有可能面臨的風險按照緊急程度和需要重視的程度進行排序，同時對各種風險控制方法的可行性、成本及收益加以分析評估，建立一個風險的優(yōu)先處理序列，以便更加合理、有效地分配有限的資源。[6]如前所述，突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前風險評估是突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的前哨，也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一道防線。事前風險評估是事件處理過程中的重要一環(huán)，評估方法和結(jié)果會直接影響事件最終的處理。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初，對事件進行風險評估可以避免行政機關作出不恰當?shù)男姓袨榧吧鐣蟊妼π姓C關的不信任。目前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估機制還處于起步階段，因此，需要行政機關不斷摸索、不斷完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前風險評估機制。

（四）加大行政機關信息公開力度，完善輿論預警機制

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展的過程中，謠言對社會會造成巨大影響。謠言能夠?qū)ι鐣睦?、民眾情緒產(chǎn)生極大的干擾，影響人們的理性判斷能力，從而制造混亂，影響社會穩(wěn)定。[7]一起突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，許多媒體都會對事件進行不同角度的報道，當不同媒體傳遞的信息不一致時，各種謠言就會產(chǎn)生。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展的過程中，阻止謠言產(chǎn)生的有力措施，就是在事件發(fā)生的初始階段，加大政府信息公開力度，在具有全國影響力的媒體上及時向社會大眾發(fā)布事件的進展以及有關信息，以真實的、公開的信息避免謠言的產(chǎn)生。黃浦江死豬拋棄事件發(fā)生之前，嘉興市政府對亂扔死豬現(xiàn)象采取瞞報、緩報的處理方式，不僅對公民的個人利益造成嚴重威脅，也易引起整個社會的動亂與不安。

此外，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的輿論預警機制也刻不容緩。危機從萌芽、醞釀到發(fā)生都有一個過程，這個過程不可避免地會與外界發(fā)生聯(lián)系，并在輿論上有所反映，這就為尋找危機根源、避免危機發(fā)生提供了時間和可能。[8]鑒于此，國內(nèi)有學者提出建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的輿論預警機制，掌握事件發(fā)展過程中輿論的發(fā)展機制，并制定相應的應急方案。

（五）發(fā)揮公安機關處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的作用

《中華人民共和國人民警察法》第2條第1款①《中華人民共和國人民警察法》第2條規(guī)定：人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預防、制止和懲治違法犯罪活動。對人民警察的任務作出了明確規(guī)定，同法第21條②《中華人民共和國人民警察法》第21條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。人民警察應當積極參加搶險救災和社會公益工作。補充規(guī)定了人民警察的其他職責。根據(jù)“危機管理的4R理論”③危機管理的4R理論是由美國危機管理專家羅伯特·希斯（RobrtHeath）在《危機管理》一書中率先提出的，他認為危機管理4R模式，由縮減力（Reduction）、預備力（Readiness）、反應力（Response）、恢復力（Recovery）四個階段組成。，危機事件發(fā)生以后，公安機關需要最短的時間內(nèi)對危機事件作出反應，確認危機是否存在，在危機存在的前提下隔離危機，然后處理危機，進而消除危機。要達到上述目標，公安機關不僅需要將傷者撤出現(xiàn)場，盡快恢復社會生產(chǎn)、生活秩序，與此同時還要注意保護現(xiàn)場，防止現(xiàn)場上遺留偵查線索（主要是人為蓄意引起的危機，如學校食堂投毒等）。公安機關作為各級政府的職能部門，參與處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，一方面，可以提高政府職能的發(fā)揮和整體處置效率；另一方面，公安機關具有快速反應的能力和特點，具備的應急處置能力是其他資源無法比擬的。[9]

五、結(jié)束語

黃浦江死豬拋棄事件反映了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件在處理過程中存在的一些問題，如事前風險評估的缺失、信息不公開、行政行為政出多門以及警察角色的失位等等。通過對這起事件的分析可知，行政機關需要在理念建立、制度完善等方面進行改革，唯有這樣才能為今后類似事件的處理提供理論和實務上的經(jīng)驗，促進我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理機制的完善。

[1][4]李英紅.論公共安全危機事件的連帶性[J].北京人民警察學院學報,2006(5):42-44.

[2]嚴曉,劉霞.探析我國突發(fā)公共衛(wèi)生危機治理的路向選擇[J].蘭州學刊,2009(12):95-99.

[3]黃學賢,崔進文,成錦強.警察行政權概念的厘定[J].東方法學,200 9(4):29-37.

[5]謝凡壽.論我國公共衛(wèi)生危機應對的法律機制——一個比較法的視角[D].北京:中共中央黨校,2004:4.

[6]張小明.論公共危機事前風險管理與評估[J].北京科技大學學報(社會科學版),2007(1):36-40.

[7]龍厚仲.試析公共安全危機中的謠言[J].湖北警官學院學報,2010 (2):26-28.

[8]龍厚仲.公共安全危機中謠言的探析[J].鐵道警官高等專科學校學報,2010(1):10-13.

[9]李香梅.公共安全危機事件相關問題研究[J].山西高等學校社會科學學報,2009(9):15-18.

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2013-06-14 責任編校：江 流