自1997年我國對香港恢復(fù)行使主權(quán)以來，香港地區(qū)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的繁榮與穩(wěn)定，這既是“一國兩制”的成功試驗(yàn)，亦得益于香港地區(qū)良好的法治傳統(tǒng)?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱為《香港特區(qū)基本法》）在“一國兩制”的構(gòu)想下，將循序漸進(jìn)地建立起適合香港特區(qū)的政治體制，實(shí)現(xiàn)以行政權(quán)為主導(dǎo)的政府構(gòu)架。“一國兩制”下的香港特區(qū)享有諸多自治權(quán)力，其中就包括對實(shí)現(xiàn)香港法治相當(dāng)重要的“司法終審權(quán)”。

香港特區(qū)十多年來的發(fā)展使我們看到“一國兩制”的構(gòu)想在實(shí)踐中并非一帆風(fēng)順，尤其在大陸與香港特區(qū)的法律對接機(jī)制方面一直存在著一些難以理順的情況，而其中又以全國人大常委會的釋法引起的爭議最為巨大。①本文試圖通過對人大釋法這一機(jī)制的探討來檢視兩地釋法機(jī)制的銜接問題。

一、全國人大常委會與基本法委員會在人大釋法中的定位和作用

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱為《憲法》）第31條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”，《憲法》第67條第（4）款授予了全國人大常委會 “解釋法律”的權(quán)力；而《香港特區(qū)基本法》第158條第（1）款更加明確地規(guī)定：“本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會”。由此可見，全國人大常委會對基本法的解釋權(quán)無論在憲法層面還是在基本法層面上都有著不可動搖的地位。既然人大釋法具有如此清晰的憲法和基本法依據(jù)，緣何又屢屢受到質(zhì)疑呢？這主要是因?yàn)樵凇耙粐鴥芍啤钡膶?shí)踐中，大陸和香港特區(qū)出于各自的法律傳統(tǒng)對基本法的理解，甚至是對“一國兩制”的理解出現(xiàn)了偏差。

（一）全國人大常委會在人大釋法中的定位和作用

在香港特區(qū)所沿襲的普通法制度下，之所以會不斷質(zhì)疑全國人大常委會的釋法行為，可能并非是因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯痉ǖ慕忉寖?nèi)容存在問題，而是全國人大常委會的解釋行為和解釋方式在普通法制度下難以為香港特區(qū)所接受。由法院里的法官來獨(dú)立解釋法律在普通法的傳統(tǒng)中源遠(yuǎn)流長，而由立法機(jī)關(guān)來解釋法律則與普通法的傳統(tǒng)格格不入。②原因很清楚，法官解釋法律更容易站在公正的立場上，而作為立法機(jī)關(guān)的議會往往容易被黨派、激情等非理性因素所控制，難以保證解釋法律的獨(dú)立性與公正性。因此綜觀世界各國，擁有解釋法律權(quán)力的立法機(jī)關(guān)可謂寥寥無幾，而這應(yīng)當(dāng)是香港特區(qū)法院曾經(jīng)不斷試圖挑戰(zhàn)人大釋法的主要原因之一。雖然在判決意見中特區(qū)法院并沒有正面回應(yīng)立法機(jī)關(guān)解釋法律的資格問題，但是這一問題實(shí)際上已經(jīng)明顯背離了普通法的傳統(tǒng)，不可能不為深諳普通法的香港特區(qū)法官們所覺察。

全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，也是我國主要的立法機(jī)關(guān)。與其他國家機(jī)關(guān)一樣，全國人大常委會在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。執(zhí)政黨的意志透過全國人大常委會的各項(xiàng)工作得以體現(xiàn)。全國人大常委會除了是立法機(jī)關(guān)外，還代表著國家主權(quán)。因此，在基本法的解釋中，全國人大常委會不僅是一個最高層次的法律解釋者，同時還代表著最高的政治權(quán)威。

一旦認(rèn)識到全國人大常委會的以上特征，就可以解釋為什么最高人民法院不能代替全國人大常委會釋法。按照普通法上的傳統(tǒng)，由上級法院對下級法院的判決進(jìn)行審查是常態(tài)，但是這樣的安排其實(shí)并不適合于我國的憲法體制?！断愀厶貐^(qū)基本法》第158條第（3）款在香港特區(qū)終審法院的解釋權(quán)上規(guī)定：“香港特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請全國人民代表大會常務(wù)委員會對有關(guān)條款作出解釋?！睆谋緱l的規(guī)定可以看出，人大釋法將主要涉及“中央人民政府管理的事務(wù)”與“中央和特別行政區(qū)關(guān)系”的條款。實(shí)際上這些條款在大陸的憲法體制內(nèi)已經(jīng)超越了司法機(jī)關(guān)司法解釋的范圍。我國憲法只授權(quán)全國人大、全國人大常委會和國務(wù)院去處理和協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，③因此從憲法文本上很容易看到如果由最高人民法院通過司法解釋去處理基本法中涉及“中央人民政府管理的事務(wù)”與“中央和特別行政區(qū)關(guān)系”的條款實(shí)際上是違背大陸憲法體制的，而作為地方行政區(qū)域內(nèi)的香港特區(qū)法院當(dāng)然也不適合處理此類問題。

筆者也看到其他的論者從不同的角度來闡釋人大釋法的合理性，但是本文所揭示的人大釋法與我國憲法體制的關(guān)系實(shí)際上經(jīng)常被學(xué)者們忽視，而圍繞法條上的規(guī)范主義解釋路徑對于香港特區(qū)的普通法法官而言則是漏洞百出，經(jīng)不起理性推理。④

（二）基本法委員會在人大釋法中的定位和作用

從制度層面來講，大陸和香港特區(qū)除了法律體系不同以外，還有一個很重要的區(qū)別，那便是香港特區(qū)實(shí)行的是與大陸不同的一套政治制度。在這套政治制度下，雖然特區(qū)終審法院依舊保持司法獨(dú)立，與政治保持相當(dāng)距離，但是特區(qū)法院仍無法完全擺脫政治的潛在影響。法律制度與政治制度不可能截然分開，因此，縱然香港有長久的法治傳統(tǒng)，但法治必須浸透在民主政治的環(huán)境中才能獲得生命力。缺乏民主制度，所謂的司法獨(dú)立除了會漸漸走向司法專制外，別無他途。[1]全國人大常委會解釋基本法時，面臨的不僅僅是法律上的難題，更有政治上的挑戰(zhàn)。如何能在兩種不同政治制度中尋找到雙方都能接受的法律制度上的契合點(diǎn)，這絕非短時所能解決的問題。

為了能夠使全國人大常委會解釋基本法時充分考慮特區(qū)的社情民意，減輕釋法帶來的政治壓力，《香港特區(qū)基本法》第158條第（4）款規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會在對本法進(jìn)行解釋前，征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會的意見”。這項(xiàng)規(guī)定看起來似乎沒有什么特別之處，但如果聯(lián)系到大陸的憲法體制的話，其意義就非同一般了。作為大陸憲法體制內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國人大常委會的權(quán)力幾乎是不受限制，也無須在解釋普通法律之前去咨詢其他國家機(jī)關(guān)的意見，但基本法委員會卻是一個例外。從字面上來看，《香港特區(qū)基本法》第158條第（4）款是對全國人大常委會解釋基本法這項(xiàng)權(quán)力的程序性限制；但是，這項(xiàng)前置的程序性限制能夠?qū)θ珖舜蟪Ｎ瘯慕忉寵?quán)施加多大的實(shí)質(zhì)影響呢？這個問題基本法并未給予明確回答。立法者在制定這一條款時采用了模糊處理的手法，使得我們無法從條文本身去衡量基本法委員會在解釋基本法問題上的權(quán)重。

按照基本法和全國人民代表大會關(guān)于設(shè)立全國人大常委會香港基本法委員會的決定，香港基本法委員會的任務(wù)是：就有關(guān)《香港特區(qū)基本法》第17條、第18條、第158條、第159條實(shí)施中的問題進(jìn)行研究，并向全國人大常委會提供意見。這里關(guān)于基本法委員會職責(zé)的規(guī)定顯然是為全國人大常委會提供咨詢性意見而不是決定性意見。而從立法意圖上來看，將咨詢基本法委員會的意見作為強(qiáng)制性的前置程序列入《香港特區(qū)基本法》第158條，則又不能不使我們認(rèn)為全國人大常委會對于基本法委員會的意見將會給予相當(dāng)?shù)闹匾暸c尊重。

既然人大釋法過程中基本法委員會的意見相當(dāng)重要，那么《香港特區(qū)基本法》第158條第（4）款的規(guī)定在賦予基本法委員會一定權(quán)限的時候，實(shí)際上忽視了該委員會所要承擔(dān)的政治功能。作為解釋基本法的兩個機(jī)關(guān)——全國人大常委會與香港終審法院——之間的銜接機(jī)構(gòu)，基本法委員會通過基本法第158條第（4）款的模糊規(guī)定實(shí)際上被給予了相當(dāng)程度的政治責(zé)任豁免。正是這種政治責(zé)任豁免在某種程度上加深了人大釋法與香港司法終審權(quán)之間的裂隙。

應(yīng)當(dāng)看到，終審法院不論如何秉持法治與司法獨(dú)立的精神，其總要受到香港本地政治和地方主義的影響；但是全國人大常委會的釋法活動則超脫于香港本地政治的局限，能夠從全國大局出發(fā)對基本法進(jìn)行解釋。在基本法中設(shè)置征詢特區(qū)基本法委員會意見的條款，是對于特區(qū)自治與司法終審權(quán)的相當(dāng)尊重，惟在全國人大常委會解釋基本法的過程中需要對基本法委員會的權(quán)責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步地明晰，以提高其作為兩地法制銜接中的橋梁地位。

二、國家結(jié)構(gòu)形式視野下的人大釋法與香港特區(qū)的司法終審權(quán)

國家結(jié)構(gòu)形式是指一個國家的整體與其組成部分之間，中央和地方之間的相互關(guān)系。國家結(jié)構(gòu)形式所要解決的問題，是如何劃分國家的領(lǐng)土，以及如何規(guī)范國家整體和組成部分，中央和地方之間的權(quán)限問題。一般來說，大致有兩種關(guān)于國家結(jié)構(gòu)形式的劃分：單一制和聯(lián)邦制。我國的國家結(jié)構(gòu)形式屬于單一制應(yīng)當(dāng)是共識，但是套用經(jīng)典的單一制模式去解釋中央與香港特區(qū)的關(guān)系也存在著值得進(jìn)一步反思的問題。

在一般的單一制模式下，國家的法制統(tǒng)一是中央政府要努力追求的統(tǒng)治目標(biāo)，但是在基本法中我們將司法終審權(quán)授予了特區(qū)政府。雖然基本法圈定的特區(qū)法院的終審權(quán)并不涉及“中央人民政府管理的事務(wù)”與“中央和特別行政區(qū)關(guān)系”，但是很明顯法條上的這種對于中央與地方關(guān)系的模糊規(guī)定不可能不受到持續(xù)關(guān)注與挑戰(zhàn)。這個領(lǐng)域的問題觸及基本法的根本運(yùn)作，也是人大釋法與特區(qū)司法終審權(quán)的聚焦點(diǎn)。

應(yīng)該看到，中國大陸在處理中央與地方的關(guān)系上運(yùn)用最多的并非是憲法和法律條款，而是經(jīng)濟(jì)調(diào)控、人事任命、內(nèi)部協(xié)調(diào)等手段，這些手段的運(yùn)用在大陸雖然由來已久，但近年來也表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)木窒扌?。[2]而將這些問題置于高度法治化的香港特區(qū)，由于缺乏運(yùn)用憲法和法律處理央地關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，基本法關(guān)于如何處理中央與香港特區(qū)的關(guān)系又是語焉不詳，導(dǎo)致人大最初釋法時所運(yùn)用的程序、規(guī)則、方式等問題受到了一些質(zhì)疑。反觀香港特區(qū)法院，也沒有處理中央政府與特區(qū)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，只能憑借普通法法官們對基本法字面含義的理解來“摸著石頭過河”，因此自然也催生其與人大釋法之間的裂痕。

《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款規(guī)定的“范圍條件”在字面上似乎賦予了特區(qū)法院以極大的自由裁量權(quán)來判定一個案件是否屬于需要提請人大釋法的情況?！皡羌瘟岚浮钡呐袥Q意見則充分顯示了特區(qū)法院在解釋《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款時的隨意性及其對于自身管轄權(quán)擴(kuò)張的“強(qiáng)烈”愿望。⑤就特區(qū)法院被授予的司法終審權(quán)范圍來看，其甚至遠(yuǎn)超聯(lián)邦制國家下的聯(lián)邦單位；但這種對司法終審權(quán)的廣泛授權(quán)為人大釋法設(shè)置了重重障礙，使得人大釋法工作進(jìn)則容易引起干涉香港法制的議論，退則容易放棄基本法賦予全國人大常委會的解釋權(quán)。這種進(jìn)退兩難的局面需要雙方在處理《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款時保持高度克制與互相尊重，在具體的案件中逐步探索人大釋法的順暢通道。2001年的“莊豐源案”和2011年的“剛果金案”就是雙方對如何準(zhǔn)確適用《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款的有益探索。在“莊豐源案”中雖然中央政府也認(rèn)為特區(qū)法院的解釋與基本法的規(guī)定存在不一致，但保持了高度克制，并沒有主動釋法；而在“剛果金案”中，特區(qū)終審法院則通過詳細(xì)論證，最終主動向人大提請釋法。

三、人大釋法與基本法的修改

作為憲制性法律的基本法自然有許多概括性的模糊條款，這為香港特區(qū)法院提供了相對廣闊的釋法空間。[3]9但是按照普通法的解釋規(guī)則，[4]39-50特區(qū)法院的釋法空間亦不可能推至無限，其必然要符合和回應(yīng)法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性要求。同理，全國人大常委會的釋法活動雖然最具權(quán)威性，但也是有限度的，其也不可能為了單純追求短期的社會效果而去曲解基本法。人大釋法總是有一定限度的，當(dāng)超越了合理的限度之后，釋法本身的合法性就會遭到質(zhì)疑，因此權(quán)衡釋法和修法的界限亦是基本法解釋中值得注意的問題。

如果說人大釋法是對特區(qū)終審法院的判決施加法律解釋層面的制約，那么基本法本身的修改便形成了對特區(qū)法院釋法的外部制約。《香港特區(qū)基本法》第159條第（2）款列舉了修改提案的主體，包括全國人大常委會、國務(wù)院和特區(qū)政府，同時對特區(qū)政府的提案權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，即香港特別行政區(qū)的修改議案須經(jīng)香港特別行政區(qū)的全國人民代表大會代表三分之二多數(shù)、香港特別行政區(qū)立法會全體議員三分之二多數(shù)和香港特別行政區(qū)行政長官同意后，交由香港特別行政區(qū)出席全國人民代表大會的代表團(tuán)向全國人民代表大會提出。

從基本法修改提案的主體來看，中央政府對特區(qū)基本法的修改是具有明顯主動權(quán)的，國務(wù)院和全國人大常委會都是提案主體。按照大陸修改法律的機(jī)制，筆者認(rèn)為，一旦這兩個主體提出修改基本法，一般情況下都能被全國人大通過。因此，或許可以這樣說，《香港特區(qū)基本法》的修改權(quán)是由中央政府高度掌控的，而透過修改基本法的權(quán)力，特區(qū)法院的司法終審權(quán)會受到嚴(yán)格的外部控制。中央政府之所以在對香港恢復(fù)行使主權(quán)后未動用基本法修改權(quán)，既是對特區(qū)高度自治權(quán)的尊重，亦是對終審法院判決的尊重。

《香港特區(qū)基本法》第159條雖然也規(guī)定了修改提案可以經(jīng)特區(qū)政府提出，但是這一路徑實(shí)際上受到了嚴(yán)格的限制。要滿足提案條件并不容易，即使提案成功，也未必能在全國人大上通過。對特區(qū)政府修改基本法施加的限制條件，主要原因應(yīng)當(dāng)是為了保持基本法的穩(wěn)定性。但是同時也應(yīng)當(dāng)看到，嚴(yán)格的修法機(jī)制在保障特區(qū)穩(wěn)定的同時容易限制特區(qū)的高度自治權(quán)，使得特區(qū)在政制探索上舉步維艱。一旦終審法院的判決意見引發(fā)大眾普遍不滿，而特區(qū)又難以在自身體制內(nèi)提出修法提案，則會使中央政府承受巨大的政治壓力，而這種政治壓力對于實(shí)踐“一國兩制”是不利的。

有人可能會提出，美國聯(lián)邦憲法也是極難修改的，通過大法官解釋憲法不是也可以保持憲法的穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一嗎？但是我們應(yīng)該看到，香港特區(qū)的終審法院和美國聯(lián)邦最高法院在解釋基本法（憲法）上是有很大不同的。首先，目前的美國聯(lián)邦最高法院面對的是一個有著長達(dá)兩百多年的法治體系，其各項(xiàng)根本制度已經(jīng)塑造成型，而香港特區(qū)的終審法院在解釋基本法的道路上實(shí)際上只是剛剛開始探索，香港的政治制度也并沒有完全塑造成型，在這種情況下，依靠特區(qū)的司法終審權(quán)去塑造基本法將使法院面臨巨大的政治壓力，這種壓力將會影響特區(qū)法院的獨(dú)立性與權(quán)威性；其次，美國各州對本州州憲都有獨(dú)立的修改權(quán)，能夠?qū)⒈局輧?nèi)選民的政治壓力通過修改州憲得以釋放，但是香港特區(qū)的基本法在相當(dāng)長的時期內(nèi)都會保持不變，政治訴求的實(shí)現(xiàn)渠道有限，而且終審法院通過解釋基本法這條路徑難以回應(yīng)特區(qū)的不同利益集團(tuán)的政治訴求。[3]8

從上面的分析中，我們可以看出，如果《香港特區(qū)基本法》在較長時間內(nèi)保持穩(wěn)定不變，特區(qū)政府自身又缺乏對于司法終審權(quán)的強(qiáng)力限制，實(shí)際上特區(qū)法院解釋的則是一部特區(qū)基本上無法修改的基本法，因此，即使特區(qū)人民對終審法院的解釋嚴(yán)重不滿，亦難以推翻法院判決，特區(qū)內(nèi)部的政治過程即被修法限制所阻塞。在這種情況下，一旦全國人大常委會介入釋法，實(shí)際上就將承受其原本無需承受的政治壓力，將全國人大常委會也置于一個尷尬的境地。“莊豐源案”就是這種情況的典型案例。該案中香港終審法院判決“雙非兒”可以獲得居港權(quán)，這個判決當(dāng)時就引起了較大爭議，而全國人大常委會也并沒有主動釋法。隨著時間的推移，“雙非兒”越來越多，引發(fā)的社會問題也越來越嚴(yán)重，⑥這個時候有不少港人開始抱怨終審法院當(dāng)初判決不當(dāng)、人大釋法也不及時。于是乎就將兩個釋法者同時拋入了政治漩渦之中，使得基本法解釋機(jī)制陷入困境。當(dāng)然，筆者也非常同意，只有在窮盡了基本法解釋的方法仍不能有效解決問題的時候，修改基本法才是一個可以考慮的選項(xiàng)。[5]

四、人大釋法的性質(zhì)與方式

自對香港恢復(fù)行使主權(quán)以來，全國人大常委會對《香港特區(qū)基本法》進(jìn)行了四次解釋。⑦四次釋法中，由特區(qū)行政長官通過國務(wù)院提請人大釋法2次，人大主動釋法1次，由特區(qū)終審法院提請人大釋法1次。那么人大釋法在性質(zhì)和方式上與特區(qū)法院釋法相比有哪些特點(diǎn)呢？

（一）人大釋法具有被動性

雖然四次釋法實(shí)踐中有一次是人大主動釋法，但是總的來看，人大釋法還是保持了高度的被動性。從基本法解釋的范圍和次數(shù)來看，香港特區(qū)法院無疑是主要的釋法主體，“基本法160個條文中，超過三分之一已由香港法院作出裁判”，[6]36而人大往往是在香港釋法機(jī)制失靈或面臨重大緊迫問題的時刻才會去釋法。1999年人大關(guān)于“吳嘉玲案”的釋法就明顯地體現(xiàn)了這一特征。當(dāng)時，“吳嘉玲案”判決后，人大并沒有急于釋法。只是特區(qū)政府在評估了判決所帶來的社會后果以后，才啟動非常程序通過國務(wù)院向全國人大常委會提請釋法。人大釋法可謂是“不到萬不得已不會出手”，⑧極具謙抑的特質(zhì)。

（二）人大釋法具有高度政治性

與香港特區(qū)法院的釋法方式不同，人大釋法的政治性相當(dāng)顯著。四次人大釋法可以說都與政治性緊密相連。在人大第一次釋法的“吳嘉玲案”中并不是由終審法院提請人大釋法，而是特區(qū)政府通過國務(wù)院提請人大釋法，目的是要解決終審法院判決可能引起的不良社會效果。這次人大釋法的啟動程序突破了基本法的釋法程序，《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款明確規(guī)定提請釋法的主體是終審法院，而并沒有規(guī)定特區(qū)行政長官可以通過國務(wù)院提請人大釋法。按照普通法的權(quán)力運(yùn)行關(guān)系，法院之終審判決在效力上等同于法律，而行政機(jī)關(guān)的任務(wù)是執(zhí)行法律，也就是執(zhí)行法院的判決，其又怎么可以不但不去執(zhí)行判決反而通過基本法沒有規(guī)定之程序去提請人大釋法呢？特區(qū)政府通過國務(wù)院提請人大釋法這種路徑所得到的只能是政治結(jié)果，而非法律結(jié)果，因?yàn)檫@套路徑本身就是政治路徑?；痉ㄗ鳛樘貐^(qū)的憲制性文件，其本身帶有政治性，而基本法中絕大多數(shù)的法律問題實(shí)際上在特區(qū)法院都能得到較好處理，因?yàn)楝F(xiàn)階段香港的法治水平明顯高于大陸，如果一個法律問題香港法院處理不好，那么，很難設(shè)想通過人大釋法就能得到更好地處理。因此，當(dāng)一個釋法申請通過香港特區(qū)來到全國人大常委會時，其已經(jīng)帶上了較強(qiáng)的政治色彩，故而人大釋法具有高度政治性應(yīng)該說是很正常的現(xiàn)象。就目前為數(shù)不多的人大釋法實(shí)踐來看，特區(qū)法院處理法律問題，人大釋法解決政治問題很可能將成為基本法解釋中的一個重要趨勢。

（三）人大釋法所采用的解釋規(guī)則與終審法院迥異

人大釋法與終審法院的判決書在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上均存在著較為明顯的差異，[7]兩相對比，就不難看出人大釋法存在的政策宣示的成分較多，[3]209對社會效果的考量在人大釋法中占有很大權(quán)重。對于如何確定以往法律的含義，立法機(jī)構(gòu)既不具備這方面的能力也沒有這樣的意向。立法機(jī)構(gòu)并不解釋以往的法律的含義是什么，相反往往傾向于它認(rèn)為法律本來應(yīng)該是什么樣的。立法機(jī)關(guān)在解釋法律時容易出現(xiàn)明顯的弊端，即立法者解釋的“立法原意”往往是現(xiàn)在時，而不是過去時。這也是我國人大釋法中以政策宣示和社會效果考量為主的原因所在?？梢灶A(yù)見，在短時期內(nèi)，人大釋法還是會遵循上述的模式與路徑，因?yàn)橐环矫?，我們暫時還不具備一批既精通大陸法系又熟諳普通法技藝的法律人才；另一方面，香港法院的釋法工作實(shí)際上還處于構(gòu)建體系、積累經(jīng)驗(yàn)的階段，在這個階段中人大釋法的政策宣示實(shí)際上可以給予終審法院相當(dāng)程度的約束和指導(dǎo)，使其既可以在傳統(tǒng)的普通法領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)以較大的空間探索和完善基本法，又不脫離“一國”對“兩制”的限制。從這個角度來講，現(xiàn)時人大釋法中的政策宣示成分有其合理性的一面。

五、人大釋法與特區(qū)法院司法終審權(quán)銜接機(jī)制的實(shí)現(xiàn)

將兩個屬于不同法律體系的法律解釋制度進(jìn)行對接，實(shí)際上存在著相當(dāng)大的困難，尤其是在兩個區(qū)域的政治制度也不相同的情況下更是如此。鑒于此問題的復(fù)雜性，我們僅對人大釋法與特區(qū)司法終審權(quán)的對接機(jī)制中存在的空間和路徑做出一些分析和展望。筆者認(rèn)為，可以以下四個方面來實(shí)現(xiàn)對接機(jī)制：

（一）通過釋法實(shí)踐進(jìn)一步明晰《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款

“整部《基本法》都是為施行《基本法》序言所表明的‘一個國家，兩種制度’的方針而訂定的規(guī)定。在該等規(guī)定中，既顯著又至關(guān)重要的便是那些與解釋和審理有關(guān)的規(guī)定（即158條）”。[8]而《香港特區(qū)基本法》第158條中的第（3）款則是《香港特區(qū)基本法》實(shí)施以來兩地爭議最大的條款之一。究其根本原因，在于該條款中對屬于特區(qū)法院管轄權(quán)“范圍之外的條款”規(guī)定得較為模糊，且特區(qū)法院對于“有需要條件”的裁量權(quán)彈性過大。在“吳嘉玲案”的終審判決中，法院試圖通過解釋“范圍之外的條款”和“有需要條件”這兩個模糊規(guī)定進(jìn)而排斥人大釋法。在面對一個明顯事關(guān)中央與特區(qū)關(guān)系的問題時，法院卻運(yùn)用自由裁量權(quán)將《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款規(guī)定的提請義務(wù)排除。有鑒于此，筆者認(rèn)為可以從三個方面對該條款進(jìn)行塑造：

1.通過兩地的釋法實(shí)踐在“中央政府管理的事務(wù)”和“中央與特區(qū)關(guān)系范圍”這個模糊規(guī)定上逐漸取得共識。對于特定的管轄內(nèi)容究竟是屬于特區(qū)自治范圍還是“范圍之外”這個問題，鑒于我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，香港終審法院在審理這類案件的時候，如果雙方當(dāng)事人在此問題上存在爭議，則應(yīng)當(dāng)先行提請人大釋法，而不是自己運(yùn)用自由裁量權(quán)對此進(jìn)行裁判。全國人大常委會在接到此類申請后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照基本法而不是其他理論對涉案管轄權(quán)進(jìn)行界定，確屬特區(qū)自治范圍的，應(yīng)當(dāng)由特區(qū)法院繼續(xù)審理并做出終審判決。

2.應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)制特區(qū)政府通過國務(wù)院提請人大釋法的行為?！断愀厶貐^(qū)基本法》第158條第（3）款明確規(guī)定特區(qū)終審法院才是提請人大釋法的主體，而并沒有規(guī)定特區(qū)政府可以代為行使該項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)特區(qū)政府繞過終審法院，通過國務(wù)院提請人大釋法的時候，很明顯特區(qū)政府向全國人大常委會提出的問題將是精心設(shè)計而頗具誘導(dǎo)性的，若人大按照特區(qū)政府的問題導(dǎo)向去釋法，則等于給了特區(qū)政府一個額外的不平等機(jī)會去贏得訴訟；若人大不按照特區(qū)政府的問題導(dǎo)向去釋法，則會招來干涉香港高度自治的非議。有鑒于此，對于特區(qū)政府提出的釋法申請，應(yīng)該予以嚴(yán)格規(guī)制甚至禁止。

3.對于特區(qū)終審法院提請人大釋法時提出問題的內(nèi)容和程序，應(yīng)該進(jìn)一步加以注意和觀察。2011年的“剛果金案”中特區(qū)終審法院第一次主動提請人大釋法，但是對于終審法院提出問題的內(nèi)容和程序，需要引起一些特別的注意。在“剛果金案”中，終審法院說到“我們要求訴訟各方向本院提交他們所草擬的問題，以便當(dāng)本院一旦最后決定應(yīng)作出提請時作參考之用”。[8]可見，訴訟各方提交給終審法院的草擬問題是不同的，而且很可能會非常不同，這里面也會存在一個提交問題帶有明顯導(dǎo)向性的情況。終審法院自然會提出它認(rèn)為會影響到案件判決的問題和條款，但是它提出的這些問題就不會帶有導(dǎo)向性嗎？從“剛果金案”終審法院所提出的四個問題來看，筆者認(rèn)為其提出的第一個問題⑨就是帶有一定導(dǎo)向性的，而且也預(yù)示了中國憲法體制內(nèi)的一個不易被察覺的動向。全國人大在解釋終審法院提出的第一個問題時引用了《憲法》第89條第（9）項(xiàng)來肯定中央人民政府管理國家對外事務(wù)的職權(quán)，并指出決定國家的豁免規(guī)則或政策屬于對外事務(wù)。雖然只是寥寥數(shù)語，但其意義非凡。以筆者之見，全國人大常委會在這個解釋中似乎已經(jīng)動用了《憲法》第67條第（1）項(xiàng)中“解釋憲法”的權(quán)力，也就是說通過香港特區(qū)終審法院的誘導(dǎo)性問題，全國人大常委會開啟了塵封達(dá)30年之久的憲法解釋權(quán)。這可能會進(jìn)一步涉及到《憲法》其他條款在香港特區(qū)的適用問題，并將引發(fā)更多的問題與爭議。這個新動向值得進(jìn)一步地觀察和研究。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)基本法委員會在釋法中的銜接作用

有很多學(xué)者都注意到了基本法委員會這個機(jī)構(gòu)在釋法機(jī)制中的作用與潛力，它是“中央與香港特區(qū)聯(lián)系橋梁，溝通紐帶……它是全國人大常委會屬下的一個咨詢機(jī)構(gòu)，是基本法解釋機(jī)制中唯一的法定咨詢機(jī)構(gòu)”。[9]102從基本法委員會的人員組成來看，其兼顧了大陸和香港特區(qū)。作為在基本法解釋中占有重要而獨(dú)特地位的基本法委員會實(shí)際上對于大多數(shù)人來說還比較“神秘”，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、工作方式、工作內(nèi)容等方面尚有進(jìn)一步明確的空間，而基本法委員會在制度建設(shè)方面的完善無疑會大大增強(qiáng)人大釋法的權(quán)威。

（三）適時啟動修改基本法機(jī)制

香港特區(qū)回歸十六年來，世界形勢、國家形勢和特區(qū)形勢均已發(fā)生較大變化。雖然“一國兩制”的構(gòu)想在兩地人士的共同努力下正在逐步實(shí)現(xiàn)，但是也應(yīng)看到《香港特區(qū)基本法》中的某些條款可能需要進(jìn)行修正，以使之更好地服務(wù)于“一國兩制”下保持香港繁榮穩(wěn)定的大局。適時啟動修法機(jī)制，不僅能夠使《香港特區(qū)基本法》本身更加完善，更重要的是修法的啟動能夠激活基本法的自我完善與更新機(jī)制。保持法律的穩(wěn)定性固然重要，但絕不可認(rèn)為不修法是保持法律穩(wěn)定性的最好辦法。即使如美國聯(lián)邦憲法這樣堪稱人類歷史上最穩(wěn)定的法律，⑩其也曾在歷史的某些時期頻繁修訂。因此，一部憲制性法律如要保持其權(quán)威性，在適當(dāng)?shù)臅r候進(jìn)行修正是很有必要的，這一步也是必須要走出去的?？梢哉f，不適時啟動修法機(jī)制，基本法本身也就未能充分實(shí)施，而基本法所構(gòu)建出的特區(qū)政制亦不能得以全面打通。如何看待和解釋基本法，并不僅僅是特區(qū)法院的特權(quán)。特區(qū)人民如果對終審法院的判決意見竟至于毫無置喙空間的話，那么法院又將如何取信于民呢？從另外的角度來看，如果特區(qū)政府迫于民眾對終審法院判決意見不滿的壓力動輒就提請人大釋法，那么特區(qū)的司法獨(dú)立與法治又將何去何從呢？因此，適時啟動修法機(jī)制，將會極大地緩解人大釋法與特區(qū)法院兩者的政治壓力，亦可對特區(qū)的政制建設(shè)發(fā)揮重要的推動作用。

美國憲法之父麥迪遜曾說過，“所有新的法律，即使在落筆時運(yùn)用了最大的技巧，傳遞的是最全面、最成熟的商討結(jié)果，依然多少還是模糊不清、模棱兩可，直到經(jīng)過一系列特殊的討論和裁奪后，它們的意思才能理清并確定”。[10]341這句話或許能夠比較恰當(dāng)?shù)孛枋鑫覈断愀厶貐^(qū)基本法》所面臨的問題。在解釋基本法的過程中，不論是人大釋法還是特區(qū)法院釋法實(shí)際上都是在對一種全新的國家結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行探索，短短的十五年還并不足以看清未來的發(fā)展趨勢，但只要雙方能夠在基本法搭建的“一國兩制”框架下，本著從全局出發(fā)與尊重特區(qū)人民創(chuàng)新精神的路線，相信時間和實(shí)踐能夠在人大釋法和特區(qū)法院終審權(quán)之間架起一座暢通的橋梁。

注釋：

① 參見佳日思：《<基本法>訴訟：管轄、解釋和程序》，載于《居港權(quán)引發(fā)的憲法爭議》。該文指出人大釋法可能會侵蝕香港特區(qū)司法的獨(dú)立性與《基本法》的完整性，從而影響香港的高度自治；李太蓮在《<香港特區(qū)基本法>解釋法制對接》一文中引用香港立法會議員梁家杰、吳藹儀的觀點(diǎn)，兩人認(rèn)為人大釋法是中央政府對香港特區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)的干預(yù)，是政治行為，人大釋法將對香港法制和司法獨(dú)立的根基造成動搖和極大的傷害。

② 關(guān)于人大釋法與特區(qū)終審法院釋法沖突的原因，大陸學(xué)者有比較多的研究。可參見王振民：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析》；焦洪昌：《香港基本法解釋沖突之原因分析——以居港權(quán)系列案件的討論為例》，載于《廣東社會科學(xué)》2008年第3期，焦文認(rèn)為可以從法律解釋體制、解釋方法、釋法者主觀面向等三個方面分析兩者沖突的原因；秦前紅、黃明濤：《普通法判決意見規(guī)則視閾下的人大釋法制度——從香港“莊豐源案”談起》，載于《法商研究》2012年第1期，該文從特區(qū)法院判決意見書與人大釋法之間的形式差異來解析兩者的沖突。

③ 參見《憲法》第62條第（12）、（13）款，第67條第（7）、（8）、（19）、（20）款，第87條第（4）、（14）、（15）、（16）款。

④ 參見李太蓮：《<香港特區(qū)基本法>解釋法制對接》。李太蓮在文中對于全國人大常委會釋法權(quán)的合理性問題只是單純圍繞法條分析，陷入循環(huán)論證的泥淖，而所謂“只有全國人大常委會才最清楚立法意圖”，香港特區(qū)各級法院“不可能切實(shí)了解基本法條文的立法意圖和原意”，此種說法且不說遠(yuǎn)不能說服香港特區(qū)法院的法官，更是拉大了特區(qū)法官們與基本法的距離，亦與“一國兩制”的實(shí)踐不相符合。

⑤ 參見吳嘉玲等訴入境事務(wù)處處長案，F(xiàn)ACV14/1998。香港終審法院以一致意見判決，唯獨(dú)終審法院才可決定某條款是否已符合上述兩項(xiàng)條件；也只有終審法院，而非全國人民代表大會，才可決定該條款是否已符合“類別條件”，即是否屬于“范圍之外的條款”。該判詞，其字里行間明顯透露出一種對人大釋法的激烈排斥。

⑥ 2001年香港只有620名“雙非”嬰兒出生，占同年全港新生嬰兒數(shù)48219的1.2%；2010年，香港88323名新生嬰兒中，“雙非”嬰兒有32653名，約占該年香港新生嬰兒總數(shù)的37%。十年間，“雙非”嬰兒的每年出生數(shù)量飆升50倍，累計總數(shù)超過17萬。參見《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2012年2月15日的報道《赴港生子產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)查：私立醫(yī)院和中介年賺30億》。

⑦ 四次人大釋法分別是：1999年“吳嘉玲案”；2004年政改方案；2005年行政長官任期；2011年剛果金案。

⑧ 2004年4月6日，全國人大常委會副秘書長喬曉陽在國務(wù)院新聞辦公室記者會上指出，“在香港回歸六年多來，人大常委會非常慎重地行使對基本法的解釋權(quán)，非常小心的對待這個問題?？梢哉f不到萬不得已，不會出手?！?/p>

⑨ 在“剛果金案”中，終審法院向全國人大提出的第一個問題是“根據(jù)第十三條第一款的真正解釋，中央人民政府是否有權(quán)力決定中華人民共和國的國家豁免規(guī)則或政策”。

⑩ 以1791年通過10條《權(quán)利法案》后的憲法為基礎(chǔ)，《美國聯(lián)邦憲法》截止目前的221年中共修正17次，平均每13年修正一次。

[1]葉海波.香港基本法實(shí)施中的權(quán)力沖突與協(xié)調(diào)[J].當(dāng)代法學(xué),2012(1).

[2]秦前紅.簡評憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2007(6).

[3]佳日思,陳文敏,付華伶.居港權(quán)引發(fā)的憲法爭議[M].香港:香港大學(xué)出版社,2000.

[4]黃江天.香港基本法的法律解釋研究[M].香港:三聯(lián)書店(香港)有限公司,2004.

[5]莫紀(jì)宏.基本法修改的空間、方向與正當(dāng)性機(jī)制[J].江漢大學(xué)學(xué)報,2012(8).

[6]梁愛詩.香港基本法的實(shí)施——回顧與前瞻[M]//全國人大常委會香港基本法委員會辦公室.紀(jì)念香港基本法實(shí)施十周年文集.北京:中國民主法制出版社,2007.

[7]秦前紅,黃明濤.普通法判決意見規(guī)則視閾下的人大釋法制度——從香港“莊豐源案”談起[J].法商研究,2012(1).

[8]美國FG 公司訴剛果(金)案,FACV 5,6&7/2010.

[9]李昌道.全國人大常委會解釋《基本法》的機(jī)制及其改善的思考[C]//-國兩制研究中心.香港回歸十周年——“基本法回顧與前瞻研討會”.2008.

[10][美]杰克·N·雷克夫.憲法的原始含義[M].王曄,柏亞琴,等,譯.南京:江蘇人民出版社,2008.