李曉果

《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》制度性障礙研究

李曉果

《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》的簽訂，標(biāo)志著兩岸經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)入了新的制度化軌道。為了進(jìn)一步促進(jìn)兩岸之間相互投資，根據(jù)ECFA的規(guī)定，兩岸簽署了《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》?！锻侗f(xié)議》的簽署對(duì)推動(dòng)兩岸經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)一步向縱深發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用，但客觀而言，《投保協(xié)議》仍存在一定的不足，為了更好的發(fā)揮其對(duì)兩岸經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系的推動(dòng)作用，需要通過(guò)分析《投保協(xié)議》在征收、透明度、解決投資爭(zhēng)端方面所面臨的制度性障礙，并提出克服之思考，以期為ECFA的后續(xù)法制化進(jìn)程提供富有建設(shè)性的構(gòu)想與建議。

ECFA；《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》；征收；透明度；投資爭(zhēng)端

引 言

《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱ECFA）①于2010年6月29日在重慶正式簽署，同年9月12日正式生效。這份旨在加強(qiáng)和增進(jìn)海峽兩岸在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和投資領(lǐng)域深化合作的框架協(xié)議的成功簽署，標(biāo)志著兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)入了制度化合作的新的發(fā)展階段。為了進(jìn)一步促進(jìn)兩岸之間相互投資，ECFA的第五條，即是關(guān)于兩岸建立投資保障機(jī)制的約定。同時(shí)，ECFA特別指出，在其實(shí)施后6個(gè)月內(nèi)，應(yīng)針對(duì)投資保障事項(xiàng)展開(kāi)磋商，并盡速達(dá)成協(xié)議。時(shí)隔兩年，《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《投保協(xié)議》）②在歷經(jīng)多次磋商后，終于在臺(tái)北簽署。在深化合作，經(jīng)濟(jì)先行思想的指導(dǎo)下，ECFA簽署以來(lái)，兩岸經(jīng)濟(jì)合作有了縱深化的發(fā)展，早期收獲計(jì)劃③的實(shí)施更是取得了明顯的成效。這僅僅是一個(gè)良好的開(kāi)端，ECFA也僅為兩岸在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作的框架性協(xié)議。在后ECFA時(shí)代，兩岸需要在如投資、服務(wù)貿(mào)易、貨物貿(mào)易等更多領(lǐng)域做出法制化安排。鑒于兩岸目前特殊的政治關(guān)系，我們只有在堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”的立場(chǎng)上，從“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)法系、四個(gè)法域”的法制視角來(lái)剖析《投保協(xié)議》，分析其實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的制度性與現(xiàn)實(shí)性障礙，才能真正對(duì)ECFA的后續(xù)法制化進(jìn)程提供富有建設(shè)性的構(gòu)想與建議。

一、ECFA續(xù)篇：《投保協(xié)議》的簽訂

（一）兩岸已有的關(guān)于相互投資保護(hù)法律體系之考察[1]62-64[2]56-58[3]50-51

1． 我國(guó)大陸關(guān)于兩岸投資保護(hù)的法律規(guī)定

自上世紀(jì)70年代以來(lái)，海峽兩岸關(guān)系在停滯多年后開(kāi)始穩(wěn)步發(fā)展。1979年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)表《告臺(tái)灣同胞書(shū)》，提出和平統(tǒng)一祖國(guó)的對(duì)臺(tái)方針，倡議實(shí)現(xiàn)海峽兩岸“三通”，開(kāi)啟兩岸經(jīng)貿(mào)交流之門。1981年9月，葉劍英委員長(zhǎng)發(fā)表談話，提出“歡迎臺(tái)灣工商界人士回祖國(guó)大陸投資，興辦各種經(jīng)濟(jì)事業(yè)，保證其合法權(quán)益和利潤(rùn)”。與此同時(shí)，在法制領(lǐng)域，我國(guó)大陸地區(qū)也開(kāi)始積極探索對(duì)臺(tái)資的法律保護(hù)。1983年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于臺(tái)灣同胞到經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資的特別優(yōu)惠方法》，規(guī)定臺(tái)灣同胞到深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資興辦工農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，除享受經(jīng)濟(jì)特區(qū)現(xiàn)有的全部?jī)?yōu)惠待遇外，再給予免征企業(yè)所得稅、免征土地使用費(fèi)、免征關(guān)稅等方面的特別優(yōu)惠。1988年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞投資的規(guī)定》，這是第一部專門為保護(hù)臺(tái)灣同胞來(lái)大陸投資而制定的行政法規(guī)。1990年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)臺(tái)經(jīng)貿(mào)工作的通知》，特別強(qiáng)調(diào)吸收臺(tái)資及對(duì)臺(tái)資企業(yè)投資環(huán)境的改善。1994年《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》和1999年的《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》都對(duì)臺(tái)胞的投資、投資收益和其他合法權(quán)益做出了明確的專門性規(guī)定。2005年，《反分裂國(guó)家法》明文規(guī)定“國(guó)家依法保護(hù)臺(tái)灣同胞的權(quán)利和利益”。2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于臺(tái)灣同胞投資合法權(quán)益保護(hù)工作情況的報(bào)告》④發(fā)布，將臺(tái)灣同胞投資合法權(quán)益保護(hù)工作納入法制化軌道。為了配合2009年臺(tái)灣地區(qū)開(kāi)放陸資入島的投資政策，2010 年大陸發(fā)布了《大陸企業(yè)赴臺(tái)灣地區(qū)投資管理辦法》，進(jìn)一步明確大陸企業(yè)赴臺(tái)投資的具體規(guī)定和程序要求，對(duì)促進(jìn)陸資赴臺(tái)提供了制度規(guī)范和法律保障。作為地方性涉臺(tái)投資立法的代表，2012年江蘇省頒布施行《江蘇省保護(hù)和促進(jìn)臺(tái)灣同胞投資條例》。該條例是兩岸《投保協(xié)議》后，大陸首部關(guān)于保護(hù)臺(tái)資企業(yè)的地方立法。⑤總之，經(jīng)過(guò)近三十幾年的發(fā)展，大陸地區(qū)已初步建立起保障臺(tái)灣同胞投資合法權(quán)益的多層級(jí)的法律保障體系。

2． 臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于兩岸投資保護(hù)的法律規(guī)定

與大陸相比，臺(tái)灣地區(qū)制定針對(duì)兩岸投資的相關(guān)法律規(guī)范的時(shí)間相對(duì)較晚。2002年8月，臺(tái)灣地區(qū)發(fā)布了《大陸地區(qū)人民在臺(tái)灣地區(qū)取得設(shè)定或移轉(zhuǎn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)許可辦法》，標(biāo)志著臺(tái)灣地區(qū)正式對(duì)大陸放開(kāi)投資市場(chǎng)。臺(tái)灣地區(qū)于2003 年發(fā)布了《臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例施行細(xì)則》，并于2005年發(fā)布《臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)證券及期貨業(yè)務(wù)往來(lái)許可辦法》，主要用以規(guī)制證券期貨業(yè)務(wù)。2009年6月，“臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)部”依據(jù)“臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例”規(guī)定，制訂了 “大陸地區(qū)人民來(lái)臺(tái)投資許可辦法”、“大陸地區(qū)人民來(lái)臺(tái)投資業(yè)別項(xiàng)目”、“大陸地區(qū)之營(yíng)利事業(yè)在臺(tái)設(shè)立分公司或辦事處許可辦法”等法規(guī)，并發(fā)布施行，正式開(kāi)放大陸企業(yè)赴臺(tái)投資。自2009年7月1日臺(tái)灣當(dāng)局正式受理陸資入臺(tái)以來(lái)，短短幾年時(shí)間，大陸企業(yè)赴臺(tái)投資已取得一定進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年10月，大陸赴臺(tái)投資項(xiàng)目共133個(gè)，投資金額共7．22 億美元；而大陸方面，累計(jì)批準(zhǔn)臺(tái)商投資項(xiàng)目 8．754 萬(wàn)個(gè)，臺(tái)商實(shí)際投資金額 565．3 億美元，占大陸實(shí)際使用境外投資總額的4．5%。[4]45

通過(guò)對(duì)上述法律體系的梳理和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析中不難發(fā)現(xiàn)，隨著兩岸往來(lái)聯(lián)系的加強(qiáng)，尤其是ECFA的簽訂，雙方在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，這為兩岸簽署《投保協(xié)議》創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件，另外，互利共贏的指導(dǎo)思想和制度化的協(xié)調(diào)對(duì)話機(jī)制以及基本完善的法律保障體系也為《投保協(xié)議》的簽署營(yíng)造了良好的法制環(huán)境。

（二）《投保協(xié)議》的簽訂對(duì)兩岸經(jīng)貿(mào)合作的積極影響

2012年8月，根據(jù)ECFA第五條，《投保協(xié)議》于臺(tái)北正式簽署?！锻侗f(xié)議》共十八條，由正文和附件兩部分組成。在堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”的基本原則上，《投保協(xié)議》的內(nèi)容不僅涵蓋了常規(guī)投資保護(hù)協(xié)定包括的要素，還充分體現(xiàn)了兩岸特色。首先，就雙方都十分關(guān)心的投資協(xié)議的定性問(wèn)題做出了明確的規(guī)定。基于兩岸的關(guān)系不是國(guó)與國(guó)的關(guān)系，而是一國(guó)內(nèi)部不同行政區(qū)域之間的關(guān)系，故為了避免外界過(guò)多進(jìn)行 “政治性解讀”，協(xié)議定位與名稱仍智慧地沿用ECFA的形式，采用為《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》，遵守了“一個(gè)中國(guó)”的基本立場(chǎng)。其次，與以往大陸單邊強(qiáng)調(diào)保護(hù)臺(tái)資不同，《投保協(xié)議》強(qiáng)調(diào)投資的雙向保護(hù)與促進(jìn)。條款的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了相互促進(jìn)投資的原則，對(duì)改變長(zhǎng)期以來(lái)兩岸經(jīng)濟(jì)往來(lái)單邊化的失衡現(xiàn)狀有重要意義。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：截止到2012年6月，臺(tái)商在大陸投資額已超過(guò)3000億美元，而大陸企業(yè)赴臺(tái)投資額才3億美元，[5]38二者之間差距巨大。究其原因，是臺(tái)灣對(duì)陸資的投資項(xiàng)目、比例、轉(zhuǎn)投資等都做了苛刻的規(guī)定，有些規(guī)定甚至高于對(duì)其它外資的限制。這些規(guī)定都在一定程度上影響了兩岸經(jīng)濟(jì)合作的深入推進(jìn)。故《投保協(xié)議》的簽訂對(duì)促進(jìn)陸資赴臺(tái)方面有著重要的推動(dòng)意義。最后，《投保協(xié)議》的保障范圍十分廣泛。不僅包括臺(tái)商赴大陸的直接投資、臺(tái)商經(jīng)由第三地的間接投資，還涵括保障投資人的人身自由與安全；與此同時(shí)，為了落實(shí)ECFA第5條的規(guī)定，《投保協(xié)議》的文本中還明確規(guī)定了雙方投資待遇、投資便利化、以及減少投資限制等條款，真正做到了“有效保護(hù)、雙向促進(jìn)、減少限制”的目的。

從上述分析可以看出，《投保協(xié)議》的簽署，是兩岸繼ECFA后經(jīng)貿(mào)合作制度化中的又一個(gè)里程碑，對(duì)于推動(dòng)創(chuàng)造公平的投資環(huán)境，促進(jìn)和深化兩岸的投資與合作，增進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)繁榮有著積極影響和深遠(yuǎn)意義。

二、《投保協(xié)議》實(shí)施所面臨的制度性障礙

誠(chéng)如上文所述，《投保協(xié)議》的簽訂與實(shí)施，對(duì)于深化和加強(qiáng)兩岸經(jīng)貿(mào)合作有著重要意義和積極影響。作為法律人，當(dāng)我們?yōu)閰f(xié)議開(kāi)創(chuàng)的合作共贏機(jī)制歡欣鼓舞之時(shí)，更應(yīng)看到協(xié)議背后其實(shí)施所面臨的制度性障礙。頂層設(shè)計(jì)再完美，終究要落實(shí)到實(shí)施上，否則就是美麗的空中樓閣。因此，直面這一領(lǐng)域的研究，有著極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，目前《投保協(xié)議》實(shí)施所面臨的制度性障礙主要體現(xiàn)在征收、透明度、投資爭(zhēng)端解決這三個(gè)方面。

（一）征收

《投保協(xié)議》第七條用專章共計(jì)四款的規(guī)定，明確了征收的條件與措施。⑥其中包括直接征收與間接征收。同時(shí)還明確了征收應(yīng)遵循比例原則及按公平的市場(chǎng)價(jià)值予以補(bǔ)償。可以說(shuō)，對(duì)于征收，《投保協(xié)議》還是非常重視與關(guān)注的。隨著大陸近年來(lái)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，征收問(wèn)題不僅成為內(nèi)地社會(huì)矛盾沖突加劇的一個(gè)引爆點(diǎn)，更是成為涉臺(tái)投資與項(xiàng)目中臺(tái)商同胞最為擔(dān)心的障礙。大型重點(diǎn)工程的興建在個(gè)別情況下會(huì)涉及到對(duì)臺(tái)商廠房、用地的拆遷與征收。在這種情況下，采用什么樣的征收程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則成為《投保協(xié)議》實(shí)施中首要解決的問(wèn)題。個(gè)別地方政府依法行政意識(shí)不強(qiáng)，政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性，朝令夕改，使得臺(tái)商對(duì)于大陸各地方政府主張的“公共利益”目的，本身就存在爭(zhēng)議，對(duì)投資缺乏應(yīng)有的安全感。況且在中國(guó)目前的拆遷與征收過(guò)程中， “公共利益”本就是一個(gè)過(guò)于寬泛的模糊條款，而比例原則也僅僅是在學(xué)理層面進(jìn)行研究，在實(shí)務(wù)領(lǐng)域極少得到運(yùn)用。甚至有個(gè)別地方政府以“公共利益”的旗號(hào)大興拆遷、征收，損害國(guó)家和私人的合法權(quán)益來(lái)進(jìn)行房地產(chǎn)商業(yè)開(kāi)發(fā)。⑦這一切，都為臺(tái)商來(lái)大陸投資蒙上了不安全因素，亦成為《投保協(xié)議》實(shí)施的制度性障礙之一。

（二）透明度原則

透明度原則規(guī)定于《投保協(xié)議》第四條中。⑧該條規(guī)定：“一方應(yīng)依其規(guī)定及時(shí)公布或用其他方式使公眾知悉與投資有關(guān)的規(guī)定、措施、程序等”。透明度原則亦是世界貿(mào)易組織的一項(xiàng)基本原則，也是世貿(mào)組織追求的三大目標(biāo)之一。⑨《投保協(xié)議》中沿用世界貿(mào)易組織的規(guī)則，明確透明度原則，目的是為了保證兩岸雙方及時(shí)全面地了解由各方制定的影響雙方貿(mào)易條件的貿(mào)易規(guī)則與行政規(guī)定，從而防止和消除由于不公開(kāi)所造成的貿(mào)易歧視以及由此給自由貿(mào)易制造的障礙，確保兩岸貿(mào)易在公開(kāi)、公平、公正、自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下進(jìn)行。雖然我國(guó)早已加入世界貿(mào)易組織，但透明度原則的實(shí)施在當(dāng)下中國(guó)的法治環(huán)境下仍不可避免地遭遇制度與現(xiàn)實(shí)障礙。透明度原則的核心要求之一即是行政公開(kāi)，要求政府公開(kāi)政務(wù)信息，充分保障相對(duì)人的知情權(quán)與參與權(quán)。雖然我國(guó)已制定《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），但科層制的行政系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)具有封閉性的特點(diǎn)，公開(kāi)性不足。政府部門主要以內(nèi)部文件和規(guī)定作為管理依據(jù)，政策本身透明度不高，政策執(zhí)行程序透明度更低，而且存在嚴(yán)重的不可預(yù)見(jiàn)性。尤其是涉及到臺(tái)商投資與對(duì)臺(tái)貿(mào)易等“敏感”問(wèn)題時(shí)，很多時(shí)候都是通過(guò)內(nèi)部決議、行政指示、內(nèi)部批文等“紅頭文件”的方式來(lái)決定，沒(méi)有遵循嚴(yán)格的法定決策程序，部分涉臺(tái)優(yōu)惠性政策甚至是領(lǐng)導(dǎo)人拍腦袋決策的結(jié)果，政策統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和連續(xù)性較差，出現(xiàn)“一朝領(lǐng)導(dǎo)一套政策”的亂象。臺(tái)商投資與貿(mào)易涉及行政審批、稅收、工商、海關(guān)、信貸、勞務(wù)等方方面面，牽涉范圍廣，需要政府將政務(wù)信息充分公開(kāi)，才有利于其及時(shí)了解和掌握所需信息。但目前我國(guó)在這一方面離透明度原則的要求差距較大。政府信息公開(kāi)內(nèi)容范圍狹窄、法制化程度低，這一現(xiàn)實(shí)狀況不僅使得投資的臺(tái)商對(duì)大陸的投資環(huán)境缺乏穩(wěn)定感與信任感，同時(shí)也嚴(yán)重悖離了透明原則的要求。

（三）投資爭(zhēng)端解決

當(dāng)前兩岸投資爭(zhēng)端主要包括以下三種類型：兩岸私人間的投資爭(zhēng)端，投資者與投資地政府間的投資爭(zhēng)端以及兩岸政府間的投資爭(zhēng)端。近年來(lái)，隨著兩岸經(jīng)貿(mào)往來(lái)的日益密切，各種類型的投資爭(zhēng)端也頻頻爆發(fā)。其代表性案件有：上島咖啡知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議案、⑩新光天地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)爭(zhēng)奪案?等。除了私人間的投資爭(zhēng)端外，兩岸投資者與對(duì)岸政府間也面臨同樣的投資爭(zhēng)端，其表現(xiàn)形式涉及立法、執(zhí)法、投資契約、政治風(fēng)險(xiǎn)等各個(gè)領(lǐng)域。因此，妥善處理好涉及兩岸投資者切身利益的爭(zhēng)端機(jī)制成為《投保協(xié)議》需要迫切解決的問(wèn)題。對(duì)此，《投保協(xié)議》第十三條、第十四條均以明確規(guī)定投資爭(zhēng)端及商事?tīng)?zhēng)議的解決機(jī)制。其規(guī)定涉臺(tái)投資爭(zhēng)議解決糾紛的途徑主要包括協(xié)商、調(diào)解、行政、仲裁、訴訟等，這是一種多元化的糾紛解決機(jī)制，為投資者提供了選擇解決糾紛途徑的空間。但其所面臨的制度性障礙是：兩岸因歷史政治原因，雙方均形成了自己獨(dú)立的法律體系，客觀上處于兩個(gè)不同的法域之中，兩岸政治關(guān)系的特殊化及投資爭(zhēng)端類型的多樣化都決定了兩岸投資糾紛的特殊性和復(fù)雜性，其投資爭(zhēng)端的實(shí)質(zhì)是一個(gè)主權(quán)國(guó)家下的不同區(qū)域的投資爭(zhēng)端。同時(shí)，兩岸已有的司法協(xié)助機(jī)制缺乏雙向性與穩(wěn)定性，在對(duì)待對(duì)方通過(guò)司法裁決、仲裁、調(diào)解等方式做出的結(jié)果上存在不承認(rèn)或消極執(zhí)行的現(xiàn)象，而這一切都是爭(zhēng)端解決機(jī)制所面臨的現(xiàn)實(shí)障礙。如何堅(jiān)持在“一個(gè)中國(guó)”的前提下，協(xié)調(diào)兩個(gè)不同法域之間的爭(zhēng)端解決機(jī)制，建立起完善的司法協(xié)助機(jī)制；同時(shí)就爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用范圍、人員構(gòu)成、磋商程序、調(diào)解程序、送達(dá)程序、執(zhí)行程序等具體內(nèi)容進(jìn)行深入?yún)f(xié)商探討，在兩岸投資法律保障機(jī)制方面達(dá)成更為廣泛的共識(shí)是我們應(yīng)當(dāng)思考的問(wèn)題。

三、《投保協(xié)議》制度性障礙之克服

ECFA及《投保協(xié)議》的簽訂與實(shí)施，對(duì)于深化兩岸的經(jīng)貿(mào)合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)政治互信都有著重要意義。在后ECFA時(shí)代，《投保協(xié)議》的實(shí)施面臨著征收、透明度、投資爭(zhēng)端解決等障礙。我們唯有從堅(jiān)持“公共利益”考量、依法推進(jìn)行政公開(kāi)、構(gòu)建多元化爭(zhēng)端解決機(jī)制這幾個(gè)方面著手，掃清《投保協(xié)議》實(shí)施的制度性障礙，才能真正為ECFA的后續(xù)法制化進(jìn)程提供富有建設(shè)性的構(gòu)想與建議。

（一）堅(jiān)持公共利益考量與臺(tái)資合法權(quán)益保護(hù)的原則

為改善臺(tái)商對(duì)大陸征收缺乏信任感與安全感的現(xiàn)狀，以及治理大陸征收中“公共利益”濫用之亂象，建議在《投保協(xié)議》的實(shí)施過(guò)程中，遇到涉臺(tái)投資的征收問(wèn)題，一定要秉持“公共利益”考量和臺(tái)商合法權(quán)益保護(hù)的原則，做到以下幾點(diǎn)：

首先是界定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)；明確什么是“公共利益”；怎樣才能稱之為“公共利益”。“公共利益”是一個(gè)抽象的概念，在法條上也沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)與確定的表述，但對(duì)于它的界定，可以遵從一個(gè)普遍的價(jià)值準(zhǔn)則，就是“公共性”，即相應(yīng)的社會(huì)全體成員或大多數(shù)成員的利益，最大多數(shù)人的最大程度的幸福，而不是個(gè)別成員的一己私利。其次，是確定認(rèn)定“公共利益”的方法和程序?！肮怖妗钡臉?biāo)簽不是行政主體想貼就能貼上的，行政機(jī)關(guān)所追求的“公共利益”必須是得經(jīng)過(guò)相對(duì)人參與、認(rèn)同并且支持的。行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)媒體等方式與途徑來(lái)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，也只有經(jīng)過(guò)廣泛討論并得到民眾支持的“公共利益”才具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，在執(zhí)行的時(shí)候才能得到最大程度的認(rèn)可與配合。再次就是要正確處理好公益與私益的關(guān)系。真正做到在不損害公共利益的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)私人合法權(quán)益的保護(hù)。如在涉及到對(duì)臺(tái)商投資房屋、廠房進(jìn)行征收時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在堅(jiān)持“公益性”標(biāo)準(zhǔn)的前提下與臺(tái)商簽訂補(bǔ)償協(xié)議。簽訂這一協(xié)議是為了“公共利益”的需要（而不是為了私人利益或開(kāi)發(fā)商利益的需要）；充分保障相對(duì)人的參與，只有相對(duì)人的意見(jiàn)和訴求得到充分的表達(dá)與傾聽(tīng)，他才有可能簽訂這一協(xié)議，并且在執(zhí)行時(shí)才會(huì)得到最大程度的認(rèn)同與配合。最后，這一協(xié)議的履行不得損害臺(tái)商本應(yīng)擁有的合法權(quán)益，唯有如此，才能在征收這一問(wèn)題上充分保障臺(tái)商的投資權(quán)利。

（二）依法推進(jìn)行政公開(kāi)

行政公開(kāi)作為行政現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，亦是行政民主化的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)透明度原則的要求，行政公開(kāi)是不可或缺的重要內(nèi)容。因此，要落實(shí)《投保協(xié)議》就要在遵守透明度一般原則的前提下，在適合兩岸具體情況的基礎(chǔ)上推進(jìn)我國(guó)的行政公開(kāi)建設(shè)。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，在涉臺(tái)貿(mào)易中，應(yīng)確立“以公開(kāi)為原則”的基本精神。行政行為以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，對(duì)不公開(kāi)的情形應(yīng)以列舉的形式明確規(guī)定，這既是現(xiàn)代法治的基本精神，亦是行政公開(kāi)制度的核心所在。雖然2008年實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》明確了公開(kāi)原則，但公開(kāi)的范圍過(guò)窄，行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)于政務(wù)信息公開(kāi)的意愿和動(dòng)力，這些都使得公開(kāi)原則在具體落實(shí)中受到了各方的阻力，致使《條例》實(shí)施四年多來(lái)飽受學(xué)者的詬病，甚至被稱為“信息不公法”。其次，行政公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括行政行為全過(guò)程的公開(kāi)，即行政行為依據(jù)、程序和結(jié)果的公開(kāi)，以及實(shí)施過(guò)程中有關(guān)資料與信息的公開(kāi)。尤其是在涉及到對(duì)臺(tái)貿(mào)易與投資有關(guān)審批與決策中，一定要將相應(yīng)的資料和程序予以告知和明示，讓臺(tái)商及時(shí)了解相關(guān)政策與信息，節(jié)省其辦理審批程序的時(shí)間，提高效率。最后，行政公開(kāi)要求保障相對(duì)人的參與。有效的參與是保證行政公開(kāi)的基礎(chǔ)手段之一，只有充分賦予和尊重相對(duì)人的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才有利于行政決策程序的公開(kāi)透明，讓制度運(yùn)行在陽(yáng)光之下。

（三）完善投資爭(zhēng)端解決機(jī)制

隨著海峽兩岸經(jīng)濟(jì)交往的增多，兩岸間的投資爭(zhēng)端將不可避免。鑒于海峽兩岸復(fù)雜的歷史原因及特殊的政治關(guān)系，兩岸間的投資爭(zhēng)端在爭(zhēng)議主體、所涉問(wèn)題及后果等方面均表現(xiàn)出一定的復(fù)雜性，中央政府于2003年分別與香港及澳門特別行政區(qū)政府簽訂了《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱CEPA）確立的純政治式的爭(zhēng)端解決模式并不適合于解決兩岸投資爭(zhēng)端。如何在互信的基礎(chǔ)上構(gòu)建有效的多元化的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，不僅關(guān)系到投資者合法利益的保護(hù)，更關(guān)涉到兩岸經(jīng)貿(mào)正?；⒎钦位倪M(jìn)程。具體而言，我們可以從以下兩個(gè)方面努力：一是完善兩岸的司法協(xié)助機(jī)制。與CEPA規(guī)定的純政治解決模式不同，《投保協(xié)議》規(guī)定爭(zhēng)端的解決，在堅(jiān)持協(xié)商原則的基礎(chǔ)上，可以采用訴訟、仲裁等方式和途徑。因此，若雙方借此契機(jī)，放寬承認(rèn)和執(zhí)行對(duì)岸裁決的標(biāo)準(zhǔn)，各自完善司法協(xié)助方面的立法，進(jìn)一步磋商締結(jié)區(qū)際司法協(xié)助協(xié)議的相關(guān)事宜，以解決送達(dá)、調(diào)查、認(rèn)可和執(zhí)行民事裁判與仲裁裁決等方面的問(wèn)題，使兩岸民事司法協(xié)助程序更簡(jiǎn)便、及時(shí)、規(guī)范，確保兩岸相互認(rèn)可和執(zhí)行民事判決工作的質(zhì)量與效率，從而維護(hù)投資者的合法權(quán)益。二是拓展新的爭(zhēng)端解決途徑。當(dāng)前《投保協(xié)議》已確定了協(xié)商、調(diào)解、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等方式在內(nèi)的爭(zhēng)端解決方式，各地也結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，不斷創(chuàng)造性地探索解決涉臺(tái)爭(zhēng)議的新做法，比如上海設(shè)立了專門涉臺(tái)仲裁中心，受理涉臺(tái)財(cái)產(chǎn)和合同糾紛；福建省漳州市中級(jí)人民法院和下轄11個(gè)基層法院專門設(shè)立單獨(dú)建制的涉臺(tái)審判庭、加強(qiáng)涉臺(tái)案件訴訟內(nèi)調(diào)解；江蘇省各級(jí)法院紛紛采取優(yōu)化涉臺(tái)糾紛的審判與執(zhí)行程序、推行訴調(diào)對(duì)接、建立訴訟服務(wù)中心、建立快審快執(zhí)機(jī)制、探索專業(yè)化審判、延伸司法服務(wù)職能等措施；[6]872010年福建省連江縣人民法院在全國(guó)首次聘用馬祖居民擔(dān)任特邀調(diào)解員直接參與兩地司法調(diào)解工作。[7]這些新的適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)狀的靈活高效爭(zhēng)端解決機(jī)制，都可以為我們?cè)凇锻侗f(xié)議》實(shí)踐中所借鑒與采納。

注釋：

① 2010年6月29日海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)和財(cái)團(tuán)法人海峽交流基金會(huì)（簡(jiǎn)稱為海峽會(huì)與海基會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)人第5次會(huì)談在重慶舉行，海協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳云林和?；鶗?huì)董事長(zhǎng)江丙坤簽署了《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（ECFA），并就其后續(xù)商談議題交換意見(jiàn)。2010年8月17日臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)二度表決通過(guò)該框架協(xié)議，2010年9月11日兩岸兩會(huì)完成換文程序，同意協(xié)議于2010年9月12日實(shí)施。兩岸簽署框架協(xié)議，旨在逐步減少或消除彼此間的貿(mào)易和投資障礙，創(chuàng)造公平的貿(mào)易與投資環(huán)境，進(jìn)一步增進(jìn)雙方的貿(mào)易與投資關(guān)系，建立有利于兩岸經(jīng)濟(jì)共同繁榮與發(fā)展的合作機(jī)制。參見(jiàn)中央政府門戶網(wǎng)站：《商務(wù)部就海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議簽署發(fā)表談話》，http://www．gov．cn/gzdt/2010-06/30/content_1641363．htm，2013年7月11日最后訪問(wèn)。

② 2012年8月9日，在第8次“陳江會(huì)”上，海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳云林與臺(tái)灣海峽交流基金會(huì)董事長(zhǎng)江丙坤在臺(tái)北簽署了《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》。

③ 《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（ECFA）涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等廣泛領(lǐng)域。在貨物貿(mào)易方面全面實(shí)現(xiàn)所有產(chǎn)品零關(guān)稅也需要較長(zhǎng)時(shí)間。為使兩岸人民早日享受到框架協(xié)議帶來(lái)的好處，兩岸通過(guò)協(xié)商，同意先拿出一部分產(chǎn)品率先降稅或?qū)崿F(xiàn)零關(guān)稅，這就是早期收獲計(jì)劃。

④ 參見(jiàn)中國(guó)人大網(wǎng)：《陳云林：國(guó)務(wù)院關(guān)于臺(tái)灣同胞投資合法權(quán)益保護(hù)工作情況的報(bào)告——2007年4月24日在十屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/oldarchives/newcwh/zgrdw/common/zw.jsp@hyid=0210027______&label=wxzl k&id=364552&pdmc=qtyc.htm，2013年7月14日最后訪問(wèn)。

⑤ 江蘇是大陸吸收臺(tái)灣同胞投資規(guī)模最大的省份，為了在兩岸關(guān)系和平發(fā)展的新時(shí)期更有效地落實(shí)中央對(duì)臺(tái)工作大政方針，在兩岸簽署《投保協(xié)議》后，頒布了大陸首部關(guān)于保護(hù)臺(tái)資企業(yè)的地方立法。其條例共計(jì)34條，于2012年12月31日起正式施行。條例內(nèi)容既堅(jiān)持《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》的基本要求，又充分吸收了《投保協(xié)議》的成果與內(nèi)涵。

⑥ 《投保協(xié)議》第七條第一款規(guī)定：除符合下列所有條件外，一方不得對(duì)另一方投資者在該一方的投資或收益采取征收（包括直接征收和間接征收）：（1）基于公共利益；（2）依照一方規(guī)定及正當(dāng)程序；（3）非歧視性且非任意的；（4）依據(jù)本條第四款給予補(bǔ)償。二、間接征收指效果等同于直接征收的措施。確定一項(xiàng)或一系列措施是否構(gòu)成間接征收應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)逐案評(píng)估，并應(yīng)考慮以下因素：（一）該措施對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)影響，但僅對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值有負(fù)面影響，不足以推斷構(gòu)成間接征收；（二）該措施在范圍或適用上對(duì)另一方投資者及其投資的歧視程度；（三）該措施對(duì)另一方投資者明顯、合理的投資期待的干預(yù)程度；（四）該措施的采取是否出于善意并以公共利益為目的，且措施和目的之間是否符合比例原則。三、雙方為保護(hù)公眾健康與安全、環(huán)境等正當(dāng)公共福利所采取的非歧視性管制措施，不構(gòu)成間接征收。四、本條第一款所稱的補(bǔ)償應(yīng)以征收時(shí)或征收為公眾所知時(shí)（以較早者為準(zhǔn)）被征收投資或收益的公平市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)，并應(yīng)加計(jì)征收之日起至補(bǔ)償支付之日止，按合理商業(yè)利率計(jì)算的利息。補(bǔ)償?shù)闹Ц恫粦?yīng)遲延，并應(yīng)可有效實(shí)現(xiàn)、兌換及自由轉(zhuǎn)移。

⑦ 關(guān)于臺(tái)胞征收，筆者檢索到一個(gè)典型案例：《麥昌茂與三亞市人民政府等收回國(guó)有土地使用權(quán)及行政賠償糾紛上訴案》（2012）瓊行終字第110號(hào)。基本案情如下：麥昌茂于1983年在三亞市通過(guò)合法手續(xù)投資168平方米土地建房，1993年三亞市政府給其頒發(fā)了《國(guó)有土地使用證》，明確其土地所屬權(quán)益。后因三亞市市政規(guī)劃需要，興建的臺(tái)胞接待站需要征收麥昌茂的168平方米土地，后案件所涉及的土地幾經(jīng)轉(zhuǎn)讓，直至2008年，該土地上被萬(wàn)寶房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)成商品房，麥才發(fā)現(xiàn)自己所屬的土地已被強(qiáng)制征收并流轉(zhuǎn)，于是以三亞市政府、三亞市住建局為被告向法院提起行政訴訟，后經(jīng)一審、二審，最終海南省高院判決確認(rèn)三亞市政府及三亞市住建局收回麥《國(guó)有土地使用證》的具體行政行為違法，判決三亞市人民政府賠償麥對(duì)應(yīng)168平方米宅基地或按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其予以貨幣補(bǔ)償，同時(shí)還判決三亞市人民政府賠償麥13余萬(wàn)元的賠償金。具體案件詳情可參見(jiàn)：北大法寶，http://vip.chinalawinfo.com/case/displaycontent.asp?Gid=118866128，2013年7月15日最后訪問(wèn)。

⑧ 《投保協(xié)議》第四條關(guān)于透明度原則有以下兩款予以規(guī)定：“一、一方應(yīng)依其規(guī)定及時(shí)公布或用其他方式使公眾知悉普遍適用的或針對(duì)另一方與投資有關(guān)的規(guī)定、措施、程序等。二、應(yīng)另一方請(qǐng)求，一方應(yīng)依其規(guī)定，就已公布并影響另一方投資者的規(guī)定、措施、程序的變化提供訊息?！?/p>

⑨ 世界貿(mào)易組織追求的三大目標(biāo)是：貿(mào)易自由化、透明度和穩(wěn)定性。

⑩ 上島咖啡知識(shí)產(chǎn)權(quán)案被《中國(guó)消費(fèi)者報(bào)》推選為“2005年度十大最值得消費(fèi)者關(guān)注的商標(biāo)侵權(quán)案例”，資料來(lái)源：新浪：《滬杭“上島”之爭(zhēng)落下帷幕》，http://news.sina.com.cn/c/2007-02-07/150412255725.shtml，2013年7月16日最后訪問(wèn)。

[1] 姜志?。?兩岸投資保障研究// 李云龍． 贛臺(tái)法學(xué)論壇文集[C]． 江西: 江西人民出版社, 2011．

[2] 涂仕華, 張工． 兩岸投資法律保障制度的比較研究[J]． 中共南昌市委黨校學(xué)報(bào), 2012(6)．

[3] 陳融． ECFA的后續(xù)篇章——大陸關(guān)于臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)法制的成就與完善[J]． 法治研究, 2011(1)．

[4] 劉雪琴, 白光裕． ECFA對(duì)兩岸經(jīng)貿(mào)合作的影響和前景[J]． 國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作, 2013(1)．

[5] 李立． 開(kāi)創(chuàng)新局、合作共贏[J]． 黃埔, 2012(6)．

[6] 陳力． 海峽兩岸投資爭(zhēng)端解決機(jī)制之構(gòu)建與完善[J]． 復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2011(6)．

[7] 鄭雪． 先行先試跨海平波[N]． 福建日?qǐng)?bào), 2010-11-07(2)．

（責(zé)任編輯：劉 冰）

D922.29

A

1674-8557（2013）04-0011-07

2013-08-08

李曉果（1985-），女，湖南岳陽(yáng)人，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)憲法與行政法博士研究生。