劉苗苗

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

公益訴訟主體多元化探討

劉苗苗

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

作為一種新型的訴訟模式，公益訴訟相比一般的訴訟模式來(lái)說(shuō)，展現(xiàn)出了巨大的價(jià)值，我國(guó)新《民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法》）第一次以明確立法的方式確立了民事公益訴訟。作為立法銜接，最近《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《消法》）和《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》）也在如火如荼的修改之中，規(guī)定行政公益訴訟的《行政訴訟法》的修改也已勢(shì)在必行。但是由于我國(guó)公益訴訟制度剛剛起步，相關(guān)立法關(guān)于公益訴訟主體的范圍界定還相對(duì)狹窄，針對(duì)這一問(wèn)題，有必要結(jié)合相關(guān)理論和法理探討一下公益訴訟主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)，提出完善我國(guó)公益訴訟主體的理論建議。

公益訴訟；公益訴訟制度；訴訟主體；多元化

前言

公益訴訟起源于古羅馬，而現(xiàn)代公益訴訟始創(chuàng)于美國(guó)。所謂公益訴訟，是指法律規(guī)定在國(guó)家或社會(huì)公共利益已經(jīng)或即將受到不法行為侵害時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或公民個(gè)人為維護(hù)該利益而向法院提起訴訟的行為。由此可見(jiàn)，公益訴訟具有公益性。當(dāng)今社會(huì)，環(huán)境污染、民族或性別歧視、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、破壞國(guó)有財(cái)產(chǎn)或集體財(cái)產(chǎn)、壟斷行業(yè)或國(guó)家機(jī)關(guān)、政府部門(mén)單方面漲價(jià)等事件層出不窮，時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家和社會(huì)大眾的利益。另外，隨著國(guó)家行政權(quán)力的持續(xù)膨脹，運(yùn)作機(jī)能卻越來(lái)越低下。行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為、不當(dāng)行為、執(zhí)法程序侵害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象增多，導(dǎo)致公民對(duì)政府行政機(jī)關(guān)信任缺失、極為不滿。這是公益訴訟制度產(chǎn)生的社會(huì)背景。而人民主權(quán)、分權(quán)與制衡、建立有限政府、司法能動(dòng)性和公民參與司法等理論與實(shí)踐的發(fā)展，則是推進(jìn)公益訴訟制度發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)因。

從公益訴訟制度在世界各國(guó)的發(fā)展和運(yùn)作來(lái)看，與一般的公民私人訴訟相比，其展現(xiàn)出了巨大的訴訟價(jià)值，如公正價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等。

一、我國(guó)公益訴訟制度的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國(guó)，公益訴訟制度剛剛起步，公益訴訟是一個(gè)與私益訴訟相對(duì)的一個(gè)概念。顧名思義，公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人在某行為侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為了維護(hù)公益，而依法向法院提起的訴訟。這種訴訟在認(rèn)定原告資格、審理方式、證據(jù)規(guī)則、裁判方式等方面都與傳統(tǒng)的訴訟模式存在明顯區(qū)別。特別是，由于在本質(zhì)上是為了保護(hù)公共利益免受國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或者其他公民的侵害，一般被認(rèn)為具有維護(hù)法律秩序的客觀訴訟性質(zhì)。之前，大多數(shù)學(xué)者傾向于將涉及到公共利益保護(hù)的民事或者行政案件歸入公益訴訟的范疇。①由此公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種。要研究公益訴訟，首先要明確何謂公益？如何界定公益？

（一）我國(guó)關(guān)于公共利益的界定及現(xiàn)狀

公益，即公共利益的簡(jiǎn)稱。關(guān)于什么是公共利益，目前世界大致存在三種立法模式，即列舉式、概括式和折中式。列舉式，即采用列舉的形式，將屬于公共利益的事項(xiàng)一一列舉，列舉之外的事項(xiàng)無(wú)論如何都不再屬于公共利益。采用這種立法模式的國(guó)家有韓國(guó)、日本等。這種立法模式的好處是，明確性很強(qiáng)，一目了然，可操作性強(qiáng)。但其弊端也很明顯，即立法不會(huì)窮盡所有事項(xiàng)，會(huì)存在法律漏洞，而且隨著國(guó)家和社會(huì)發(fā)展，會(huì)導(dǎo)致立法的滯后。概括式，即概括而抽象的規(guī)定什么是公共利益，而不明確列舉公共利益的事項(xiàng)，對(duì)公共利益的解釋權(quán)完全掌握在國(guó)家機(jī)關(guān)手中。這種立法模式的好處是，可以根據(jù)具體情形綜合判斷某一事項(xiàng)是否屬于公共利益事項(xiàng)，公共利益的概念可以隨著國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展變化而發(fā)展變化，具有與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展特性。但其弊端是，概念模糊，不明確，導(dǎo)致法律實(shí)踐中國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的解釋混亂，執(zhí)法、司法過(guò)程中侵害公民利益的事件接連不斷，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)在公民心中的權(quán)威。我國(guó)采用這種立法模式。折中式，即上述兩種模式的結(jié)合，既采用不完全列舉的方式列舉了公共利益事項(xiàng)，又采用兜底條款概括式的規(guī)定了公共利益事項(xiàng)。這種拉法模式結(jié)合了上述兩種模式的好處，也避免了上述兩種模式的弊端，目前來(lái)看是比較合適的立法模式。但這種立法模式從某種程度上卻給人一種立法不自信的感覺(jué)，可以說(shuō)是立法不自信的表現(xiàn)。

“公共利益”是我國(guó)法律中出現(xiàn)頻率很高的一個(gè)詞語(yǔ)，但是，我國(guó)采用的是概括式的立法模式，即對(duì)公共利益的界定相當(dāng)模糊，這導(dǎo)致公共利益的最終解釋權(quán)牢牢地掌握在國(guó)家機(jī)關(guān)手中，公民沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)。當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)拿著公共利益的“免死金牌”站在公民面前的時(shí)候，公民不能言、不敢言，只能老老實(shí)實(shí)的給國(guó)家機(jī)關(guān)亮起綠燈。在公共利益面前，公民只能選擇讓步，犧牲個(gè)人利益。法律實(shí)踐中，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在界定公共利益范圍的時(shí)候自由裁量權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致裁決的不一致、波動(dòng)性較大，甚至明顯欠缺合理性，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家權(quán)威，侵害了公民利益。近幾年出現(xiàn)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)土地強(qiáng)制征收、征用，房屋強(qiáng)制拆遷，河南平墳事件，城管野蠻執(zhí)法等就是實(shí)例。面對(duì)這種社會(huì)狀況，我們不禁要問(wèn)：到底何為公共利益？關(guān)于公共利益到底是誰(shuí)說(shuō)了算，是國(guó)家還是公民大眾？由于我國(guó)對(duì)公共利益的范圍界定模糊，且不存在明確的公益訴訟制度，導(dǎo)致了當(dāng)出現(xiàn)侵害公共利益的事件如環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、破壞、損毀公共財(cái)產(chǎn)、侵害多數(shù)公民合法權(quán)益時(shí)無(wú)人采取或無(wú)法采取措施如提起訴訟等維護(hù)這些利益，致使這些實(shí)際上屬于公共利益范疇的利益得不到應(yīng)有的保護(hù)。

（二）公益訴訟的種類

根據(jù)公益訴訟被告的不同可以將公益訴訟分為兩大類即行政公益訴訟和民事公益訴訟，例如對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為提起的訴訟。前者是指被告為行政機(jī)關(guān)的公益訴訟，后者是指被告為行政機(jī)關(guān)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或公民的公益訴訟，例如對(duì)某工廠污染環(huán)境違法行為提起的訴訟。雖有上述分類，但筆者認(rèn)為，二者之間并沒(méi)有明顯的界限，在一定情況下，可能出現(xiàn)二者共存或擇一的情形。例如最近發(fā)生的食品、藥品問(wèn)題事件，如果對(duì)此提起公益訴訟，被告既可以是相關(guān)食品、藥品生產(chǎn)商，還可以是食品、藥品負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或部門(mén)。在法律沒(méi)有禁止的情況下，還可以以二者為共同被告。

（三）我國(guó)相關(guān)法律關(guān)于公益訴訟的規(guī)定

隨著去年新《民訴法》的修改施行，公益訴訟制度開(kāi)始在我國(guó)初見(jiàn)端倪，這讓我們看到了黎明的曙光。新《民訴法》第五十五條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。此條款即所謂的民事公益訴訟。分析此條款可知：本條以不完全列舉的方式例舉了公益訴訟的范圍即損害社會(huì)公共利益的行為，以及對(duì)公益訴訟的主體即法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。該條款系我國(guó)第一次采用明文立法的方式將公益訴訟制度寫(xiě)入法律條文之中。但是，這并不意味著我國(guó)在此之前不存在公益訴訟制度。鮮有的幾個(gè)判例可以看出我國(guó)司法實(shí)務(wù)界正逐漸開(kāi)始邁出公益訴訟的步伐,這些例子有：某檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟挽回國(guó)有資產(chǎn)損失、廣東省海鮮水產(chǎn)廳代表國(guó)家要求泄露柴油的船東賠償因此給國(guó)家漁業(yè)資源造成的損失[1]、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴被告江蘇某集裝箱有限公司案[2]89等。最后，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行民訴法特別程序中的選民資格案件、認(rèn)定無(wú)主財(cái)產(chǎn)案件也屬于公益訴訟。因?yàn)?，此類案件的目的都具有公益性?/p>

另外，作為立法銜接，正在修改的《消法》修正案草案規(guī)定：對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。《環(huán)保法》修正案草案規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟。此次修改增加引入消費(fèi)者組織的公益訴訟制和環(huán)保組織的公益訴訟制度，這是民事訴訟法第五十五條在消費(fèi)者和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延伸與細(xì)化。

（四）對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的客觀評(píng)價(jià)

我國(guó)雖然若干年之前就存在了與公益訴訟制度類似的法律規(guī)定，而且去年新《民訴法》和正在修正的《消法》、《環(huán)保法》也將公益訴訟制度明文確認(rèn)。但是，公益訴訟制度在我國(guó)仍處于起步階段，而且行政公益訴訟至今仍沒(méi)有被立法確認(rèn)。《民訴法》、《消法》和《環(huán)保法》也僅僅就公益訴訟的主體資格（法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)或有關(guān)組織）及公益訴訟的范圍（損害社會(huì)公共利益的行為）做出了實(shí)體性的規(guī)定，由于程序法規(guī)定的缺失，導(dǎo)致訴訟救濟(jì)渠道不暢、法律保護(hù)不力，且存在著法律之間不夠協(xié)調(diào)等問(wèn)題。但是，基于我國(guó)國(guó)情，目前立法不宜走得過(guò)急，而應(yīng)先集中解決制約公益訴訟開(kāi)展的起訴條件問(wèn)題，即設(shè)定公益訴訟的案件范圍和確定提起公益訴訟的主體資格。至于公益訴訟的其他問(wèn)題，留待以后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再逐步作出規(guī)定[2]90。但是，世界上一些公益訴訟制度比較發(fā)達(dá)的國(guó)家的寶貴立法、司法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)盡快建立完善的公益訴訟制度具有重大的借鑒意義。

二、外國(guó)關(guān)于公益訴訟主體的規(guī)定及對(duì)我國(guó)的啟示

（一）外國(guó)關(guān)于公益訴訟主體的訴訟模式

現(xiàn)代公益訴訟制度以其創(chuàng)始國(guó)美國(guó)所在的英美法系國(guó)家最為發(fā)達(dá),大陸法系國(guó)家由于法律文化傳統(tǒng)的禁錮,相對(duì)英美法系國(guó)家來(lái)說(shuō)處于落后狀態(tài),但也有獨(dú)具自身特色的公益訴訟制度。各國(guó)由于政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和歷史文化傳統(tǒng)不同，所采取的訴訟模式也不相同。關(guān)于公益訴訟主體的確定，主要存在以下幾種訴訟模式：

1.國(guó)家訴訟模式[2]91。即由代表國(guó)家或公眾的檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害或即將損害公共利益的行為提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)代表公益參與民事訴訟起源于法國(guó)，這一模式為其它國(guó)家所效仿。英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和日本等主要采用此模式。例如在英國(guó)，檢察長(zhǎng)是按照法律唯一在法庭上有權(quán)代表公眾的人,他或者依職權(quán)或因私人的請(qǐng)求允許告發(fā)人提起訴訟。如果檢察長(zhǎng)不同意私人要求提起告發(fā)人訴訟的請(qǐng)求,法院無(wú)權(quán)調(diào)查為什么檢察長(zhǎng)拒絕個(gè)人的請(qǐng)求,也無(wú)權(quán)撤銷他的決定[1]150-151。

2.團(tuán)體訴訟模式。即國(guó)家公訴機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織為了公共利益而以自己的名義提起公益訴訟。德國(guó)和法國(guó)在確立了以國(guó)家訴訟模式為主的同時(shí)，還兼采團(tuán)體訴訟模式，允許特定團(tuán)體在特定案件和條件下享有提起公益訴訟的權(quán)利。

3.公民訴訟模式。即任何公民為保護(hù)公共利益都可以以政府的名義直接向法院提起公益訴訟。這是公益訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)，美國(guó)、印度等國(guó)家采用此模式。但二者又有所不同，美國(guó)在承認(rèn)公民公益訴訟主體資格的同時(shí)，為防止公民濫訴，又對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)的限制，如原告必須是具體權(quán)利或利益受到行為人直接侵害的公民，而且該權(quán)利或利益可以被法院的有利判決所救濟(jì)[3]70。而印度則采開(kāi)放的原告資格，將公益訴訟的起訴資格賦予了全體公民。盡管此后對(duì)案件范圍作了規(guī)定和限制,但明確所有公民都享有起訴權(quán),這在世界范圍內(nèi)尚屬首次[4]133。

（二）對(duì)我國(guó)的啟示

1.我國(guó)關(guān)于公益訴訟主體的規(guī)定。新《民訴法》第五十五條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。由此可知，我國(guó)《民訴法》將公益訴訟主體界定為：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。這里的規(guī)范性文件僅僅包括法律而不包括法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件；這里的訴訟主體僅僅包括機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，而不包括公民個(gè)人。

接下來(lái)的《消法》和《環(huán)保法》修正案草案中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定。實(shí)際上是民事訴訟法第五十五條在消費(fèi)者和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延伸與細(xì)化，其本質(zhì)上沒(méi)有改變《民訴法》對(duì)公益訴訟主體范圍的界定。

2.關(guān)于完善我國(guó)公益訴訟主體的建議及理由。鑒于我國(guó)對(duì)公益訴訟主體資格的界定，筆者認(rèn)為，我國(guó)關(guān)于公益訴訟被告的規(guī)定借鑒了世界其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，符合公益訴訟制度的發(fā)展趨勢(shì)。但關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，把公民排除在外是不符合公益訴訟制度的發(fā)展趨勢(shì)的，也是與我國(guó)的“人民主權(quán)”、“民主法治”的精神相違背的。鑒于此，我國(guó)的公益訴訟關(guān)于主體資格的規(guī)定有待完善。在此，筆者建議，應(yīng)借鑒外國(guó)對(duì)公益訴訟原告資格的界定，將公益訴訟主體資格賦予全體公民，理由如下：

（1）司法民主的精神決定了公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)是全體公民。公共利益，顧名思義是全體公民或大多數(shù)人的利益，它涉及我們每一個(gè)社會(huì)成員的切身利益，而當(dāng)它遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，卻不允許我們拿起法律武器來(lái)維護(hù)，而要等待法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織出面代表社會(huì)大眾來(lái)維護(hù)。我們知道，公益訴訟的被告可能就是某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，要讓某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)或者在我國(guó)具有“半官方化”性質(zhì)的組織去起訴另一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，即讓一個(gè)國(guó)家公權(quán)力去對(duì)抗另一個(gè)國(guó)家公權(quán)力，而居中裁判者也是國(guó)家司法機(jī)關(guān)即第三個(gè)國(guó)家公權(quán)力，這樣看來(lái)，公益訴訟便是完全在國(guó)家公權(quán)力的支配和籠罩之下了。而且，我國(guó)沒(méi)有建立像英美法系那種國(guó)家公權(quán)力的分權(quán)與制衡制度，這從某種程度也可以說(shuō)是一種“司法專制”。我們知道，專制是很可怕的，亞里士多德曾說(shuō)過(guò)：“任何擁有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力的傾向”。孟德斯鳩在他的《論法的精神》中也寫(xiě)道：“在法律沒(méi)有預(yù)防的地方，不平等便會(huì)趁隙而入，而共和國(guó)也就完了?！盵5]可見(jiàn)，專制不可取，而法律則要事前作出明確規(guī)定來(lái)確認(rèn)民主平等，預(yù)防專制產(chǎn)生。而且，隨著我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，公民個(gè)人提起公益訴訟是完全有可能的，而且是切實(shí)可行的，這對(duì)于及時(shí)救濟(jì)并恢復(fù)受到侵害的公共利益是具有重大的現(xiàn)實(shí)意義的。

（2）現(xiàn)代國(guó)家行政權(quán)力日漸膨脹，而其運(yùn)作效率卻日益低下。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是公共利益的主要追求者與維護(hù)者，而且行政權(quán)相對(duì)于司法權(quán)的被動(dòng)性而言，具有積極主動(dòng)性，行政權(quán)的特點(diǎn)決定了它要積極主動(dòng)地貫徹執(zhí)行法律，對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。行政權(quán)涉足的范圍相當(dāng)廣泛，但是，但行政機(jī)關(guān)限于人員編制、預(yù)算或者由于瀆職等,難免于維護(hù)公益不足，為了保證公共利益得到切實(shí)有效、及時(shí)有利的維護(hù)，這就需要“私人檢察官”來(lái)補(bǔ)充國(guó)家力量的不足，這既是對(duì)行政權(quán)力的特殊監(jiān)督與補(bǔ)充，也彌補(bǔ)了行政機(jī)關(guān)保護(hù)公益職能的不足，體現(xiàn)了對(duì)公共利益的尊重與維護(hù)。

（3）將公益訴訟主體資格賦予全體公民，有利于培養(yǎng)公民的公共、公民意識(shí)。國(guó)家利益或公共利益均具有公共性、集體性，如果把維護(hù)公共利益的職權(quán)僅僅賦予國(guó)家機(jī)關(guān)，則會(huì)造成國(guó)家機(jī)關(guān)成為公共利益的專屬維護(hù)權(quán)利義務(wù)主體，給公民造成一種公共利益與普通公民無(wú)關(guān)的錯(cuò)覺(jué)，久而久之，公民的公共意識(shí)、公民意識(shí)就會(huì)被沖淡。這對(duì)于一個(gè)國(guó)家是很不利的。相反，如果將公益訴訟主體資格賦予全體公民的話，公民在國(guó)家利益或社會(huì)公共利益遭受或即將遭受損害時(shí)有權(quán)利站出來(lái)維護(hù)該利益，則不論訴訟的最終結(jié)果是勝訴還是敗訴，均會(huì)對(duì)該公民甚至其余全部公民起到良好的示范和激勵(lì)作用，有利于激發(fā)公民的公共意識(shí)、公民意識(shí)。

（4）權(quán)力制衡的考慮。公益訴訟的被告不僅包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織，還包括相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)，例如行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為。這種情形類似于現(xiàn)在的行政訴訟。在這種情況下，裁判者和被告均為國(guó)家機(jī)關(guān)，均為公權(quán)力的擁有者，如果再將主體資格即原告資格僅僅賦予相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織，由于組織在我國(guó)法律性質(zhì)的特殊性（即半官方性），這就致使公益訴訟案件的雙方主體和裁判者全部為公權(quán)力的擁有者，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的“司法專制”，很難保證裁決的公正性，而不公正的裁判的危害是相當(dāng)大的，司法不公會(huì)嚴(yán)重?fù)p害民眾對(duì)司法的信任,英國(guó)哲人培根說(shuō)過(guò):“一次不公正的司法判決比多次不公平的舉動(dòng)為禍猶烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)只不過(guò)是弄臟了水流,而不公的司法判決則把水源敗壞了?！彼痉ú还€會(huì)導(dǎo)致一國(guó)公民對(duì)該國(guó)法律產(chǎn)生懷疑甚至不滿，這是與“法律制定出來(lái)是要被信仰的”精神是不符的。因此，賦予廣大社會(huì)主體以請(qǐng)求司法審查的權(quán)利，動(dòng)用廣大社會(huì)主體“私權(quán)利”的力量來(lái)制約公權(quán)力之行使，無(wú)疑為更好地保護(hù)公民私權(quán)利，限制國(guó)家公權(quán)力提供一道程序保障，也為公民管理國(guó)家事務(wù)、維護(hù)公共性權(quán)益提供了一條有效途徑，這將使得國(guó)家機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的時(shí)候，更加謹(jǐn)慎并時(shí)時(shí)考慮到對(duì)公共利益的維護(hù)與發(fā)展。

1.4 標(biāo)準(zhǔn)溶液配制 將100 mg/L甲基硫菌靈及其代謝產(chǎn)物多菌靈標(biāo)準(zhǔn)品，用甲醇稀釋成 5、10、50、100、500 μg/L系列混合標(biāo)準(zhǔn)溶液，于 0～4 ℃ 冰箱中貯存，待用。

（5）從憲政的角度分析。根據(jù)盧梭的《社會(huì)契約論》，國(guó)家的權(quán)力來(lái)自人民的賦權(quán)，國(guó)家代表人民對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理，這種關(guān)系有點(diǎn)類似于民法上的代理。在這種關(guān)系中，國(guó)家這個(gè)代理人要時(shí)刻保持與人民群眾這個(gè)被代理人的聯(lián)系，否則，可能會(huì)導(dǎo)致因代理錯(cuò)誤而最終喪失代理權(quán)的厄運(yùn)。這里筆者所謂的喪失代理權(quán)，意指國(guó)家因長(zhǎng)期脫離人民群眾而最終被人民群眾所拋棄，取而代之的是人民群眾通過(guò)重新締結(jié)社會(huì)契約而建立的、能夠更好地代表自己切身利益的新國(guó)家、新政府。而將公益訴訟主體資格賦予全體公民的立法模式就能加強(qiáng)這種聯(lián)系，使得國(guó)家能夠更好地代表人民、服務(wù)人民，真正實(shí)現(xiàn)司法民主、主權(quán)在民的憲政思想。

（6）從公益訴訟的目的和性質(zhì)看，也不應(yīng)該將主體資格過(guò)于嚴(yán)格的進(jìn)行限制。公益訴訟的目的是保護(hù)或維護(hù)國(guó)家或社會(huì)公共利益，其主體資格越是廣泛，對(duì)保護(hù)該利益越是有利，對(duì)侵害實(shí)施行為人越是形成一種無(wú)形的制約和威懾。再者，公益訴訟的性質(zhì)是其公共性、公益性，而公共或公益的主體就是廣大公民，公共利益是由無(wú)數(shù)個(gè)公民私人利益組成的，據(jù)此，應(yīng)當(dāng)將公益訴的訟主體資格賦予全體公民。

最后，為了避免將公益訴訟主體資格賦予全體公民后可能出現(xiàn)的濫訴現(xiàn)象，立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)，可以在賦權(quán)的同時(shí)設(shè)置一些限制條件，例如，美國(guó)的公益訴訟立法就作出了以下限制：在主體資格方面，美國(guó)將公益訴訟主體資格限定在具體利益遭受或即將遭受行為人侵害的公民，并且該利益能夠被法院的有利判決所補(bǔ)償或恢復(fù)。再例如，美國(guó)公益訴訟立法還規(guī)定，起訴人必須在起訴前將書(shū)面的“起訴意愿通知”送交違法者及行政機(jī)關(guān)。在該等起訴通知送交之日起滿60日，起訴人方可向法院提起訴訟。國(guó)會(huì)規(guī)定提前通知制度是為了給政府部門(mén)和違法者一個(gè)糾正其違法行為的機(jī)會(huì)，從而排除公益訴訟，減少法院訟累。當(dāng)政府部門(mén)在法院已對(duì)違法者追訴時(shí)，公民無(wú)權(quán)起訴[3]71。另外，國(guó)家立法機(jī)關(guān)可以特別規(guī)定一些特殊的案件只能由代表國(guó)家或公眾的檢察機(jī)關(guān)起訴。通過(guò)將某些案件的主體資格單獨(dú)賦予檢察機(jī)關(guān)的立法方式來(lái)防止公民濫訴。

三、具體制度設(shè)計(jì)

（一）主體資格

建議將公益訴訟主體資格賦予全體公民，這種將原告資格擴(kuò)大的制度設(shè)計(jì)，不僅符合公益訴訟制度的發(fā)展趨勢(shì)，而且還會(huì)對(duì)被告或“潛在的被告”形成一種法律制度性的威懾，對(duì)其造成一種心理強(qiáng)制，迫使其規(guī)范自己的行為，這對(duì)于防止侵害行為的發(fā)生具有重要意義。

（二）訴訟限制

雖然將公益訴訟原告資格賦予全體公民具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義，但也存在原告濫訴的弊端。鑒于此，法律應(yīng)該對(duì)公民的原告資格適當(dāng)加以限制。此處可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，從利害關(guān)系、起訴時(shí)限等方面作出限制。另外，鑒于公益訴訟的性質(zhì)，要使原告明確公益訴訟一旦提起則其處分權(quán)就會(huì)受到一定的限制。

（三）審級(jí)設(shè)計(jì)

可以根據(jù)被告的不同規(guī)定不同級(jí)別的法院管轄，當(dāng)被告為公民、法人或其他組織時(shí)，由基層人民法院管轄；當(dāng)被告為國(guó)家機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)）時(shí)，由中級(jí)人民法院管轄，通過(guò)提高審級(jí)來(lái)確保公正。

（四）訴訟費(fèi)用

訴訟費(fèi)用主要包括案件受理費(fèi)和其他訴訟費(fèi)用。其中，對(duì)于案件受理費(fèi)，鑒于公益訴訟的性質(zhì)和意義，可以授權(quán)法院根據(jù)實(shí)際情況決定由法院或政府等國(guó)家機(jī)關(guān)先行墊付，待訴訟終結(jié)后根據(jù)實(shí)際情況確定由敗訴的被告或由先行墊付的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。這不僅賦予了法院很大的自由裁量權(quán)，而且鼓勵(lì)公民積極提起公益訴訟，以維護(hù)公共利益。筆者認(rèn)為，對(duì)公民因進(jìn)行公益訴訟產(chǎn)生的費(fèi)用如誤工費(fèi)、住宿費(fèi)、差旅費(fèi)等應(yīng)給與相應(yīng)的補(bǔ)償，這都是出于鼓勵(lì)公民與侵害公共利益的違法行為作斗爭(zhēng)的立法考慮。另外，立法可以嘗試設(shè)立“訴訟獎(jiǎng)勵(lì)”制度，對(duì)于勇敢提起公益訴訟的原告給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，包括物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，這除了具有鼓勵(lì)作用以外，還有助于法制宣傳、培養(yǎng)公民意識(shí)等。

（五）舉證責(zé)任承擔(dān)

與原告的公民相比，公益訴訟的被告往往是國(guó)家機(jī)關(guān)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的組織，而且考慮到原被告雙方舉證的難易程度，可以借鑒行政訴訟或特殊侵權(quán)民事訴訟中確立的“舉證責(zé)任倒置”原則，由各方面比較占據(jù)優(yōu)勢(shì)的被告承當(dāng)舉證責(zé)任，以平衡主體之間的權(quán)利義務(wù)。

（六）訴訟模式

在訴訟模式的選擇上，可以繼續(xù)使用大陸法系的職權(quán)主義的訴訟模式，在法官的積極引導(dǎo)下展開(kāi)訴訟。職權(quán)主義訴訟模式與主體主義訴訟模式相比，其對(duì)抗性大大減弱，者更有利于法官在法定范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解。另外，筆者認(rèn)為，還可仿照刑事和解制度將“和解制度”引入公益訴訟，當(dāng)然也要對(duì)其適用作出適當(dāng)?shù)南拗?，這屬于“恢復(fù)性司法”的價(jià)值理念，目前正逐漸被我國(guó)立法者認(rèn)同。通過(guò)法官的積極調(diào)解或雙方主體的和解，使主體在自愿合法的范圍內(nèi)達(dá)成一致的協(xié)議，不僅可以縮短審理時(shí)間提高訴訟效率、節(jié)約司法資源，還為雙方主體節(jié)省了很多精力，并且有助于以后判決的執(zhí)行[4]136-137。

（七）審理時(shí)限

“遲來(lái)的正義為非正義”，鑒于公益訴訟保護(hù)的法益的特殊性，公益訴訟的審理期限不宜過(guò)長(zhǎng)，久拖不判，因此，應(yīng)當(dāng)在保障程序公正的前提下簡(jiǎn)化訴訟程序（例如簡(jiǎn)易程序或一審終審）以提高訴訟效率，縮短審理期限，盡早作出判決，救濟(jì)被破壞的公共利益或避免其受到侵害。

（八）執(zhí)行

訴訟的價(jià)值，最終體現(xiàn)在判決的執(zhí)行上。對(duì)于法院的生效裁判，一般情況下主要由主體自覺(jué)履行，特別情況下要借助法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行。另外，為保證判決的執(zhí)行,法院還可運(yùn)用司法權(quán),設(shè)立執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)。通常是任命法院行政人員或者社會(huì)積極分子作為監(jiān)督人員,定期檢查法院命令的執(zhí)行情況,并向法院作出報(bào)告。這是對(duì)公益訴訟未來(lái)的堅(jiān)定承諾，因?yàn)樗ＷC了法院命令在事實(shí)上被遵守，從而達(dá)到提高司法權(quán)威和對(duì)法律的信仰程度的目的[4]138。

（九）救濟(jì)

鑒于公益訴訟的性質(zhì)和價(jià)值，當(dāng)出現(xiàn)錯(cuò)誤裁決的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)允許雙方主體申請(qǐng)執(zhí)行回轉(zhuǎn)、上訴和再審尋求救濟(jì)。但是，對(duì)于因啟動(dòng)前述救濟(jì)程序而引起的對(duì)被告的賠償費(fèi)用，應(yīng)該比照訴訟費(fèi)用由法院或政府等國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)，而不應(yīng)使原告因提起公益訴訟而遭受不必要的損失。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管公益訴訟制度在我國(guó)還是一項(xiàng)嶄新的事物，但由于其對(duì)我國(guó)民主法治建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展及其他方面的建設(shè)和發(fā)展均具有及其重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義，因此，公益訴訟制度的建設(shè)和發(fā)展對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)具有極大地必要性。去年，我國(guó)對(duì)《刑事訴訟法》和《民訴法》相繼進(jìn)行了修改完善，二者均吸收了一些先進(jìn)的法治理念和精神，例如恢復(fù)性司法的價(jià)值、小額訴訟制度等等，其中《民事訴訟法》已經(jīng)在民事公益訴訟方面邁出了嶄新的一步。與此對(duì)應(yīng)，《消法》、《環(huán)保法》現(xiàn)正如火如荼的修改著，也將要把公益訴訟納入立法之中，這就為《行政訴訟法》的修改提供了契機(jī)，也為其在修改時(shí)相應(yīng)確立行政公益訴訟奠定了基礎(chǔ)，《行政訴訟法》的修改已經(jīng)迫在眉睫并勢(shì)在必行?？傊?，將公益訴訟主體資格賦予全體公民是公益訴訟主體的發(fā)展趨勢(shì)并有著巨大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。我們有理由相信，在不遠(yuǎn)的明天，我國(guó)的公益訴訟制度會(huì)取得更快更好發(fā)展并不斷完善，最終展現(xiàn)出其潛在的巨大制度價(jià)值，推動(dòng)我國(guó)法治向前發(fā)展。

[1]姜暉.中外公益訴訟制度比較與借鑒[J].商業(yè)研究,2004, (19):152.

[2]孫佑海.對(duì)修改后的《民事訴訟法》中公益訴訟制度的理解[J].法學(xué)雜志,2012,(12).

[3]牛犁耘.美國(guó)公益訴訟制度及其啟示[J].河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2005,(2).

[4]何兵,王軒.印度的公益訴訟制度[J].行政法學(xué)研究,2007, （3）.

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書(shū)館出版社，2006.29.

[6]周超.基層法院“案多人少”的困境與出路探析——以我國(guó)中部地區(qū)某基層法院為例 [J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(4):16.

TheSubject Diversification of Public Interest Litigation

LIU Miao-miao
(Qinghai University for Nationalities,Xining,Qinghai,810007)

As a new mode of action,compared to the general public interest litigation mode,it demonstrated a tremendous value.China's new"Civil Procedure Law"is the first time to establishes civil public litigation by the way of legislation.As a legislative convergence,recently the"Consumer Protection Law"and"Environmental Protection Law"are also in full swing changes,and the"Administrative Procedure Law"which is related with the administrative public interest litigation have also been imperative.However,because of public interest litigation just started,relevant legislation on the subject of public interest litigation is still relatively limited,it is necessary to combine with theory and jurisprudence to explore the development trend of public interest litigation diversification,putting forward some theory suggests.

public interest litigation;public interest litigation system;litigation subject;diversification

D951.12

A

2095-1140（2013）05-0054-07

（責(zé)任編輯：天下溪）

2013-06-23

劉苗苗（1987-），女，山東濟(jì)寧人，青海民族大學(xué)2012級(jí)法律碩士，主要從事刑法學(xué)研究。

①參見(jiàn)江必新.論公益訴訟的價(jià)值及其構(gòu)建[EB/OL]：http://old.chinacourt.org/html/article/200910/29/379159.shtml，2009-10-29.