秦 宇

(太原工業(yè)學(xué)院，山西 太原 030008)

迄今為止，我國在涉及行政追償制度的有關(guān)立法中比較原則、籠統(tǒng)，尤其是對行政追償制度的有關(guān)程序問題并沒有做出必要的、具體的規(guī)定，使其在實(shí)踐中缺乏可操作性，這對行政追償制度在實(shí)踐中功能的發(fā)揮極為不利。因此，國家應(yīng)盡快建立統(tǒng)一、規(guī)范、具體的行政追償程序。行政追償，從追償形態(tài)上主要包括各級人民政府向行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)予以追償?shù)某绦颍托姓r償義務(wù)機(jī)關(guān)向行政公務(wù)人員及受委托組織或個(gè)人予以追償?shù)某绦騼煞N。筆者對行政追償制度的程序問題進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為行政追償程序制度設(shè)計(jì)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

一、各級人民政府向行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)予以追償?shù)某绦?/h2>

根據(jù)國務(wù)院制定的《國家賠償費(fèi)用管理辦法》第十條的規(guī)定，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)因故意或重大過失造成國家賠償?shù)?，或者超出國家賠償法規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)賠償?shù)?，可由本級人民政府對該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行追償。這在被追償原因、過錯(cuò)范圍、行使追償權(quán)的主體等方面，都與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對行政公務(wù)人員及受委托的組織或個(gè)人的追償有許多不同之處，所以它的追償程序也就有所不同。

第一，財(cái)政部門提出追償意見。財(cái)政部門作為國家賠償費(fèi)用的主管機(jī)關(guān)，它在行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)之后，向財(cái)政部門申請核撥賠償費(fèi)用時(shí)，有權(quán)對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)造成國家賠償，以及決定支付賠償費(fèi)用的行為是否合法進(jìn)行審查［1］。在審查中，如發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)提出追償意見，報(bào)本級人民政府決定:一是行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)給行政相對人支付賠償費(fèi)用時(shí)，實(shí)際支付的賠償金超過了應(yīng)予以賠償?shù)臄?shù)額。二是行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中在主觀上存在重大過錯(cuò)，并且這種重大過錯(cuò)是由于行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的或表現(xiàn)為行使職權(quán)時(shí)極端不負(fù)責(zé)任。

第二，本級人民政府行使追償權(quán)?？捎杀炯壢嗣裾闪⒁粋€(gè)專門的追償委員會(huì)來具體行使追償權(quán)，這個(gè)追償委員會(huì)可以是常設(shè)性的，也可以確定固定人員后在需要時(shí)臨時(shí)組建。為了行政追償權(quán)不被濫用，確保其公正性，其組成人員應(yīng)由政府工作人員、法制機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等多家部門的工作人員共同參加來進(jìn)行分析判斷，最后以本級人民政府的名義作出是否追償?shù)臅鏇Q定，并要有政府公章，然后將其發(fā)送給相關(guān)部門。

第三，執(zhí)行。由財(cái)政部門行使執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行可分為三種情形:一是不予追償?shù)模?cái)政部門應(yīng)立即向行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)核撥全部賠償費(fèi)用;二是部分追償?shù)?，?cái)政部門應(yīng)按照規(guī)定核減應(yīng)予追償?shù)牟糠帧⒑藫懿挥枳穬數(shù)牟糠?三是全部追償?shù)?，?cái)政部門應(yīng)書面通知行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予核撥賠償費(fèi)用。不論是哪種情形，在執(zhí)行結(jié)束后都應(yīng)保留書面執(zhí)行憑證。

二、行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向行政公務(wù)人員及受委托組織或個(gè)人予以追償?shù)某绦?/h2>

第一，立案。行政追償程序要通過對追償案件的確立才能啟動(dòng)。行政追償權(quán)由行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)來行使，但我國法律法規(guī)中卻沒有詳細(xì)規(guī)定由行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的哪個(gè)部門或哪些人來行使。為使行政追償程序在實(shí)踐中具有可操作性，在未來立法中應(yīng)明確這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，在賠償機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)專門的立案機(jī)構(gòu)或者由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)律檢查部門來行使這項(xiàng)權(quán)力。另外，在立案形式上應(yīng)采用一些相關(guān)的法律文書，并對立案材料進(jìn)行形式上的審查，只有審查通過之后才能給予立案。

第二，調(diào)查核實(shí)證據(jù)。立案后，即應(yīng)開始調(diào)查取證工作。調(diào)查時(shí)應(yīng)注意:行政機(jī)關(guān)已經(jīng)賠償?shù)淖C明，支付賠償費(fèi)用的憑證，工作人員執(zhí)行公務(wù)的記錄，有關(guān)工作人員在實(shí)施行政侵權(quán)行為時(shí)的主觀過錯(cuò)程度，有無故意或重大過失，過錯(cuò)的起因，所造成損失的具體數(shù)額，以及該公務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力等。調(diào)查收集的所有證據(jù)都必須入卷保存。

第三，告知和申辯。為了保障被追償人的權(quán)益，在行政追償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取得相關(guān)證據(jù)后應(yīng)及時(shí)把行使追償?shù)氖聦?shí)告知被追償人，讓被追償人有足夠的時(shí)間來準(zhǔn)備申辯。所以，在調(diào)查結(jié)束之后，辦理案件的人員應(yīng)通過口頭或者書面的形式告知被追償人有關(guān)追償?shù)氖聦?shí)和理由等，并規(guī)定一個(gè)合理的期限。筆者認(rèn)為，十五天比較合適，給予被追償人發(fā)表自己意見和申辯的機(jī)會(huì)，以保證被追償人的申辯權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。無論追償數(shù)額大小，只要被追償人提出要求舉行聽證會(huì)，就應(yīng)該召開聽證會(huì)，確保被追償人充分行使申辯權(quán)。這也是公正原則的體現(xiàn)。

第四，作出決定。在進(jìn)行了一系列的調(diào)查、核實(shí)證據(jù)并聽取被追償人的陳述和申辯之后，由案件承辦人員就案件的事實(shí)和證據(jù)材料進(jìn)行分析判斷，最后寫出書面審查意見，并連同所有的證據(jù)材料一起提交給行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的合議制機(jī)構(gòu)。為了充分保障被追償人的權(quán)益，應(yīng)該讓被追償人參與到追償決定的過程中，追償人和被追償人可以就追償數(shù)額、履行期限、交納方式等有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。經(jīng)協(xié)商，如果雙方可以達(dá)成一致協(xié)議，就按照協(xié)議的內(nèi)容執(zhí)行;協(xié)商不成的，由行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定就追償?shù)氖马?xiàng)作出單方面的意思表示。被追償人如果經(jīng)濟(jì)狀況較差，在提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)狀況證明之后，應(yīng)允許適當(dāng)減輕被追償人的賠償數(shù)額。目前立法中沒有規(guī)定行政追償標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，不應(yīng)對追償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，追償標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)考慮到行政公務(wù)人員收入的地區(qū)差異，所以各地區(qū)應(yīng)分別制定。行政追償決定應(yīng)以書面形式作出，即應(yīng)制作行政追償決定書，加蓋行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的印章，并將行政追償決定書送達(dá)被追償人，被追償人應(yīng)在回執(zhí)上簽字后才應(yīng)被視為已送達(dá)。

第五，執(zhí)行。追償金可采取一次性或分期交納方式進(jìn)行，可以由被追償人主動(dòng)交納或由單位在其工資中按月扣除。另外，在執(zhí)行中，首先，執(zhí)行只針對被追償人的工資和津貼，一般情況下不要執(zhí)行其他個(gè)人財(cái)產(chǎn);其次，執(zhí)行只限于被追償人的個(gè)人收入，一般情況下不執(zhí)行其他家庭成員的財(cái)產(chǎn)和收入。這樣可以確保被追償人家庭成員的生活不會(huì)因此而受到太大影響。執(zhí)行結(jié)束后應(yīng)保留書面執(zhí)行憑證。

三、關(guān)于追償時(shí)效的設(shè)計(jì)

目前我國行政追償?shù)臅r(shí)效制度缺失，在立法中沒有對追償時(shí)效問題做出具體規(guī)定，這不利于追償機(jī)關(guān)及時(shí)有效的行使追償權(quán)。為了維護(hù)法律的威信，及時(shí)解決矛盾糾紛，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在立法中明確規(guī)定追償時(shí)效。實(shí)踐中追償時(shí)效的確定，應(yīng)該既有利于實(shí)現(xiàn)行政效率也有利于體現(xiàn)公平。以行政賠償之訴查明的事實(shí)為基礎(chǔ)，利用案卷制度查明被追償主體違法行為及事實(shí)，不會(huì)花太多時(shí)間。因此，參照我國民事訴訟法中相關(guān)規(guī)定，比照一般訴訟時(shí)效減半即一年比較妥當(dāng)，自賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向受害人支付賠償費(fèi)用之日起計(jì)算。只有在立法中確立了時(shí)效制度才能促使行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)行使追償權(quán)，從而維護(hù)國家利益，實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系的穩(wěn)定。

四、行政追償結(jié)案

這一程序不僅適用于各級人民政府對行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償，也適用于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向行政公務(wù)人員及受委托組織或個(gè)人的追償。在追償案件執(zhí)行結(jié)束后，應(yīng)將案件的立案材料、調(diào)查搜集到的證據(jù)、賠償請求人的賠償請求和財(cái)政部門的追償意見、被追償人的意見、人民政府的追償書面決定、執(zhí)行結(jié)束后的書面材料等相關(guān)材料歸檔，由立案機(jī)關(guān)保存，以備在一定的期限內(nèi)存查。

五、對追償決定不服的申訴

這屬于行政追償?shù)木葷?jì)制度。行政追償在目前還屬于內(nèi)部行政責(zé)任形式［2］，我國立法還沒有把行政追償納入到司法救濟(jì)和行政復(fù)議的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，如果被追償人或行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為不應(yīng)被追償或追償數(shù)額不合理，可以在收到行政追償決定書后的一定期限內(nèi)，向作出追償決定的原處理機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)構(gòu)或原處理機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)提出申訴，說明理由，并提供相應(yīng)的證據(jù)。處理行政追償救濟(jì)的機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)相對獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)比較合理，這樣可以避免行政機(jī)關(guān)自己處理自己的行政申訴情形，從而能夠體現(xiàn)公平與公正，也能更好地保障被追償人的權(quán)益。在第一次申訴之后如果當(dāng)事人不滿意，還應(yīng)允許當(dāng)事人進(jìn)行第二次申訴。以第二次申訴后處理的結(jié)果作為最終的處理結(jié)果。

黨的十八大報(bào)告中提出，應(yīng)該科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。對行政機(jī)關(guān)而言，外部行政行為的公正取決于內(nèi)部行為的合法、合理，而行政追償制度的完善運(yùn)行也必然會(huì)從源頭上對于權(quán)力的濫用加以很好治理。

［1］馬懷德.國家賠償法的理論與實(shí)務(wù)［M］.北京:中國法制出版社，1994:216.

［2］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999:466.