長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高等教育領(lǐng)域一直都存在“有大學(xué)無(wú)章程”的奇觀。2010年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。其中，第40條“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”明確規(guī)定：“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。”2012年1月，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）正式實(shí)施。在教育部的強(qiáng)力推動(dòng)下，我國(guó)公立高校近兩年來(lái)掀起了制定大學(xué)章程的熱潮。2013年8月，教育部在其官網(wǎng)公布了中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)等六所著名高校所制定的大學(xué)章程征求意見(jiàn)稿，面向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。與此同時(shí)，一些省教育廳也在其官網(wǎng)公布了省屬高校大學(xué)章程的征求意見(jiàn)稿，這些舉措標(biāo)志著我國(guó)大學(xué)章程制定工作進(jìn)入了全新的階段。在這一背景之下，深刻反思當(dāng)前大學(xué)章程制定中的運(yùn)動(dòng)化、庸俗化、空洞化現(xiàn)象，探索大學(xué)章程制定走出困境的出路，對(duì)于我國(guó)大學(xué)章程制定工作的健康發(fā)展和現(xiàn)代大學(xué)制度的建立都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、大學(xué)章程制定中的“運(yùn)動(dòng)化”現(xiàn)象

如果研究者瀏覽各省級(jí)人民政府教育廳網(wǎng)站及各高校網(wǎng)站，不難發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)高校章程制定的流程呈現(xiàn)出這樣的“共性規(guī)律”：首先，教育部發(fā)布各類加強(qiáng)教育法制建設(shè)及依法治校工作的文件，要求地方教育主管部門積極響應(yīng)，并舉辦各種相關(guān)教育培訓(xùn)班；其次，各省級(jí)人民政府教育廳紛紛轉(zhuǎn)發(fā)教育部文件，要求地方重點(diǎn)高校貫徹實(shí)施教育部關(guān)于制定高校章程的相關(guān)文件，選擇本省多所重點(diǎn)高校作為大學(xué)章程制定的試點(diǎn)學(xué)校，成立一系列的辦公室、專項(xiàng)小組來(lái)專門負(fù)責(zé)本省高校章程制定的相關(guān)工作；最后，各高校紛紛表態(tài)，將高校章程制定納入本年度的重點(diǎn)工作計(jì)劃，確保在一定時(shí)間內(nèi)完成章程的制定工作。于是，最近兩年，在高層文件的推動(dòng)和地方教育主管部門的直接督促下，全國(guó)高校迅速掀起了制定大學(xué)章程的“立憲”運(yùn)動(dòng)。

在我國(guó)，如果說(shuō)“運(yùn)動(dòng)治國(guó)”的行為模式因“文革”結(jié)束已經(jīng)壽終正寢的話，那么“運(yùn)動(dòng)治國(guó)”的思維模式卻并未因一場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)的結(jié)束而自然終止。即使提出“依法治國(guó)”的口號(hào)已經(jīng)有些年頭，但運(yùn)動(dòng)式的社會(huì)治理模式仍然層出不窮。一般來(lái)說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是執(zhí)法機(jī)關(guān)為解決某一領(lǐng)域內(nèi)突出存在的問(wèn)題而通過(guò)集中優(yōu)勢(shì)人力、物力，采取有組織、有目的、規(guī)模較大的執(zhí)法行動(dòng)，常見(jiàn)的形式有集中整治、專項(xiàng)治理、嚴(yán)厲打擊、清理整頓等。目前，大規(guī)模的大學(xué)章程制定儼然發(fā)展為一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的高校改革運(yùn)動(dòng)。隨著教育部門的一聲令下，全國(guó)上下各大高校一轟而上，紛紛表態(tài)將制定章程列入學(xué)校本年度的工作計(jì)劃。廣東某高校因在省內(nèi)提前完成本校章程的制定計(jì)劃，從而獲得“依法治校示范學(xué)?！钡姆Q號(hào)，該校領(lǐng)導(dǎo)以此自豪，聲稱“牌子掛上去，非常榮耀。這個(gè)牌子比起其他牌子來(lái)說(shuō)，含金量要高得多?！痹诤芏喔咝ｎI(lǐng)導(dǎo)的眼中，制定章程只是為了獲得先進(jìn)稱號(hào)甚至僅僅為了應(yīng)付上級(jí)布置的工作任務(wù)。如此以來(lái)，大學(xué)章程的制定極易蛻變?yōu)樾乱惠喌恼?jī)工程。

運(yùn)動(dòng)化過(guò)程中所產(chǎn)生的大學(xué)章程必然存在諸多缺陷。例如，有的學(xué)校短短數(shù)日就可以制定出本校的章程，有的學(xué)校完全是領(lǐng)導(dǎo)掛帥，將教師和學(xué)生排除在大學(xué)章程制定之外，完全是一種應(yīng)付上級(jí)指示的應(yīng)景之作。就西方大學(xué)自治權(quán)與我國(guó)高等學(xué)校自主權(quán)的各自依據(jù)而言，雖然都以法律為限度，但由于西方大學(xué)自治權(quán)有較長(zhǎng)的文化積累，大學(xué)已經(jīng)具備了處理與教會(huì)、地方當(dāng)局、市場(chǎng)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家也有相對(duì)完善的法律制度，因而形成了大學(xué)自治與政府、市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)。在我國(guó)，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的形成過(guò)程完全依賴政府的推進(jìn)，高等學(xué)校自主權(quán)的性質(zhì)、權(quán)限大小完全取決于政府的意圖。高等學(xué)校歷來(lái)就是政府的附屬物，幾乎沒(méi)有自我發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。[1]57在這一背景之下，高校所制定的章程充其量只是對(duì)現(xiàn)階段改革成果的記載，根本不可能起到劃定權(quán)力運(yùn)行邊界、保障師生基本權(quán)益的作用。

二、大學(xué)章程制定中的“庸俗化”現(xiàn)象

大學(xué)章程是大學(xué)發(fā)展的定位器與指南針，是大學(xué)自主辦學(xué)與自我管理的路線圖。正如《辦法》第3條規(guī)定：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作。”一所大學(xué)的章程制定如果不能體現(xiàn)其自身的辦學(xué)特色與個(gè)性追求，那么大學(xué)的辦學(xué)與管理也就不可能富有個(gè)性和特色。當(dāng)人們看到一份大學(xué)章程文本的時(shí)候，這所大學(xué)栩栩如生的個(gè)性形象就應(yīng)當(dāng)能夠呼之欲出，而不是一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的模具。根據(jù)《高等教育法》第28條的規(guī)定，高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)包括學(xué)校名稱、校址；辦學(xué)宗旨；辦學(xué)規(guī)模；學(xué)科門類的設(shè)置；教育形式；內(nèi)部管理體制；經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度；舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)；章程修改程序；以及其他必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)?！陡叩冉逃ā冯m然列舉了章程的基本內(nèi)容，但這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于最低標(biāo)準(zhǔn)，即要求各高校制定的章程在內(nèi)容上不能少于該法規(guī)定，但并不反對(duì)甚至是鼓勵(lì)高校制定出富有個(gè)性的章程。事實(shí)上，《辦法》第二章就用了九個(gè)條文對(duì)章程的內(nèi)容做出了詳細(xì)規(guī)定。兩相對(duì)比，不難看出，《辦法》的規(guī)定更為全面、更為靈活，應(yīng)當(dāng)成為指導(dǎo)高校章程制定的基本準(zhǔn)繩。

從目前我國(guó)高校章程制定的實(shí)際情況來(lái)看，由于高校的主事者大多將章程制定作為一種形象工程，因而大學(xué)章程的本質(zhì)內(nèi)容往往就被忽略了。學(xué)校的重心完全放在章程的“外形”上，只要有了章程的名號(hào)，至于里面的具體內(nèi)容是什么則沒(méi)有給予過(guò)多的關(guān)注。于是，大學(xué)章程的制定在很大程度上就淪為“你抄我、我抄你”的文字游戲，與我國(guó)當(dāng)下行政立法中普遍存在的“規(guī)則抄襲”現(xiàn)象頗為相似。[2]86已經(jīng)有章程的高校只需要稍微修修補(bǔ)補(bǔ)即可，沒(méi)有章程的高校則完全可以在短時(shí)間內(nèi)趕制出來(lái)，然后就可以向主管部門報(bào)備，并向新聞媒體宣布“本校制定了章程，實(shí)現(xiàn)了大學(xué)的法治”。從教育部新近公布的六所大學(xué)章程征求意見(jiàn)稿來(lái)看，倒也有令人眼前一亮之處。例如，《東南大學(xué)章程》（征求意見(jiàn)稿）第6條規(guī)定：“學(xué)校根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)、規(guī)章及本章程的規(guī)定，對(duì)學(xué)校事務(wù)實(shí)施自主管理，除法律、行政法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，任何單位和個(gè)人均不得妨礙學(xué)校自主權(quán)的行使。”《中國(guó)人民大學(xué)章程（試行）》（征求意見(jiàn)稿）第31條規(guī)定：“學(xué)校設(shè)置學(xué)術(shù)委員會(huì)，由學(xué)術(shù)委員會(huì)主任主持開(kāi)展工作。學(xué)術(shù)委員會(huì)主任一般由不擔(dān)任行政職務(wù)的資深教授擔(dān)任。”但就總體而言，目前各高校的章程結(jié)合自身實(shí)際對(duì)法定內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定并不多見(jiàn)，無(wú)論在形式還是內(nèi)容上都給人“千校一面”的印象，除掉學(xué)校名稱和地址之后，其他內(nèi)容幾乎完全一致。例如，有關(guān)學(xué)校決策機(jī)制的規(guī)定基本雷同，絕大多數(shù)公辦高校章程對(duì)學(xué)校其他法定機(jī)構(gòu)或民主決策機(jī)制規(guī)范不足，在學(xué)校內(nèi)部管理體制上主要側(cè)重校內(nèi)行政管理體制，只有少數(shù)學(xué)校明確了學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制。目前，大多數(shù)高校的章程幾乎千篇一律，基本上都是《辦法》內(nèi)容的照搬或者適當(dāng)拆裝組合。

大學(xué)章程是大學(xué)治理的根本規(guī)范，其關(guān)鍵問(wèn)題就在于高校內(nèi)、外部關(guān)系的處理上。一方面，章程必須合理配置大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)和教育行政主管部門的管理權(quán)，為大學(xué)的自治創(chuàng)造生存空間。正如《綱要》第39條規(guī)定：“推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離。適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系。適應(yīng)國(guó)家行政管理體制改革要求，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任?！迸c此同時(shí)，《辦法》第5條也明確規(guī)定：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！边z憾的是，在外部關(guān)系上，幾乎沒(méi)有哪所大學(xué)的章程能夠妥善處理好學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)與行政主管部門的管理關(guān)系。在時(shí)下興起的高校被訴行政案件中，高校一直都以維護(hù)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作為辯護(hù)理由，但并沒(méi)有哪所高校能夠理直氣壯地向教育主管部門主張自己的辦學(xué)自主權(quán)。另一方面，章程還必須合理配置大學(xué)內(nèi)部不同主體之間的權(quán)力，尤其是校長(zhǎng)的行政管理權(quán)與學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)。正如有的學(xué)者所言：“衡量大學(xué)章程是否體現(xiàn)法治原則的一個(gè)重要尺度，就是看章程是否能夠規(guī)范和約束權(quán)力，是否能夠把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是否能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)力的優(yōu)化配置和有效約束。倘若權(quán)力的行使者對(duì)章程的內(nèi)容不以為然，章程對(duì)權(quán)力的行使和制約并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，那么，章程制度的實(shí)際意義勢(shì)必大打折扣而流于形式，甚至成為‘無(wú)用之物’”。[3]87同樣遺憾的是，在內(nèi)部關(guān)系上，鮮見(jiàn)哪所大學(xué)的章程能夠清晰地劃清大學(xué)內(nèi)部不同主體之間的權(quán)力界限。尤其是作為大學(xué)內(nèi)部最高行政權(quán)的享有者，校長(zhǎng)的權(quán)力仍然沒(méi)有得到有效制約，校長(zhǎng)兼任行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)的現(xiàn)象尚很普遍。這些關(guān)鍵問(wèn)題不解決，即使是制定出來(lái)的章程也根本發(fā)揮不了預(yù)想的作用。內(nèi)容整齊劃一的章程只會(huì)進(jìn)一步加劇其自身的庸俗化，并延緩我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立。

三、大學(xué)章程制定中的“空洞化”現(xiàn)象

大學(xué)章程本應(yīng)成為大學(xué)與其舉辦者之間的合約、大學(xué)內(nèi)部治理的憲章、大學(xué)師生的權(quán)利保障書。但目前的大學(xué)章程內(nèi)容空洞，大多是在簡(jiǎn)單重復(fù)《教育法》、《高等教育法》、《教師法》及教育部有關(guān)文件的規(guī)定，很難在大學(xué)治理實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)際作用。從某種意義上說(shuō)，大學(xué)章程制定本身就成了一件可有可無(wú)的事情。這樣轟轟烈烈的章程制定運(yùn)動(dòng)，除了彰顯高校領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人政績(jī)、加劇高等教育行政化、無(wú)端耗費(fèi)社會(huì)資源外，對(duì)高校自主辦學(xué)權(quán)和廣大師生權(quán)益的落實(shí)似乎并無(wú)助益。

《辦法》第16條明確規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照民主、公開(kāi)的原則，成立專門起草組織開(kāi)展章程起草工作。章程起草組織應(yīng)當(dāng)由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)組織負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、相關(guān)專家，以及學(xué)校舉辦者或者主管部門的代表組成，可以邀請(qǐng)社會(huì)相關(guān)方面的代表、社會(huì)知名人士、退休教職工代表、校友代表等參加。”但從各高校章程起草小組的組成人員來(lái)看，一般都是由教育學(xué)院、政治與公共管理學(xué)院牽頭，法學(xué)院給予適當(dāng)協(xié)助。這樣的制度安排就容易產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，教育學(xué)者和政治學(xué)者主要是著眼于價(jià)值分析判斷而容易忽視制度的規(guī)范化構(gòu)建，從而導(dǎo)致章程中宣言性條款過(guò)多，一些非規(guī)范性的政策號(hào)召、綱領(lǐng)、口號(hào)紛紛寫進(jìn)本校的章程之中。至于本該成為高校主人的教師和學(xué)生，章程中卻僅僅只有一些簡(jiǎn)單的權(quán)利義務(wù)列舉，根本無(wú)法產(chǎn)生實(shí)效。同時(shí)，學(xué)校內(nèi)部的決策機(jī)制也基本雷同，幾乎所有的章程都規(guī)定學(xué)校是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但在實(shí)踐中究竟該如何操作，如何實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制卻沒(méi)有更為具體和可操作性的規(guī)定。如此以來(lái)，校長(zhǎng)和黨委之間的關(guān)系就很難得到妥善處理。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的配置與運(yùn)行、糾紛解決機(jī)制與權(quán)利救濟(jì)程序、修改主體與程序等內(nèi)容的缺失，則使得已經(jīng)制定的章程如同空中樓閣，難以走下神壇真正發(fā)揮作用。

就理想狀態(tài)而言，大學(xué)章程實(shí)乃“大學(xué)之憲法”。從效力位階上看，章程是學(xué)校之內(nèi)的“最高法”，高校校規(guī)必須以章程為依據(jù)制定，校規(guī)是章程的具體化、規(guī)范化與制度化的體現(xiàn)；從實(shí)體內(nèi)容上看，章程僅僅規(guī)定學(xué)校內(nèi)部管理事項(xiàng)中最重要的、最根本的部分，且具有原則性、抽象性特征，是學(xué)校之內(nèi)的“綱領(lǐng)法”。[4]111從功能意義上看，大學(xué)章程是高校舉辦者與高校之間厘清權(quán)力邊界、實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主的合約書，是引領(lǐng)大學(xué)內(nèi)部有效運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的根本規(guī)范，是保障師生基本權(quán)益、促進(jìn)大學(xué)自立的宣言書。然而，以目前普遍存在的內(nèi)容空洞的大學(xué)章程而論，上述目標(biāo)和功能實(shí)則根本無(wú)法達(dá)致。以筆者所在地的某大學(xué)為例，自2012年年初開(kāi)始，該校就一直在緊鑼密鼓地制定章程，其間也召開(kāi)了若干場(chǎng)座談會(huì)，其章程已進(jìn)入省教育廳核準(zhǔn)階段。然而，綜觀該校近期教職工新一輪定崗定編、績(jī)效工資改革、博士生導(dǎo)師遴選乃至學(xué)校作息時(shí)間重大調(diào)整等一系列內(nèi)部重要事務(wù)，卻依舊沿襲過(guò)去行政主導(dǎo)的老路，普通教師和學(xué)生在這些重大決策方面基本上沒(méi)有發(fā)言權(quán)，“把校長(zhǎng)的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”還是一個(gè)遙不可及的夢(mèng)想。從全國(guó)范圍來(lái)看，這種現(xiàn)象應(yīng)非孤例。在大學(xué)章程制定如火如荼的當(dāng)下，這些深層次的問(wèn)題無(wú)疑是最大的隱憂。

四、大學(xué)章程制定亂象的法律矯治

面對(duì)大學(xué)章程制定中的運(yùn)動(dòng)化、庸俗化和空洞化現(xiàn)象，必須回歸法學(xué)立場(chǎng)予以認(rèn)真矯治。在我國(guó)行政法上，與大學(xué)章程屬性相近的行政裁量基準(zhǔn)制定的經(jīng)驗(yàn)頗值得借鑒。作為一類特殊的行政規(guī)則，行政裁量基準(zhǔn)最早是由浙江省金華市公安局制定出來(lái)的，后來(lái)逐漸推廣開(kāi)來(lái)，成為“規(guī)則之治”在中國(guó)興起的重要標(biāo)志。大學(xué)章程最早是由吉林大學(xué)制定出來(lái)的，后來(lái)逐漸被其他學(xué)校仿效。在全國(guó)各地行政裁量基準(zhǔn)如火如荼制定之際，國(guó)務(wù)院法制辦試圖出臺(tái)規(guī)范裁量權(quán)的指導(dǎo)性意見(jiàn)。同時(shí)，在部分高校制定大學(xué)章程之際，教育部也及時(shí)制定《辦法》予以指導(dǎo)。有意思的是，在當(dāng)下有關(guān)大學(xué)章程研究范式的討論中，有的論者對(duì)從法學(xué)視角研究大學(xué)章程的立場(chǎng)頗有微詞，甚至擔(dān)心“教育視角的淡化導(dǎo)致大學(xué)章程研究的價(jià)值觀發(fā)生旁落”。[5]49筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心實(shí)屬?zèng)]有必要。隨著依法治校觀念的興起和法治政府建設(shè)的推進(jìn)，大學(xué)治理問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)及時(shí)納入法治的視野，使得現(xiàn)代行政法治的陽(yáng)光能夠照耀到大學(xué)的每一個(gè)角落。生活在大學(xué)群落里的人們，要么是高知群體，要么是年輕學(xué)子。因此，大學(xué)內(nèi)部任何規(guī)則的形成都應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放的、民主的和科學(xué)的。正如有的學(xué)者所言：“一個(gè)不是經(jīng)過(guò)民主過(guò)程產(chǎn)生的大學(xué)章程，勢(shì)必難以符合法治的要求，而不能體現(xiàn)民主與法治的章程建設(shè)，不可能完成‘完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度’的任務(wù)。因此，在章程建設(shè)過(guò)程中，民主原則的貫徹程度以及各種利益主體間交鋒與博弈的充分程度，表現(xiàn)大學(xué)現(xiàn)實(shí)的立法能力，亦應(yīng)成為衡量大學(xué)章程立法水平和大學(xué)治理水平的另一個(gè)重要尺度?！盵3]88

鑒于大學(xué)章程制定在我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建立過(guò)程中的重要作用，法學(xué)界特別是行政法學(xué)界應(yīng)當(dāng)重視大學(xué)章程制定的研究。大學(xué)章程的制定是一項(xiàng)嚴(yán)肅的立法工作，大學(xué)章程制定困境的擺脫也必須回歸法學(xué)角度進(jìn)行探索。筆者認(rèn)為，在這一學(xué)術(shù)探討進(jìn)程中，如下三個(gè)問(wèn)題的澄清尤為重要。

第一，大學(xué)章程制定權(quán)的來(lái)源。在大學(xué)章程的制定熱潮中，“誰(shuí)享有大學(xué)章程的制定權(quán)”實(shí)際上是存在著認(rèn)識(shí)上的分歧。有人認(rèn)為，既然公立大學(xué)是由政府舉辦的，因而章程也應(yīng)該由政府來(lái)制定；有人認(rèn)為，國(guó)外大多數(shù)大學(xué)章程的制訂，是要提交學(xué)校舉辦者所在地區(qū)的立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論、審議的，經(jīng)過(guò)立法程序制訂的大學(xué)章程，就是一部法律，是社會(huì)各界必須遵守的，因而我國(guó)大學(xué)章程的制訂也應(yīng)提交給立法機(jī)關(guān)，讓其真正成為法律。其實(shí)，《辦法》有關(guān)大學(xué)章程制定程序的規(guī)定已經(jīng)部分回答了這一問(wèn)題。《辦法》第27條規(guī)定：“經(jīng)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的章程文本為正式文本。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以學(xué)校名義發(fā)布章程的正式文本，并向本校和社會(huì)公開(kāi)?！北M管存在核準(zhǔn)、備案程序，但大學(xué)章程的制定權(quán)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)歸屬大學(xué)本身。鑒于目前的《辦法》僅為部門規(guī)章，因而應(yīng)當(dāng)回歸法律，通過(guò)法律解釋來(lái)證明大學(xué)制定章程的合法性，回應(yīng)“誰(shuí)有權(quán)制定大學(xué)章程”的提問(wèn)。作為調(diào)整我國(guó)高等教育的最高法律規(guī)范——《高等教育法》是目前解釋大學(xué)章程制定權(quán)來(lái)源的主要依據(jù)，經(jīng)由該法若干條款的解釋就能夠重申大學(xué)制定章程的合法性。例如，《高等教育法》第11條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！钡?8條規(guī)定：“高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下事項(xiàng)：……（八）舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利與義務(wù)；（九）章程修改程序；（十）其他必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)?！鼻耙粭l總則性規(guī)定宣示了大學(xué)“依法自主辦學(xué)”的理想，后一條規(guī)定則體現(xiàn)出對(duì)“依法”和“自主”辦學(xué)精神的落實(shí)，通過(guò)法律解釋學(xué)的技術(shù)適當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)張性解釋，可知法律已經(jīng)明確授權(quán)高校制定章程，隨后的《綱要》、《辦法》不過(guò)是對(duì)法律授權(quán)的進(jìn)一步細(xì)化而已。明確了大學(xué)章程制定權(quán)的來(lái)源，就能夠有效矯治大學(xué)章程制定中的“運(yùn)動(dòng)化”現(xiàn)象，逐步淡化教育行政主管部門的命令式角色，使大學(xué)章程的制定真正成為高校依法治校的生動(dòng)實(shí)踐。

第二，大學(xué)章程功能的定位。就其本質(zhì)而言，大學(xué)章程制定中的“庸俗化”現(xiàn)象反映出對(duì)大學(xué)章程功能的誤讀。在實(shí)踐層面，大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者往往將章程制定視為上級(jí)教育行政主管部門下達(dá)的硬性任務(wù)，簡(jiǎn)單以為只需要有了形式意義上的章程即可交差。甚至有的論者也認(rèn)為不應(yīng)過(guò)分夸大大學(xué)章程的作用，“高等教育體制和大學(xué)治理方式的改革是深刻而復(fù)雜、全面而系統(tǒng)的改革，決不僅僅是制定大學(xué)章程就能完成的。曲解大學(xué)章程的本質(zhì)、混淆大學(xué)章程的性質(zhì)、夸大大學(xué)章程的效力，是加強(qiáng)章程建設(shè)、完善治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度必須克服的三種傾向?！盵6]110筆者認(rèn)為，上述理論及實(shí)踐認(rèn)識(shí)實(shí)屬對(duì)我國(guó)高等教育改革形勢(shì)的誤判。經(jīng)過(guò)近二十年大躍進(jìn)式的發(fā)展，我國(guó)高等教育盡管在規(guī)模上得到了空前壯大，但其質(zhì)量卻令人堪憂，高等教育改革特別是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和師生主體地位的回歸已經(jīng)刻不容緩。如果高等教育領(lǐng)域不能進(jìn)行卓有成效的改革，如果不能實(shí)現(xiàn)大學(xué)民主、科學(xué)精神的回歸，那么中國(guó)的高等教育就不可能邁開(kāi)堅(jiān)實(shí)的步伐，其結(jié)果甚至?xí)绊懙秸麄€(gè)中國(guó)改革事業(yè)的成敗。正所謂“百年大計(jì)，教育為本”。就目前高等教育改革的基本走勢(shì)而言，大學(xué)章程理應(yīng)承載起“分權(quán)”、“限權(quán)”和“保權(quán)”的歷史使命。所謂“分權(quán)”，就是大學(xué)對(duì)外能夠有效抗衡政府的不當(dāng)干預(yù)，營(yíng)造大學(xué)自治的外部環(huán)境；所謂“限權(quán)”，就是大學(xué)對(duì)內(nèi)能夠限制校長(zhǎng)的行政干預(yù)，優(yōu)化大學(xué)自治的內(nèi)部環(huán)境；所謂“保權(quán)”，就是大學(xué)章程能夠成為廣大師生權(quán)利的守護(hù)神，回復(fù)大學(xué)師生的主體地位。也就是說(shuō)，大學(xué)章程具有對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩個(gè)維度的使命。對(duì)于前者，既可以經(jīng)由《高等教育法》第28條的解釋得出，也可以通過(guò)章程本身對(duì)大學(xué)自主權(quán)邊界的設(shè)定得出；對(duì)于后者，校長(zhǎng)行政權(quán)力過(guò)大已經(jīng)成為困擾大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的絆腳石，必須通過(guò)大學(xué)章程的制定予以切實(shí)的限制。無(wú)論是分權(quán)還是限權(quán)，最終目的還是師生權(quán)利的極大彰顯。就此意義而言，作為大學(xué)憲法的章程就是一張寫著大學(xué)及其師生權(quán)利的紙。明確了大學(xué)章程的功能定位，就能夠有效矯治大學(xué)章程制定中的“庸俗化”現(xiàn)象，使大學(xué)能夠迸發(fā)出真正的章程制定熱情，進(jìn)而促進(jìn)章程使命的實(shí)現(xiàn)。

第三，大學(xué)章程生成的路徑。大學(xué)章程的良法美意離不開(kāi)正當(dāng)?shù)闹贫ǔ绦颉．?dāng)下大學(xué)章程制定中之所以普遍出現(xiàn)“空洞化”的現(xiàn)象是與其自身行政主導(dǎo)型的生成路徑直接有關(guān)。由于將大學(xué)章程的制定簡(jiǎn)單視為一項(xiàng)上級(jí)布置的工作任務(wù)，高校往往采取習(xí)以為常的行政應(yīng)對(duì)方式，廣大教師和學(xué)生基本上被排除在制定過(guò)程之外。即使其間也夾雜著一些師生座談會(huì)的參與方式，也僅僅具有形式意義而已。在實(shí)踐中，很多高校師生對(duì)制定大學(xué)章程所表現(xiàn)出的冷漠令人反思。為此，必須牢固樹(shù)立師生本位的基本觀念，使廣大師生能夠真正參與到大學(xué)章程的制定過(guò)程之中，實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程生成路徑由行政主導(dǎo)模式向多元主體商談模式的轉(zhuǎn)變。大學(xué)章程的內(nèi)容涉及大學(xué)治理的方方面面，必然會(huì)引起大學(xué)內(nèi)部各種利益的調(diào)整。因此，大學(xué)章程制定過(guò)程中不僅要有師生參與之“形”，更要有師生參與之“實(shí)”。也就是說(shuō)，必須將相關(guān)利益各方都吸收進(jìn)來(lái)，尤其注意發(fā)揮廣大師生的參與作用，通過(guò)民主商談、理性溝通的方式生成各具特色的大學(xué)章程。鑒于當(dāng)下高校運(yùn)作生態(tài)中普遍存在的“碎片化”現(xiàn)象，必須最大限度地整合不同群體的利益，避免大學(xué)章程制定中簡(jiǎn)單的多數(shù)決方式。明確了大學(xué)章程的生成路徑，就能夠有效矯治大學(xué)章程制定中的“空洞化”現(xiàn)象，盡可能激發(fā)廣大師生的愛(ài)校熱情，使大學(xué)章程的制定過(guò)程成為各方利益主體充分協(xié)商、有效博弈的過(guò)程，進(jìn)而為現(xiàn)代大學(xué)制度的建立探索出可行的道路。

[1]蔣后強(qiáng).高等學(xué)校自主權(quán)研究：法治的視角[M].北京:法律出版社,2010.

[2]葉必豐.規(guī)則抄襲或細(xì)化的法解釋學(xué)分析[J].法學(xué)研究,2011(6).

[3]秦惠民.有關(guān)大學(xué)章程認(rèn)識(shí)的若干問(wèn)題[J].教育研究,2013(2).

[4]湛中樂(lè),徐靖.通過(guò)章程的現(xiàn)代大學(xué)治理[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2010(3).

[5]張繼明.關(guān)于我國(guó)大學(xué)章程主題研究的反思[J].高等教育管理,2013(3).

[6]李華.大學(xué)章程的性質(zhì)與效力審視[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào),2012(4).