李 軍

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 45002）

人口流遷，尤其是農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模、跨地域的遷移流動，是當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一種必然的社會現(xiàn)象。加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)，是社會管理和社會服務(wù)的重要內(nèi)容。我們應(yīng)當(dāng)理清思路，創(chuàng)新管理機(jī)制，努力實現(xiàn)思想觀念的轉(zhuǎn)變。由以社會控制為主的治安管理型向城市統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合管理型轉(zhuǎn)變，由重管理、輕服務(wù)向管理服務(wù)并重，寓管理于服務(wù)中轉(zhuǎn)變。在社會管理現(xiàn)行體制下，對流動人口服務(wù)管理的模式及具體方法進(jìn)行系統(tǒng)的研究，以提升流動人口服務(wù)管理的質(zhì)量和水平。

一、以出租房屋為切入點，做好流動人口服務(wù)管理工作

對所有出租房屋實行 “旅店式管理”，以出租房的“不變”，應(yīng)對承租人的 “萬變”。對動態(tài)的暫住人口實行靜態(tài)管理，實現(xiàn) “以靜制動”。對出租房屋實行 “人來登記，人走注銷”的管理模式，明確房屋出租人的職責(zé)，要求 “誰出租誰負(fù)責(zé)”。對散居在租賃房屋中的流動人口，參照旅店住客登記辦法，逐戶建立包括租賃登記、居住人口情況登記、房主與派出所簽訂的治安責(zé)任書，房屋平面圖等信息在內(nèi)租賃房屋檔案，并錄入租賃房屋信息庫。對流動人口租房居住集中的 “城中村”實行委托化管理，由社區(qū)民警牽頭，將租賃房屋委托居民組織或村委會管理，由其繪制租賃房屋戶平面圖，登記房東及租房人信息，并負(fù)責(zé)收集租賃信息，辦理相關(guān)手續(xù)。

社區(qū)民警每日入戶調(diào)查是提高各類人口管理的基礎(chǔ)，而出租房屋的管理又是社區(qū)民警勤務(wù)工作的重中之重，是流動人口服務(wù)管理的重點工作。努力實現(xiàn)社區(qū)民警專職化，讓社區(qū)民警從紛繁復(fù)雜的派出所其他工作中分離出來，專心致志地從事社區(qū)工作，保證社區(qū)民警有足夠的社區(qū)工作時間，以此提高工作效率。同時，依靠當(dāng)?shù)卣?，按一定的人口比?（500-1000：1）招聘專職流動人口協(xié)管員，與社區(qū)民警一道共同做好這項工作。通過社區(qū)民警和協(xié)管員每日入戶調(diào)查、逐街、逐巷、逐樓、逐戶進(jìn)行核查，從中發(fā)現(xiàn)流動人口，摸清底數(shù)，做到早發(fā)現(xiàn)、早登記、早錄入、早管理服務(wù)。根據(jù)房東的表現(xiàn)把出租房屋分為一、二、三級，分類管理。承租人經(jīng)常變動及有其他可疑情況的為一級，是重點監(jiān)管對象，社區(qū)民警每半月到出租房屋檢查一次；房東對配合派出所工作消極的為二級，社區(qū)民警每月到出租房屋檢查一次；房東積極配合民警工作，依法出租房屋，按規(guī)定登記暫住人員的為三級，民警一個季度檢查一次。

社區(qū)民警通過入戶調(diào)查，在做好服務(wù)的同時，應(yīng)對寄住在本轄區(qū)的流動人口進(jìn)行身份審查，對無身份證、無婚育證、無固定居所和無固定收入的 “四無人員”，做到心中有數(shù)，加強(qiáng)監(jiān)管清理；對審查合格的及時登記、造冊、辦證，并進(jìn)行普法教育；對所有登記、辦證的流動人員要做到 “四知、兩做到”即 “知身份、知暫住理由、知原戶口所在地、知現(xiàn)實表現(xiàn)”，做到 “見面知人，提人知門”，“人來登記，人在管理，人走注銷”，對違法犯罪的流動人口進(jìn)行依法懲處，增強(qiáng)居民的安全感。

發(fā)動依靠社區(qū)群眾，廣辟信息來源。派出所黨支部要與辦事處黨組織積極協(xié)調(diào)，由社區(qū)民警兼任社區(qū)黨支部副書記，這樣既有利于社區(qū)警務(wù)工作，又有利于調(diào)動社區(qū)干部、群眾為公安機(jī)關(guān)工作的積極性。社區(qū)民警通過入戶為群眾服務(wù)加深與群眾的感情溝通，在社區(qū)干部、物業(yè)管理員、房屋中介職員、保安員、紅袖標(biāo)巡邏隊員中，物色建立能為我反映流動人口信息的信息員隊伍。這樣才能全方位構(gòu)筑觸覺深、來源廣、反應(yīng)快的信息網(wǎng)絡(luò)，從而提高流動人口的動態(tài)管控水平。

二、以服務(wù)維權(quán)為出發(fā)點，做好流動人口服務(wù)管理工作

堅持以證管人，確保暫住人口不失控。按照 “人來登記，人走注銷”的原則，對年滿16周歲，暫住一個月以上的流動人口辦理暫住證。公安機(jī)關(guān)出臺免收暫住證工本費(fèi)，為符合條件的流動人口辦理暫住證延期手續(xù)等多項規(guī)定，切實減輕流動人口的負(fù)擔(dān)，提高流動人口的暫住證辦證率，同時積極探索實行暫住證向居住證轉(zhuǎn)變的途徑和辦法，寓管理于服務(wù)中，使流動人口生活更加便利，更有自信和尊嚴(yán)。

派出所民警對流動人口進(jìn)行調(diào)查、登記、辦證。依托走訪活動，組織流動人口協(xié)管員，經(jīng)常深入轄區(qū)、企業(yè)、租賃房屋等外來人員聚集區(qū)域，對外來人員進(jìn)行 “村（區(qū)）不漏房，房不漏戶，戶不漏人，人不漏項”的拉網(wǎng)式走訪排查，對流動人口進(jìn)行檢查登記辦證。公安機(jī)關(guān)定期組織專門力量，開展流動人口信息社會化采集專項活動，按照 “實名、實情、實時、實數(shù)”的原則，全面采集流動人口和出租房屋信息，按社區(qū)、單位分布特點，將派出所轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格，先從一個網(wǎng)格開始，采取拉網(wǎng)式清理手段，對暫住人口、出租房屋進(jìn)行全面徹底排查、登記辦證。集中時間，集中力量進(jìn)行整治，完成后移交社區(qū)民警和協(xié)管員，實行分類、分層次的常態(tài)管理，再進(jìn)行下一網(wǎng)格登記整理。最終實現(xiàn)全面聯(lián)網(wǎng)管控。

依托電視臺、報紙、公安網(wǎng)站、警務(wù)微博、警務(wù)QQ等載體，最大限度提高群眾對流動人口信息社會化采集的知曉率，宣傳有關(guān)政策、措施，使廣大群眾明確責(zé)任義務(wù)，主動申報登記、辦證。進(jìn)而提高采集率和辦證率。同時，根據(jù)各地實際，試行利益導(dǎo)向為基礎(chǔ)的流動人口 “溫馨服務(wù)卡”制度。變流動人口被動登記管理為主動辦證接受服務(wù)。民警負(fù)責(zé)采集外來人口的照片、身份證號、戶口所在地、暫住地址、工作單位和服務(wù)場所、工資等項信息，制成服務(wù)卡，將信息輸入微機(jī)管理系統(tǒng)并與治安管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。 “服務(wù)卡”在強(qiáng)化治安管理的同時，在服務(wù)群眾方面也發(fā)揮了很好的功效。免去了群眾變更住處重復(fù)申辦暫住證的麻煩，卡內(nèi)存入錢后一卡通用，可以代繳水、電、氣費(fèi)，還能與本市居民一樣享受乘公交車五折、停車八折、超市消費(fèi)優(yōu)惠等各項惠民政策。

三、以用工單位為依托，做好流動人口服務(wù)管理工作

國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)做好本單位內(nèi)部流動人口的服務(wù)管理工作，各單位法人代表是流動人口服務(wù)管理的第一責(zé)任人。要明確主管領(lǐng)導(dǎo)、管理人員，建立健全流動人口服務(wù)管理制度，積極配合公安機(jī)關(guān)及流動人口服務(wù)管理中心 （站），做好流動人口服務(wù)管理工作。按照 “誰主管誰負(fù)責(zé)，誰用工誰負(fù)責(zé)”的原則，公安機(jī)關(guān)依托用工單位，嚴(yán)格落實用工單位負(fù)責(zé)制，派出所與用工單位簽訂流動人口管理責(zé)任書，要求每個用工單位配備專職流動人口管理員，負(fù)責(zé)單位內(nèi)部流動人口的登記、辦證和教育工作，做到 “用人登記、人走注銷、每月統(tǒng)計、逐月上報”，責(zé)任區(qū)民警能及時掌握用工單位流動人口的動態(tài)情況。

對大量招用外來人員且居住相對集中的企業(yè)，鼓勵建職工公寓，由單位配備專人實行公寓化管理，對居住10人以上的用人單位集體宿舍，以暫住人口集體戶為管理單元，實行一戶一檔，用人單位指定專人管理。用人單位應(yīng)當(dāng)遵守勞動法律法規(guī)，與招用的流動人口簽訂勞動合同，辦理工傷保險和其他依法應(yīng)參加的社會保險，及時支付勞動報酬，保障流動人口的合法權(quán)益。生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)不得招用無身份證和拒絕辦理 《暫住證》或 《居住證》的流動人口。

公安機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，簡化辦證程序，選擇大型的用工單位，上門登記辦證，深入企業(yè)用工單位集中登記辦證，對外來人員堅持平等化、親情化和人性化管理，寓管理于服務(wù)中，開展多種維權(quán)服務(wù)，為企業(yè)外來員工、城市經(jīng)商、務(wù)工人員，上門辦理暫住證，在流動婦女比較集中的企業(yè)，建立 “婦女之家”，定期組織開展法律知識講座、政策咨詢、招聘信息發(fā)布、積極會同政府有關(guān)部門，調(diào)解因拖欠外來務(wù)工人員工資，隨意延長工時引起的勞資糾紛，及時查處打擊利用虛假招工信息詐騙外來務(wù)工人員等違法犯罪行為。切實維護(hù)流動人口的合法權(quán)益。

積極與流出地黨政部門協(xié)調(diào)，成立外來人員流動黨支部和黨小組，發(fā)揮外來人員黨員，語言相通，習(xí)俗相近的優(yōu)勢，在外來人員管理中，發(fā)揮先鋒模范作用。根據(jù)外來人員黨員暫住地、務(wù)工地、同鄉(xiāng)聚集地的分布情況，協(xié)助民警包片做好流動人口服務(wù)管理工作，調(diào)解糾紛維護(hù)權(quán)益，同時可在流動人口中選建治安耳目，及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪信息。

重點加強(qiáng)旅館 （店）業(yè)的陣地控制，堅持 “誰留宿，誰負(fù)責(zé)”的原則，與各旅店業(yè)主簽訂治安責(zé)任書，加強(qiáng)旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)建設(shè)，提高旅店入住登記率，要求賓館飯店裝機(jī)并與公關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)對從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高從業(yè)人員對入住登記率的重視程度。狠抓旅客信息 “實名、實數(shù)、實時、實情”登記和傳輸工作，同時加大檢查及違規(guī)處罰的力度，防止 “不登記”、 “不查驗證件登記” “一人登記多人住宿”， “登記人與住宿人不符”， “私自接待無身份證件人員住宿”等問題的發(fā)生，降低發(fā)案率，提高對在逃人員的抓捕率，最大限度地擠壓違法犯罪分子藏匿空間，凈化旅店特業(yè)經(jīng)營市場環(huán)境。

四、以科技、機(jī)制創(chuàng)新為抓手，做好流動人口服務(wù)管理工作

建立流動人口服務(wù)管理的專門機(jī)構(gòu)和聯(lián)動機(jī)制，試行在政府部門建立流動人口管理服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，確保此項工作有人抓、有人管、管得好，使黨和政府關(guān)于流動人口服務(wù)管理的方針、政策能夠貫徹落實。建立一個由黨政分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥、公安、工商、勞動、民政、城管、計生委等部門參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，成立縣級流動人口服務(wù)管理辦公室具體負(fù)責(zé)，由綜治辦和公安局雙重管理。明確勞動部門用工管理，房產(chǎn)部門社區(qū)物業(yè)管理、公安機(jī)關(guān)戶口登記和治安管理，工商部門市場經(jīng)營登記管理，以及勞動、衛(wèi)生、交通、計生、民政部門的工作職責(zé)，通過定期召開聯(lián)席會議等方式實行部門聯(lián)動，綜合管理，形成在黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機(jī)關(guān)為主，其他部門密切配合協(xié)作的流動人口服務(wù)管理格局。

加強(qiáng)流動人口專職隊伍的建設(shè)，通過政府出資和市場運(yùn)作相結(jié)合方式，在社區(qū)、村委和企業(yè)配備流動人口協(xié)管員，負(fù)責(zé)協(xié)助有關(guān)部門，做好法律政策宣傳、登記辦證、計劃生育、社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、租房管理、治安管理等工作，消除服務(wù)管理的盲區(qū)，提高服務(wù)管理的效率。加強(qiáng)對公安、民政、勞動、衛(wèi)生等部門流動人口信息的整合利用，暢通信息交流渠道，降低成本、提高信息的豐裕度和共享率，利用高新科技手段，通過各有關(guān)部門信息庫的對接和交換，逐步建成一個集流動人口信息、房屋租賃管理、勞動就業(yè)管理、計劃生育管理、治安管理以及子女就學(xué)、衛(wèi)生防疫等多功能于一體的流動人口政府綜合信息平臺，在建立健全各項管理使用制度的前提下，實現(xiàn)流動人口跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)的信息共享，從而提高流動人口綜合服務(wù)管理效能。既可以為有關(guān)部門開展計生、稅收、信用調(diào)查、司法執(zhí)行、安置幫教、社區(qū)矯正等使用，也可為公安機(jī)關(guān)查對管控高危人群使用，為及時發(fā)現(xiàn)和打擊違法犯罪提供準(zhǔn)確的依據(jù)。如浙江某市注重對外來人員未成年子女信息的掌握，在辦理暫住證的同時，要求父母提供未成年子女的情況，并通過教育部門的信息核實，做到 “以大知小”，情況明了，為開展 “護(hù)苗”活動和有效防止未成年人違法犯罪奠定了基礎(chǔ)，同時做好 “以小管大”，以學(xué)生入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)時期為重點，與教育部門協(xié)商，在辦理學(xué)生入學(xué)登記時務(wù)必記錄學(xué)生父母的暫住信息。

建立新型的托管服務(wù)和信息采集模式。建立出租房屋免費(fèi)托管服務(wù)模式，公安機(jī)關(guān)協(xié)助社區(qū)成立房屋租賃服務(wù)管理中心或直接在警務(wù)室開展出租房屋業(yè)務(wù)。想出租房子的居民，將房源信息免費(fèi)登記在服務(wù)中心，由中心發(fā)布出租房屋信息，并幫助聯(lián)系租房人，有效防止了出租方與承租方私下交易，情況不明，魚龍混雜。派出所依托中心查驗、登記流動人口，從而掌握了出租方和承租方的基本情況，也服務(wù)便利了群眾。

2011年初，福建省公安機(jī)關(guān)在流動人口信息社會化采集專項活動中，采用了 “三位一體”的采集模式，提升了流動人口信息采集率，群眾只要通過互聯(lián)網(wǎng)、電話和手機(jī)短信就可以足不出戶地申報相關(guān)信息，如群眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)，用自己的手機(jī)號碼，作為賬戶申報房屋出租人的姓名、證件號碼、出租房屋地址，系統(tǒng)就會自動把信息發(fā)給社區(qū)民警，民警隨時上門核實信息。信息采集完成后，系統(tǒng)自動發(fā)送密碼給房屋出租人。如果有人來租房，房屋出租人就可以通過互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信或語音電話輸入自己的賬號和密碼，向公安機(jī)關(guān)申報房屋出租的相關(guān)情況。

五、以流出流入兩地溝通協(xié)作為途徑，做好流動人口服務(wù)管理工作

近年來，流動人口服務(wù)管理方面仍然存在著 “重本地、輕外地、重流入、輕流出、重自身職能、輕區(qū)域協(xié)同”， “流出地管不了，流入地管不住”的狀況，廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量 “空巢村”和 “空巢家庭”，留守的婦女、兒童和老人，極易成為違法犯罪分子侵害的對象。流出人口返鄉(xiāng)時，違法犯罪也時有發(fā)生且存在案發(fā)突然、來去匆匆、偵破難度大等特點。加之職能部門之間協(xié)調(diào)配合不夠，流出地與流入地之間缺乏溝通聯(lián)系，流動人口在流出流入兩地的相關(guān)情況掌握不住。為克服上述問題和弊端，外出務(wù)工人員較多的流出地公安機(jī)關(guān)等有關(guān)部門應(yīng)積極主動做好以下工作。

一是建立流出人口澄清機(jī)制。開展戶籍人口和實有人口排查比對工作，在摸清本地實有人口的同時，澄清流動人口的底數(shù)、去向和基本情況。二是加強(qiáng)與流入地公安機(jī)關(guān)的溝通與聯(lián)系。由派出所逐人寄發(fā)通報協(xié)查函到流入地公安機(jī)關(guān)并提供相關(guān)信息，對有 “不良”表現(xiàn)的重點人情況，定期交流信息。請求流入地公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)管理，提供服務(wù)，和流出人員較集中地區(qū)專門簽訂共管協(xié)議，建立協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)流入地公安機(jī)關(guān)對流動人口的管理，服務(wù)好流出流入兩地的治安工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是廣交朋友，物建治安耳目。在流動人口節(jié)假日和農(nóng)忙集中返鄉(xiāng)期間，開展入戶走訪，法制咨詢，解困幫扶等服務(wù)活動，同時為了了解流出人員在流入地的情況，廣交朋友，發(fā)展建立治安積極分子和治安耳目。四是搞好服務(wù)鞏固后方。組織民警和村街治安力量，重點強(qiáng)化對 “空巢村”和 “空巢家庭”的巡邏防控力度，有效維護(hù)好流出人員的后院安全。積極加強(qiáng)與計生、民政等部門的溝通聯(lián)系，共同組織專業(yè)服務(wù)隊，緊緊依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部，努力為留守人員提供服務(wù)。五是依托駐外黨支部、農(nóng)民工工會等，定期到流入地，積極為流出人員提供上門辦證、維權(quán)咨詢、招商引資和對公協(xié)調(diào)等服務(wù)。與流入地公安機(jī)關(guān)積極協(xié)商，開展跨區(qū)警務(wù)協(xié)作，派熟悉本地流動人口的民警到流入地公安機(jī)關(guān)掛職工作，利用人熟、語言通的優(yōu)勢，協(xié)助流入地民警做好流動人口的服務(wù)管理工作。例如浙江省諸暨市店口鎮(zhèn)派出所摸索了一條 “外省籍民警管理外來人口”的新路子，取得了初步成效。經(jīng)協(xié)商，遵義市警方派民警到諸暨市店口鎮(zhèn)派出所協(xié)助管理貴州籍外來人員。工作時間一年，組織關(guān)系轉(zhuǎn)入店口派出所，享受店口派出所民警同等的工資福利待遇，經(jīng)費(fèi)由店口鎮(zhèn)政府解決。同時保留原單位的基本工資。派出所負(fù)責(zé)對遵義籍民警的工作情況和工作成績進(jìn)行考核并定期向兩地公安局黨委匯報。主要工作任務(wù)是協(xié)助店口派出所，管理貴州籍外來人口并配合做一些中心工作及基層基礎(chǔ)工作。外籍民警利用身份、語言優(yōu)勢，調(diào)查摸清了貴州籍外來人口的底數(shù)及分布情況，建立和發(fā)展一批治安信息員，協(xié)助有關(guān)部門建立貴州籍外來人口維權(quán)組織，在糾紛調(diào)解、群體事件處置和發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪方面發(fā)揮了積極作用。

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