祁志偉

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

我國《民族區(qū)域自治法》適時(shí)修訂的背景研究

祁志偉

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

《民族區(qū)域自治法》自頒布實(shí)施以來，在促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民族自治地方民族利益、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定方面產(chǎn)生了巨大的作用。然而伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的改革和社會(huì)的發(fā)展，民族區(qū)域自治法還存在不完善的方面，需要適時(shí)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。本文以2001年2月28日全國人大對(duì)民族區(qū)域自治法的修訂為例，通過具體分析民族區(qū)域自治法適時(shí)修訂的原因及當(dāng)時(shí)背景，為今后《民族區(qū)域自治法》的修訂提供借鑒和參考。

《民族區(qū)域自治法》；修訂；背景

1 《民族區(qū)域自治法》理論解讀

1.1 馬克思主義中國化的具體體現(xiàn)

從哲學(xué)的角度來看，理論是指導(dǎo)實(shí)踐趨于合理化、科學(xué)化的依據(jù)，實(shí)踐是檢驗(yàn)理論是否正確的唯一標(biāo)準(zhǔn)。馬克思主義是一種集體智慧的理論結(jié)晶，其中部分理論對(duì)民族政策作了詳盡闡述，馬克思主義理論認(rèn)為民族區(qū)域自治是解決多民族國家民族問題、實(shí)現(xiàn)民族平等聯(lián)合、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、當(dāng)家作主政治形式的基本觀點(diǎn)和普遍原則。馬克思主義中國化就是把馬克思主義同中國的具體實(shí)際相結(jié)合的過程，馬克思主義強(qiáng)調(diào)在建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的國家過程中，充分肯定了建立民族自治區(qū)的必要性。馬克思主義堅(jiān)持民主集中制的統(tǒng)一的多民族國家中的民族區(qū)域自治就是為了建立民族平等民主國家；就是為了根據(jù)民族和地區(qū)的特點(diǎn)發(fā)展民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和文化教育，促進(jìn)各民族的繁榮興旺，中國目前的155個(gè)民族自治地方，其中5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州及120個(gè)自治縣的發(fā)展形式就是中國共產(chǎn)黨將馬克思主義民族理論與中國的具體實(shí)際相結(jié)合的最好證明。我國之所以將民族區(qū)域自治作為一項(xiàng)基本政治制度，是依照馬克思主義關(guān)于民族問題的理論，結(jié)合我國自身的歷史因素和現(xiàn)實(shí)環(huán)境等多方面因素共同決定的。在解決我國一系列的民族問題的同時(shí)，《民族區(qū)域自治法》作為國家管理民族自治地方的基本法律和策略。民族區(qū)域自治是國家所選擇的管理模式，在此過程中如何管理與管理效果是具體內(nèi)容，《民族區(qū)域自治法》則是管理的一種基本框架和外形。《民族區(qū)域自治法》是歷史發(fā)展和民族發(fā)展的必然所在，也是我國民族自治地方人口數(shù)量分布、區(qū)域特點(diǎn)、聚居特點(diǎn)基礎(chǔ)之上馬克思主義中國化的外延部分。

1.2 中國共產(chǎn)黨的民族理論政策

“中國共產(chǎn)黨民族理論政策的形成和發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨在民族工作中堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的結(jié)果，是中國共產(chǎn)黨科學(xué)總結(jié)處理民族問題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、不斷堅(jiān)持理論和實(shí)踐創(chuàng)新的體現(xiàn)，是歷代中國共產(chǎn)黨人在民族工作領(lǐng)域艱辛探索、不懈奮斗的智慧結(jié)晶?！盵1]以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，徹底否定了社會(huì)主義的一些錯(cuò)誤的理論，重新審視馬克思主義民族理論的內(nèi)涵，把中國的具體實(shí)際和馬克思主義理論相結(jié)合，不斷完善社會(huì)主義民族理論。黨的十二大突出強(qiáng)調(diào)在民族自治方面，頒布和實(shí)施了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，實(shí)現(xiàn)了民族區(qū)域自治的法制化。以江澤民為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)人在不斷總結(jié)和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將馬克思主義理論和鄧小平理論與當(dāng)時(shí)的國內(nèi)大環(huán)境相結(jié)合，進(jìn)一步完善和補(bǔ)充了《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容。內(nèi)容強(qiáng)調(diào)要全面貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》就必須建立和健全同實(shí)施《民族區(qū)域自治法》配套的法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制，使自治法在建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義事業(yè)中更好地發(fā)揮作用；中央有關(guān)部門和各級(jí)政府都要制定實(shí)施自治法的規(guī)定或措施，涉及少數(shù)民族和民族自治地方政策、法規(guī)，要體現(xiàn)自治法的精神，有助于自治法的實(shí)施。[2]

2 《民族區(qū)域自治法》適時(shí)修訂的背景分析

2.1 “適時(shí)”涵義的理解及應(yīng)用

正確理解“適時(shí)”的涵義是對(duì)《民族區(qū)域自治法》修訂背景進(jìn)行分析的前提和基礎(chǔ)?！斑m時(shí)”在漢語中作為一個(gè)合成詞，“適”指的是“切合，相合”或指“程度適當(dāng)；適合客觀條件的需要”；“時(shí)”指一切事物不斷發(fā)展變化所經(jīng)歷的過程，因此，“適時(shí)”的涵義就可理解為主體根據(jù)事物發(fā)展的過程不斷適合客觀條件的需要。從“適時(shí)”的涵義得出的思考還涉及到環(huán)境的層面，那也就是說在事物變化發(fā)展的過程當(dāng)中除了主體因?yàn)樾枰鞒霰匾恼{(diào)整和修訂之外，還存在著客觀環(huán)境迫使主體發(fā)生改變的形式。2001年2月28日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《民族區(qū)域自治法》的修訂是基于主客觀環(huán)境各個(gè)方面因素共同作用的結(jié)果；同時(shí)也是意味著修訂的工作必須要在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)完成，否則會(huì)抑制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，此次修改是國家根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、政治環(huán)境的變遷及民族地方發(fā)展的需要而推行的適時(shí)修訂，旨在切實(shí)保障民族自治地方的自治權(quán)，提升民族自治地方的主體地位。

2.2 多元背景下《民族區(qū)域自治》的適時(shí)修訂

《民族區(qū)域自治法》自1984年頒布以來，經(jīng)過17年的積淀和適用，于2001年作了適時(shí)修訂，此次修訂具有重大的意義，是在原來的基礎(chǔ)上對(duì)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行的修正、完善和補(bǔ)充，標(biāo)志著我國民族區(qū)域自治制度在保障各民族利益方面正在向民主化靠近?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是在特殊的環(huán)境下產(chǎn)生，并于多元環(huán)境中運(yùn)行，此次對(duì)其進(jìn)行適時(shí)的修訂就是由于多元背景共同影響的結(jié)果。

2.2.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的需要

經(jīng)濟(jì)作為上層建筑的基礎(chǔ)，時(shí)刻都對(duì)經(jīng)濟(jì)起著決定的作用?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是1984年5月31日第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，并于同年10月1日正式實(shí)施。按照我國經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展?fàn)顩r，1984年之前我國的經(jīng)濟(jì)體制是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式，1984年至1992年之間是商品經(jīng)濟(jì)體制模式，1992年至今是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制具有保守性，對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一定的影響。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的法律和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比較有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，一是基本經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)容擴(kuò)大并豐富；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展內(nèi)容少，而2001年修改過的《民族區(qū)域自治法》新增一條款“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)堅(jiān)持公前制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，鼓勵(lì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)”。二是并非所有中央層面的決定都能順利貫徹執(zhí)行，也就是民族自治地方在執(zhí)行法律法規(guī)時(shí)的變通執(zhí)行權(quán)并非能及時(shí)得到上級(jí)國家機(jī)關(guān)的答復(fù)；如1984年《民族區(qū)域自治法》第二十條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”2001年修訂的結(jié)果是在原來的基礎(chǔ)上增加了“該上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)。”修改后的法律將中央國家機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)的關(guān)系進(jìn)一步拉近，給民族自治地方法律的執(zhí)行減小了阻力。三是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定法律彈性較大。如1984年《民族區(qū)域自治法》的第六章標(biāo)題為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”，而2001年新修訂的標(biāo)題為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，通過修改可以看出，原來的法律條款帶有很大的籠統(tǒng)性，職責(zé)范圍沒有明確的界限，是監(jiān)督系統(tǒng)存在的漏洞之一；修改以后的法律以基本政治制度形式將原來彈性較大的法律條款進(jìn)行修改，最終使權(quán)力主體履行其職能，落實(shí)其責(zé)任，從法律靜態(tài)層面擴(kuò)大了政治制度的范圍。我國《民族區(qū)域自治法》是在商品經(jīng)濟(jì)體制下頒布實(shí)施的，商品經(jīng)濟(jì)體制也未完全脫離傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的胚胎，整部法律是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的同時(shí)制定的，兼有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和商品經(jīng)濟(jì)體制的基調(diào)，最終造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢(shì)的發(fā)展的局面。[3]在1992年鄧小平南巡發(fā)表講話以后，我國逐步由商品經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，《民族區(qū)域自治法》在實(shí)施中遇到的問題更加突出，少數(shù)民族自治地方要求修改法律的呼聲越來越高，中央經(jīng)過研究，適時(shí)提出了要在2000年前能基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系的戰(zhàn)略任務(wù)，當(dāng)然這也包括《民族區(qū)域自治法》，因此，修改《民族區(qū)域自治法》勢(shì)必成為我國法律體系中的重要戰(zhàn)略任務(wù)之一。[4]在我國的經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，體制之間的改革不僅僅是對(duì)原有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重新審視，對(duì)上層建筑的不斷調(diào)整和完善，更是一種特定環(huán)境下形式發(fā)展的需要。

2.2.2 總體發(fā)展的需要

矛盾是事物發(fā)展的動(dòng)因，處理好內(nèi)外部矛盾是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。鄧小平同志早在1950年就指出:“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的”。在1992年初南巡講話時(shí)說：“目前中國改革開放的關(guān)鍵在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)在周邊國家地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比中國快，如果我們不發(fā)展或發(fā)展得慢，老百姓一比較，就有問題了?！痹谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，民族自治地方的發(fā)展顯得尤為重要，不僅關(guān)乎民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且關(guān)聯(lián)到祖國團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的大局。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國民族自治地方的發(fā)展呈現(xiàn)緩慢態(tài)勢(shì)。首先，我國民族自治地方科技、教育、文化及衛(wèi)生等的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于沿海內(nèi)陸省份，不論是在硬件設(shè)施還是軟件設(shè)施都亟需改善和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。其次，民族自治地方和周邊省份和周邊國家在經(jīng)貿(mào)發(fā)展方面還存在一定的差距。一方面是經(jīng)貿(mào)方面缺乏相應(yīng)的資金和技術(shù)的支持，大部分地方資源和特色經(jīng)濟(jì)未被挖掘出來；另一方面是人們的發(fā)展意識(shí)淡薄。盡管我國在1992年進(jìn)入了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但也無法快速改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的影響，還需要在社會(huì)公共生活領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域得到國家的大力支持。《民族區(qū)域自治法》經(jīng)過修訂重新定位了民族自治地方的發(fā)展，如1984年第五十八條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)合理核定或者調(diào)整民族自治地方的財(cái)政收入和支出的基數(shù)?！?001年修訂為第六十二條“隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長，上級(jí)財(cái)政逐步加大對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他方式，增加對(duì)民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距?！币虼苏f明，發(fā)展不僅是解決地區(qū)與地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是法律適時(shí)修訂的需要。

2.2.3 民族自治地方團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的需要

歷史上，1958年至1962年與1966年至1976年，在“左”的指導(dǎo)思想影響下，我國的民族區(qū)域自治制度受到兩次干擾和破壞。第一次干擾是“民族融合風(fēng)”，使一些民族自治地方被撤銷或合并；第二次破環(huán)是“文化大革命”，幾乎所有民族自治地方名存實(shí)亡。[5]我國民族自治地方的特點(diǎn)是少數(shù)民族和漢族大雜居，小聚居，因此它是一個(gè)各民族共同組成的區(qū)域，維護(hù)好民族間的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定不容忽視。民族自治地方的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定直接與國家的統(tǒng)一緊密相連，局部地區(qū)的矛盾就可能引發(fā)大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)倒退，致使人們生活在水生火熱之中?！睹褡鍏^(qū)域自治法》經(jīng)2001年修改，第三自然段為“民族自治地方的各族人民和全國人民一道，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論的指引下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持改革開放，沿著建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，建設(shè)團(tuán)結(jié)、繁榮的民族自治地方，為各民族的共同繁榮，把祖國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家而努力奮斗?！贝舜涡抻喪菍?duì)原來法律條款的完善和補(bǔ)充，目的就是在不斷推進(jìn)民族自地方精文明建設(shè)的同時(shí)，把民族自治地方的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之一。

3 結(jié)束語

《民族區(qū)域自治法》作為我國管理民族自治地方事務(wù)的一套法律，它隨著民族自治地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化和區(qū)情特點(diǎn)等因素的變化而要適時(shí)進(jìn)行修訂。自《民族區(qū)域自治法》頒布以來，經(jīng)過2001年一次較大的修訂，發(fā)展中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善補(bǔ)充將是今后的重點(diǎn)和趨勢(shì)。民族自治地方的繁榮發(fā)展將會(huì)得益于把團(tuán)結(jié)穩(wěn)定以法律的形式載入法律體系；得益于根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)行相應(yīng)的修訂，切實(shí)保障民族自治地方的自治權(quán)和主題地位；得益于通過改善民生來促進(jìn)各民族之間地位的平等與公平。

[1]中國共產(chǎn)黨民族理論政策干部讀本[G].民族出版社，2011.

[2]江澤民.加強(qiáng)各民族大團(tuán)結(jié)為建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義攜手前進(jìn)[R].1992.

[3]胡令明.關(guān)于修改完善《民族區(qū)域自治法》的幾點(diǎn)思考[J].民族論壇,2011,(11).

[4]張有雋.對(duì)于修改《民族區(qū)域自治法》的若干思考[J].廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào),1999,(1).

[5]晏路、陳迪.看民族區(qū)域自治法的修改[J].法學(xué)研究, 2002，(1).

[6]秦偉.論我國民區(qū)域自治法中的問題與完善[D].2009，(07).

[7]韓叢寶.論《民族區(qū)域自治法》的完善與實(shí)施[D].2009, (02).

[8]楊華雙.民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法律保障——淺議《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)修訂[J].西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，(7).

[9]黃元姍.民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善[D].2012，(08).

[10]全國人大法律委員會(huì)關(guān)于藥品管理法(修訂草案)和修改民族區(qū)域自治法的決定(草案)修改意見的書面報(bào)告[R]——2001年2月28日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上.中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2001，(2).

Researchon theBackgroundofTimelyRevising the"Law onRegionalEthnic Autonomy,"

Q I Z hiwei
(Col legeof Pol itics and Publ ic M anagement of X injiangUniversity,W u Lumu q i X inj iang 830046)

The lawof the regional autonomy for theethnicminoritieshas had anessential ef fect in promoting the development of economy,guaranteeing the national interests and maintaining national unity in thenationalminority area since it was promulgated.W hi lewith the development of the reformation of economy and society in our count ry,the law of the regional autonomy for the ethnic minorities needs amendments and complements for something imper fect.This paper provides reference for the amendments in the future through thespeci f ic analysis for amendment's reasonsand backgroundsand by taking theamendments to the lawof the regional autonomy for theethnicminorities f romnational people's congress in F ebruary28,2001as ane x ample.

The Lawof the R egional Autonomy for the E thnic M inorities;Amendments;B ackgrounds

D921.8

A

1672-2094(2013)02-0005-03

責(zé)任編輯：鄧榮華

2012-12-25

新疆大學(xué)世川良一優(yōu)秀研究生科研項(xiàng)目（編號(hào)：X JU-SYLL F12012)的階段性成果。

祁志偉(1987-)，男，新疆哈密人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2011年碩士研究生。研究方向：公共危機(jī)管理。