郭志勇 顧乃華

一、引言

在我國經(jīng)濟(jì)高速增長奇跡背后能清晰地看到城市化提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重身影。1978－1998年，我國城市化提高了15.43個(gè)百分點(diǎn);1998－2010年，城市化提高了16.6個(gè)百分點(diǎn)。2008年，我國共有地級(jí)及以上城市287座，平均每個(gè)城市建成區(qū)面積55.4平方公里，城市建設(shè)用地面積59.8平方公里，分別比2005年增加6.2、11.7平方公里，平均每年擴(kuò)張2.1、3.9平方公里〔1〕。引起我們注意的是，我國的城市擴(kuò)張是典型的外延式拓展，不僅大大降低了城市容積率(2005年僅為0.33，而國外一些城市高達(dá)2.0)，同時(shí)并沒有帶來同步的人口城市化。簡言之，這是一種虛高的城市化。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)方面，整體而言，改革開放以來經(jīng)歷了“二、一、三”到“二、三、一”的轉(zhuǎn)變。從1978－1990年代初期，第二產(chǎn)業(yè)比重一直呈現(xiàn)下降態(tài)勢。1992年開始，第二產(chǎn)業(yè)比重由降轉(zhuǎn)升，并一直維持到“十一五”，在此期間，工業(yè)始終扮演著經(jīng)濟(jì)增長第一推動(dòng)力的角色。第三產(chǎn)業(yè)比重在1985年首度超過第一產(chǎn)業(yè)，但在此后的多年里一直徘徊不前，直到近幾年，第三產(chǎn)業(yè)比重才有所提高。以往的研究在對待二三產(chǎn)業(yè)比重問題上，相關(guān)觀點(diǎn)存在非常大的差異。目前就整體而言，學(xué)術(shù)界主要有“滯后說”、 “正常說”、“虛假說”三派觀點(diǎn)?！皽笳f”認(rèn)為，服務(wù)業(yè)的增長速度一直低于同期工業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)增速，顯示一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逆向變化; “正常說”認(rèn)為，我國服務(wù)業(yè)比重低于世界平均水平甚至低收入國家的平均水平，乃是我國所處發(fā)展階段的正?，F(xiàn)象;“虛假說”認(rèn)為，統(tǒng)計(jì)低估因素是造成我國服務(wù)業(yè)比重低的一個(gè)重要原因。我們認(rèn)為，按整體服務(wù)業(yè)比重指標(biāo)評價(jià)我國服務(wù)業(yè)發(fā)展是否滯后所蘊(yùn)含的政策是有限的甚至是誤導(dǎo)的，應(yīng)該從結(jié)構(gòu)角度認(rèn)識(shí)服務(wù)業(yè)發(fā)展和二三產(chǎn)業(yè)的比重問題。據(jù)此，我們提出“結(jié)構(gòu)說”，即我國服務(wù)業(yè)發(fā)展所面臨的突出問題并非在于總量比重高或低，而在于在土地財(cái)政刺激下，以房地產(chǎn)為代表的消費(fèi)性服務(wù)業(yè)發(fā)展大大超前于研發(fā)、金融、物流等為代表的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，致使“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高”和二三產(chǎn)業(yè)互動(dòng)不足，影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率的提升。

近年來，大量的國內(nèi)外學(xué)者對我國長期的經(jīng)濟(jì)高速增長及其背后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)現(xiàn)象給予關(guān)注和研究，相關(guān)成果為我們深入理解“中國增長奇跡”提供了豐富素材。其中，研究制度變遷尤其是財(cái)政關(guān)系調(diào)整對經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響是一個(gè)非常重要的視角。從財(cái)政體制變遷著手研究轉(zhuǎn)型期我國經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)問題，顯然是非常合意的切入點(diǎn)。在諸多經(jīng)濟(jì)制度中，一般認(rèn)為財(cái)政關(guān)系是核心。熊彼特 (1918)指出，財(cái)政體制與現(xiàn)代國家制度密不可分，以致于可以把現(xiàn)代國家直接稱為稅務(wù)國家，研究財(cái)政歷史使人們能夠“洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國家命運(yùn)的推動(dòng)力量”〔2〕。就轉(zhuǎn)型國家而言，財(cái)政體制之所以在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變過程中扮演異常重要的角色，原因在于它能通過府際關(guān)系、政府行為、企業(yè)行為等中介環(huán)節(jié)，最終作用于各類資源和要素配置。從研究視角和觀點(diǎn)來看，已有文獻(xiàn)對財(cái)政體制變遷影響效應(yīng)的分析主要局限于經(jīng)濟(jì)增長速度和效率方面，鮮見有文獻(xiàn)深入探討財(cái)政體制變遷與城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)之間的關(guān)系，以及它們背后的傳導(dǎo)機(jī)制。有鑒于此，本文擬在制度變遷理論框架下，分析財(cái)政體制和城市土地制度變遷經(jīng)由土地財(cái)政扭曲城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的機(jī)理。

二、財(cái)政體制變遷表現(xiàn)為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷過程

我國的財(cái)政歷來實(shí)行單一性體制，這種單一性體制主要表現(xiàn)在兩方面:中央政府擁有稅收政策制定的獨(dú)占權(quán)，稅種、稅基和稅率都由它一手包辦，全國實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。我國財(cái)政體制單一性的特點(diǎn)，似乎注定其變遷往往只能自上而下地進(jìn)行，屬于強(qiáng)制性制度變遷。

在1949－1978年，我國實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政集中體制。這種體制具有如下三方面特征〔3〕:從覆蓋范圍而言，屬于國有制財(cái)政;從財(cái)政待遇差異收入角度而言，屬于城市財(cái)政;從財(cái)政使用的主要領(lǐng)域和方向而言，屬于生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政。一般認(rèn)為，新中國成立后實(shí)行這種財(cái)政體制是當(dāng)時(shí)推行的趕超戰(zhàn)略的內(nèi)生要求〔4〕。新中國成立后，為了扭轉(zhuǎn)工業(yè)基礎(chǔ)極其薄弱的局面以應(yīng)對復(fù)雜的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人選擇了以重工業(yè)優(yōu)先增長進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展戰(zhàn)略，也稱為“趕超戰(zhàn)略”。但是，重工業(yè)屬于高度資本密集型行業(yè)，這與中國當(dāng)時(shí)勞動(dòng)力豐富而資本稀缺的資源稟賦特點(diǎn)相沖突。為了在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)封閉的條件下解決重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展面臨的資本約束問題，政府設(shè)置了傳統(tǒng)的“三位一體”經(jīng)濟(jì)體制模式，即扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計(jì)劃配置制度以及沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營機(jī)制，以控制所有重要戰(zhàn)略資源，使其為重工業(yè)發(fā)展所用。統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政集中體制即為高度集中的資源計(jì)劃配置制度的核心內(nèi)容。

在建國初期，集中財(cái)政體制確實(shí)起到了多方面的正面作用，比如有效地集中全國資源，有針對性地重點(diǎn)解決突出問題和緩解經(jīng)濟(jì)困難。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，負(fù)面作用逐漸掩蓋了其積極性的功能，突出表現(xiàn)在由于地方政府的財(cái)政收入和實(shí)際努力不掛鉤、不對稱，缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性〔5〕。缺乏激勵(lì)效應(yīng)天然地是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起的。在錢穎一 (2003)看來，市場經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的區(qū)別不僅在于是否用價(jià)格實(shí)現(xiàn)資源配置，更本質(zhì)的區(qū)別在于激勵(lì)與約束的機(jī)制不同〔6〕。市場經(jīng)濟(jì)通過一系列制度安排能夠?yàn)槠髽I(yè)在生產(chǎn)和創(chuàng)新方面提供強(qiáng)有力的激勵(lì)，同時(shí)又對每一個(gè)經(jīng)濟(jì)決策者有約束，這種約束使得他們要對自己的經(jīng)濟(jì)決策后果負(fù)責(zé)。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因預(yù)算軟約束等原因無法做到這一點(diǎn)。在這種背景下，改革開放前，我國在1957年和1961年兩度嘗試對傳統(tǒng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行調(diào)整，向地方政府下放一部分企業(yè)和財(cái)權(quán)，以調(diào)動(dòng)地方積極性。這兩次嘗試性的財(cái)政分權(quán)雖然在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但同時(shí)造成了地區(qū)分割、重復(fù)建設(shè)等不良后果，而且也沒有影響高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，無論在制度變革抑或宏觀經(jīng)濟(jì)績效方面，均未取得實(shí)質(zhì)性的成效〔7〕。

為了激發(fā)經(jīng)濟(jì)體制的活力，1978－1994年實(shí)施分稅制改革這段時(shí)期，在中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系上，“劃分收支、分級(jí)包干”、“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”以及“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包干、定額包干、定額補(bǔ)助”等多種不同的財(cái)政體制模式相繼出臺(tái)，“分灶吃飯”格局得以確立〔8〕。放權(quán)讓利式的財(cái)政體制改革，在刺激地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也使中央幾乎喪失控制地方政府預(yù)算外資金的能力。在1994年實(shí)施分稅制之前，許多地方政府為了規(guī)避稅收分成對自身財(cái)政收入的影響，最大化實(shí)際獲得的稅收，利用信息優(yōu)勢采取“上有政策下有對策”的手段提高財(cái)稅的實(shí)際邊際分成率。通常方式是采取“把肉爛在鍋里”的政策，即默許、鼓勵(lì)本地企業(yè)隱藏利潤或者直接對它們減稅，甚至把預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入、體制外收入〔9〕。在這個(gè)過程中，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重迅速下滑，由1985年的38.4%下降至1993年的22.0%。

為了扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政收入占比不斷下滑的局面，從1994年起，中央政府開始對持續(xù)10多年的“分灶吃飯”財(cái)稅體制進(jìn)行重大調(diào)整，在全國范圍內(nèi)推廣分稅制財(cái)政管理體制。即按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)”的原則，通過建立以增值稅為主體、消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，建立統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制，擴(kuò)大資源稅征收范圍，開征土地增值稅以及確立稅收基本規(guī)范等一系列舉措，全面改革稅收制度;在根據(jù)中央和地方事權(quán)合理確定各級(jí)財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)上，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

分稅制的實(shí)施，使得財(cái)政收入分配越來越向中央政府傾斜，地方政府財(cái)政收入比重迅速下降，由分稅制改革前的近80%下降到此后的45%左右。而同期地方財(cái)政支出比重基本維持不變，除2007年一度達(dá)到77%以外，其余年份一般保持在65%左右。在“財(cái)權(quán)上移”、 “事權(quán)留置甚至增加”的情形下，地方財(cái)政收支從“盈余剪刀”轉(zhuǎn)向“赤字剪刀”。為了消除不斷上漲的財(cái)政赤字，在預(yù)算內(nèi)收入增長有限的情形下，地方政府只有尋求預(yù)算外收入來減輕財(cái)政壓力。此外，由于分稅制從本質(zhì)上看乃是一種集權(quán)化的財(cái)政改革，對于高度分權(quán)化的預(yù)算外和非預(yù)算①預(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位收費(fèi)，而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌、與土地開發(fā)相關(guān)的土地轉(zhuǎn)讓收入。資金管理往往難以起到規(guī)范作用。上級(jí)政府一般不對預(yù)算外資金的分配和使用多加限制，對于非預(yù)算資金，上級(jí)政府則通常連具體的數(shù)量都不清楚，更沒有對預(yù)算外和非預(yù)算資金進(jìn)行規(guī)范化的管理，這就為各地方政府尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為財(cái)政增長重點(diǎn)提供了制度空間。陶然等 (2007)認(rèn)為，通過農(nóng)地征用獲得土地出讓金以充實(shí)非預(yù)算資金，成為分稅制改革后地方政府籌集資金的普遍方式。〔10〕值得注意的是，與分稅制改革關(guān)聯(lián)的地方政府財(cái)政壓力和非預(yù)算資金監(jiān)管失范，僅僅是土地財(cái)政興起的必要條件。以土地出讓金為主要構(gòu)成成分的非預(yù)算資金，之所以能夠成為地方政府主要倚重的財(cái)政增長方式，歸因于同期城市土地管理體制的變革。

三、城市土地管理體制變遷表現(xiàn)為自下而上的誘致性制度變遷過程

與財(cái)政體制變遷屬于自上而下的強(qiáng)制性制度變遷過程不同，我國的城市土地管理體制變遷帶有很強(qiáng)的自下而上的誘致性制度變遷烙印。在這種制度變遷過程中，處于下層的行為主體因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)潛在獲利機(jī)會(huì)而先有制度需求，再自下而上產(chǎn)生對制度的需求或認(rèn)可，直至影響決策者安排更好的制度。所以，誘致性制度變遷具有增量調(diào)整性質(zhì)，是一種漸進(jìn)的、不斷分?jǐn)偢母锍杀镜难葸M(jìn)過程。

在改革開放前，我國城鄉(xiāng)土地實(shí)施的是單一權(quán)利制度，即國有城市用地、集體所有的農(nóng)業(yè)用地所有權(quán)與使用權(quán)合而為一。這種土地所有制具有如下五個(gè)主要特征:第一，抹殺土地的商品屬性，把土地清除出流通領(lǐng)域;第二，無償、無流動(dòng)、無限期使用城鎮(zhèn)土地;第三，采取征地形式使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)土地;第四，土地資源配置采用行政手段;第五，土地收益流失或隱性化?！?1〕隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，傳統(tǒng)土地所有制的運(yùn)行方式逐漸成為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙。城市土地?zé)o償和無限期使用、征地過程中的暗箱操作和低價(jià)補(bǔ)償及土地隱性市場的存在，諸如此類問題不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，也造成了土地收益的大量流失，城市土地管理體制迫切面臨改革。

改革開放后，隨著市場秩序和市場觀念日益深入人心，土地商品意識(shí)逐漸被大眾所接納。在市場經(jīng)濟(jì)演進(jìn)與土地商品意識(shí)覺醒的互動(dòng)之下，企業(yè)日益成為利益相對獨(dú)立的經(jīng)營主體，企業(yè)應(yīng)為取得新增用地支付費(fèi)用成為題中應(yīng)有之義，事實(shí)上這也是市場經(jīng)濟(jì)取向改革的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn)。王小映 (2000)指出，直接引致政府對城市土地國有行政劃撥制做出改革的重要外生變量在于，改革開放后我國企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，尤其是三資企業(yè)的進(jìn)入和國有企業(yè)“利改稅”?！?2〕1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國中外合資企業(yè)經(jīng)營法》，使不屬于公有制經(jīng)濟(jì)的中外合資企業(yè)在我國取得了合法地位。中外合資企業(yè)特殊的所有制性質(zhì)以及逐利本性，使人們認(rèn)識(shí)到它們不應(yīng)該擁有無償使用國有土地的權(quán)利。正是中外合資企業(yè)的出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的無償用地觀念遭遇挑戰(zhàn)，也使土地有償使用理念應(yīng)運(yùn)而生。土地有償使用從起初的針對中外合資企業(yè)向公有制企業(yè)拓展，則肇始于廣東的深圳。1981年，廣東省人大常委會(huì)頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，對土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，并規(guī)定了各類用地期限。1987年，深圳市政府以定向議標(biāo)方式，有償出讓了中國第一塊國有土地使用權(quán)。該年9月9日，深圳作為國有土地有償出讓試點(diǎn)城市，采用協(xié)議方式將第一塊土地以每平方米200元的價(jià)格(總價(jià)106.4萬元)出讓給中國航空技術(shù)進(jìn)出口公司深圳工貿(mào)中心。同年9月29日和12月1日，深圳市又分別以招標(biāo)方式、公開拍賣方式進(jìn)行了土地出讓試驗(yàn)。

由于土地的有償使用不僅與企業(yè)“利改稅”、承包制、租賃制等改革取向相吻合，而且也有利于在土地使用過程中引入市場協(xié)調(diào)機(jī)制和成本意識(shí)，從而約束用地者的行為和促進(jìn)土地有效利用，于是這一制度創(chuàng)新很快得到中央政府認(rèn)同。此外，土地有償使用能夠滿足地方政府?dāng)U大財(cái)政資金來源的需求，因此也極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。1987年11月，國家土地管理局在總結(jié)深圳經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，向國務(wù)院提交了擴(kuò)大城市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)城市的報(bào)告。1988年4月，土地出讓制在第七屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上還獲得了憲法許可。會(huì)議對《中華人民共和國憲法》第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”做了修改，改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

由于土地出讓制能夠給地方政府帶來大量的財(cái)政收入，又合乎土地國有制的要求，其推行也不會(huì)遇到來自傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的鉗制。于是，這種制度創(chuàng)新迅速在全國主要城市推廣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1987年下半年至1989年底，全國已有深圳、上海、天津、珠海、汕頭、廣州、惠州、?？凇⒏Ｖ?、廈門、泉州、漳州、杭州、青島、大連等近20個(gè)城市先后進(jìn)行了土地出讓。到1989年底，城市國有土地使用權(quán)有償出讓達(dá)250起，出讓土地面積共103.103公頃，成交總地價(jià)接近9億元。〔13〕為了解決土地出讓制在擴(kuò)大試點(diǎn)后遇到的一系列問題，1990年，國務(wù)院又發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定;1998年，全國人大常委會(huì)通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得;2002年4月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于通過招標(biāo)、掛牌、拍賣國有土地使用權(quán)的規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)定城市經(jīng)營性 (商業(yè)與居住)用地出讓必須通過招標(biāo)、掛牌和拍賣等方式進(jìn)行;2004年，再次修訂的《土地管理法》不僅使得通過市場出讓土地使用權(quán)的行為合法化，而且還賦予了地方政府對農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓的排他性權(quán)利。于是，具有轉(zhuǎn)型體制特色的城市土地制度逐漸形成。

在新型城市土地管理體制下，地權(quán) (即土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利)具有如下特征:一是土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，即由國家或集體壟斷土地所有權(quán)，土地的使用權(quán)則由各種經(jīng)濟(jì)主體所擁有，而且土地使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，但轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過一定的手續(xù);二是農(nóng)耕用地和建設(shè)用地、農(nóng)村土地和城市土地分別適用不同的管理體系，政府采用行政配置方式對建設(shè)用地實(shí)行指標(biāo)管理。改革開放前后兩個(gè)階段城市土地管理制度的共同點(diǎn)是城市土地所有權(quán)歸國家所有;區(qū)別在于土地是否有償和有期限使用，以及土地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)。由于地方政府征收農(nóng)業(yè)用地的補(bǔ)償費(fèi)用等成本比城市建設(shè)用地出讓價(jià)格低，這就保證了地方政府在征地、平整、開發(fā)后能夠獲得高額的溢價(jià) (也可看作是巨大的級(jí)差地租)。這也是政府有強(qiáng)大動(dòng)力征購農(nóng)業(yè)用地，再通過招、拍、掛等形式在土地二級(jí)市場上出讓的動(dòng)力所在。簡言之，通過實(shí)施分離所有權(quán)與使用權(quán)的制度創(chuàng)新，在城市快速擴(kuò)張中，地方政府 (同時(shí)也是土地出讓執(zhí)行者)能夠獲得巨大的土地增值收益，這就為城市化過程中的土地財(cái)政現(xiàn)象埋下了伏筆。

透過前述我國城市土地管理制度變遷過程中的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)和事件，可以發(fā)現(xiàn)，正如王小映(2000)指出的那樣，我國城市土地制度的變遷實(shí)際上是與企業(yè)制度演變?nèi)缬半S形、相伴而生的?！?4〕企業(yè)制度變遷既是引致城市土地制度變遷的先決條件，同時(shí)也是后者的立足點(diǎn)和重要依歸，這恰恰是誘致性制度變遷最本質(zhì)的體現(xiàn)，即制度變遷的觸發(fā)點(diǎn)源自微觀的市場主體。改革開放后，實(shí)際上就是為了適應(yīng)企業(yè)制度以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，我國城市土地制度才會(huì)歷經(jīng)從單純劃撥制到出讓制，再到年租制以及其他土地資產(chǎn)處置方式的演變。

四、GDP考核、土地財(cái)政的乘數(shù)效應(yīng)與城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲

“土地財(cái)政”指地方政府的財(cái)政支出日益依賴于通過出讓土地使用權(quán)獲得的各種收入。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年我國土地出讓總面積高達(dá)20.90萬公頃，土地出讓金收入為15910.2億元，占地方政府一般預(yù)算收入總額的比重接近50%。此外，房地產(chǎn)價(jià)格上升還增加了地方政府的營業(yè)稅收入和其他相關(guān)稅費(fèi)收入，如果再加上地方政府以土地作抵押取得的各類債務(wù)收入，那么通過運(yùn)作土地獲得的收入在許多地區(qū)都超過政府可支配財(cái)力的一半。

前已述及，分稅制改革后地方政府面臨的財(cái)政壓力，以及城市土地管理體制改革賦予地方政府對農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓的壟斷性權(quán)利，保證了地方政府倚重土地財(cái)政的動(dòng)力和能力。而且，這種傾向又被我國GDP導(dǎo)向的考核體制大大強(qiáng)化和固化。周黎安 (2007)認(rèn)為，我國改革開放以來上級(jí)通過考察引導(dǎo)下級(jí)競爭的機(jī)制一直在起作用，只不過考核標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，由過去一味強(qiáng)調(diào)“政治掛帥”逐漸轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)績效標(biāo)準(zhǔn)(主要是GDP增長率)?！?5〕在由中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府構(gòu)成的行政體制框架中，GDP考核的激勵(lì)效果被逐層放大。在“塊塊”行政管理體制中，中央以下的任何一級(jí)地方政府之間、地區(qū)之間的競爭都可能發(fā)生。由于城市擴(kuò)張同經(jīng)濟(jì)績效特別是GDP增長高度正相關(guān)，這就使地方官員有很強(qiáng)的積極性通過土地開發(fā)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

由于土地收益大幅超過成本，地方政府為了刺激經(jīng)濟(jì)增長，就會(huì)利用它作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地所有者、供給者與壟斷者的身份優(yōu)勢，使土地在為其提供非預(yù)算收入的同時(shí)，也具有宏觀方面的增長功能。一般而言，在總量生產(chǎn)函數(shù)中，可將產(chǎn)出視為土地、實(shí)物和勞動(dòng)力這三種投入要素的函數(shù)。在城市擴(kuò)張過程中，政府可借助土地資源的資本化，為提高產(chǎn)出注入投入。更為關(guān)鍵的是，在GDP導(dǎo)向考核機(jī)制作用下，土地財(cái)政借助銀行信貸作用于城市化的數(shù)量效應(yīng)被乘數(shù)化了。在中國現(xiàn)行的土地制度下，政府進(jìn)行土地開發(fā)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，能夠獲得類似通過發(fā)行貨幣促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的“乘數(shù)效應(yīng)”，能夠取得成本低、見效快的結(jié)果。增加建設(shè)用地不僅能直接提高機(jī)構(gòu)和個(gè)人的自有資本金，而且還可以通過土地抵押貸款，放大土地持有機(jī)構(gòu)和個(gè)人的信用，進(jìn)而把數(shù)倍于土地價(jià)值數(shù)量的銀行信貸轉(zhuǎn)換為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)總投資。按照北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心課題組 (2011)總結(jié)的“供地融資”經(jīng)濟(jì)流程，在土地開發(fā)帶動(dòng)城市化和經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)象背后，隱藏著“農(nóng)地→建設(shè)用地征用→政府向機(jī)構(gòu)和私人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)→土地評估→抵押和信貸→投資形成”的流程?！?6〕按照現(xiàn)行土地管理法，農(nóng)地在我國轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地只能通過“行政審批”。一般而言，在城市化加速時(shí)期，通常會(huì)形成土地升值的預(yù)期。國有土地權(quán)利通過評估，能夠作為獲得銀行信貸的抵押，經(jīng)評估的土地價(jià)值至少高于其實(shí)際得地成本的30%－50%。正由于土地財(cái)政 (或土地開發(fā))能夠發(fā)揮類似于發(fā)行貨幣的乘數(shù)效應(yīng)，土地供應(yīng)政策往往也能被當(dāng)作類似于金融貨幣政策那樣的宏觀調(diào)控手段使用。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，中央政府在實(shí)施積極財(cái)政政策與貨幣政策的同時(shí)，會(huì)擴(kuò)大征地規(guī)模和向地方政府下發(fā)更多的用地指標(biāo);在經(jīng)濟(jì)不景氣階段，中央政府一方面會(huì)收緊銀根，同時(shí)也會(huì)通過“集中土地審批權(quán)”、“凍結(jié)批地”等辦法，減少供地總規(guī)模。

近年來，“供地融資”對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響日益顯著。供地?cái)?shù)量則很有規(guī)則地影響著企業(yè)資本金和銀行貸款量的變動(dòng)，進(jìn)而影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。周飛舟 (2006)指出，我國地方政府“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營土地”的行為取向，與新世紀(jì)劇烈的城市化過程實(shí)際上是同一過程。在此過程中，地方政府形成了GDP和地方財(cái)政收入“雙增長”的發(fā)展模式。〔17〕這種現(xiàn)象集中表現(xiàn)為政府通常采取創(chuàng)辦園區(qū)、以地招商引資方式，推進(jìn)工業(yè)高速擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年為止，我國各類開發(fā)區(qū)共計(jì)6866個(gè)，規(guī)劃用地面積3.86萬平方公里，超過全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬平方公里的總面積。

在GDP考核導(dǎo)向刺激下，土地財(cái)政通過乘數(shù)效應(yīng)，顯著地推動(dòng)了城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長。但應(yīng)注意的是，此過程中的城市化帶有虛高特征。一方面表現(xiàn)在，城市拓展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)背道而馳、人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化。從1990－2000年，我國土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍;近10年 (2001－2010年)這一趨勢更加明顯，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83%，但城鎮(zhèn)人口僅僅增加45%，兩者間的比例擴(kuò)大到1.85倍?！?8〕另一方面，土地城市化多以增量擴(kuò)張而非存量升級(jí)的形式進(jìn)行。由于存量土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)界定模糊，在存量土地交易過程中存在過高的交易成本①對城市存量劃撥土地推行出讓制，比對增量土地實(shí)行出讓制面臨的困難或成本要大得多。這是因?yàn)?，與增量土地不同的是，存量劃撥土地已經(jīng)為土地使用者所占有，土地使用者在與政府簽訂有關(guān)土地出讓協(xié)議的談判中處于有利地位。。而與之相比，現(xiàn)有征地制度保證了從征地到出讓環(huán)節(jié)的低交易成本，于是地方政府必然更傾向于從土地增量中尋找增加財(cái)政收入和GDP的機(jī)會(huì)，熱衷“攤大餅”式的城市化擴(kuò)張模式。

與土地財(cái)政和虛高城市化如影相隨的另一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高”，即以房地產(chǎn)業(yè)為代表的生活性服務(wù)業(yè)畸形增長，比重過大。導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高的原因主要有兩個(gè)，一是因?yàn)楣I(yè)和服務(wù)業(yè)用地的“含金量”存在顯著差別。對于地方政府而言，工業(yè)用地的投資回收期往往比服務(wù)業(yè)長很多，即使在那些“以地招商”比較成功的工業(yè)園區(qū)，一般也需要經(jīng)過8－10年左右時(shí)間的等待企業(yè)才能成長起來，企業(yè)提供的稅收才能使園區(qū)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。如果工業(yè)園區(qū)招商不利，那么土地往往是圈而不用，整個(gè)園區(qū)也將處于長期虧損狀態(tài)。而服務(wù)業(yè) (包括商業(yè)、娛樂、旅游、商品住宅等)的經(jīng)營性用地主要通過“招、拍、掛”方式出讓，“現(xiàn)賣現(xiàn)收”，在當(dāng)期就能帶來收益。而且，服務(wù)業(yè)主要征收的是營業(yè)稅和所得稅，都屬于地稅稅種，由地方政府享有。于是，地方政府就有很大的積極性發(fā)展服務(wù)業(yè)，尤其是房地產(chǎn)業(yè)和與之直接相關(guān)的建筑業(yè)，所創(chuàng)造的稅收在地方稅收中的增幅也最大。20世紀(jì)90年代末以來，地方稅和地方收費(fèi)呈現(xiàn)高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的特征。受此影響，營業(yè)稅的主體稅源結(jié)構(gòu)不斷向建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)集中②2002年，我國房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收占全國營業(yè)稅比重由前一年的32.89%增至37.76%。在此基礎(chǔ)上，2003年兩個(gè)行業(yè)的稅收占比又進(jìn)一步提高至44.81%。2003年以后，房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)“雙主體”結(jié)構(gòu)日益穩(wěn)定，除2008年房地產(chǎn)市場不景氣跌至42.8%以外，其他年份兩個(gè)行業(yè)貢獻(xiàn)了營業(yè)稅45%以上的收入。，“中國制造”實(shí)際上在很大程度上依賴房地產(chǎn)土地出讓的輸血。另一個(gè)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高的原因是過快去工業(yè)化。在城市化擴(kuò)張階段，因土地價(jià)格大幅上漲，企業(yè)營商成本迅速攀升，從而導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)外遷，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高度化。在工業(yè)化早期階段，政府通過無償劃撥、協(xié)議低價(jià)、收取一次性租金等形式，對工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行變相補(bǔ)貼。工業(yè)企業(yè)所負(fù)擔(dān)的土地成本很低，當(dāng)期土地收入也很少。在分稅制實(shí)施之后的城市化大擴(kuò)張階段，城市資本取代工業(yè)化資本成為經(jīng)濟(jì)增長的主推動(dòng)力，地價(jià)開始一路高歌猛進(jìn)。在1998年以前，我國的平均土地價(jià)格一直保持穩(wěn)中有降的變化態(tài)勢;地價(jià)在2001年以后開始明顯上升，到2002年飆升至每畝7萬元;2007年，工業(yè)用地價(jià)格迅速上漲，每畝接近35萬元;2006－2009年，工業(yè)用地地價(jià)年均增長32%，助推2008年和2009年的工業(yè)地價(jià)上升到每畝40萬元和50萬元?！?9〕地價(jià)上升不僅會(huì)直接提高工業(yè)企業(yè)的廠房等租金，迫使其外遷，而且還帶動(dòng)房價(jià)上漲，從而提升勞動(dòng)力的生活花費(fèi)進(jìn)而間接影響企業(yè)成本。在土地約束強(qiáng)制提高企業(yè)(區(qū)域)營商成本后，為了在新環(huán)境下找到新的盈虧平衡點(diǎn)，很多工業(yè)企業(yè)主動(dòng)或被動(dòng)外遷 (如從租金昂貴的中心區(qū)域向租金相對便宜的邊緣區(qū)域轉(zhuǎn)移，或遷往成本更低的其他地區(qū))，從而提高了一個(gè)區(qū)域的服務(wù)業(yè)比重。

五、簡短結(jié)論

本文借助制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論等理論方法，分析了我國體制轉(zhuǎn)型期財(cái)政體制和城市土地管理體制變遷與土地財(cái)政、虛高城市化和虛高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的因果聯(lián)系。研究表明，分稅制改革后地方政府面臨的財(cái)政壓力是土地財(cái)政興起的重要?jiǎng)右颍?978年以來所實(shí)施的以“有償、可轉(zhuǎn)讓、有限期使用”為主要特征的城市土地制度變革，雖為利用市場機(jī)制進(jìn)行土地資源配置，以及為更加有效地利用土地從事工商業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了可行的制度條件，但同時(shí)也為“土地財(cái)政”的出現(xiàn)提供了土壤，而土地財(cái)政乃是導(dǎo)致城市化虛高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)虛高的重要成因。在以經(jīng)濟(jì)增長為考核導(dǎo)向的激勵(lì)約束下，作為城鎮(zhèn)建設(shè)土地所有者、供給者與壟斷者“三位一體”的政府，會(huì)傾向于通過選擇傾斜發(fā)展富含地方財(cái)政收入的房地產(chǎn)等服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大土地收益，以及放大土地在宏觀方面的增長功能。

從動(dòng)態(tài)的角度看，土地財(cái)政扭曲城市化進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式顯然是不可持續(xù)的，須通過進(jìn)一步完善財(cái)政體制、稅收體系以及土地制度，弱化土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政收入激勵(lì)，使地方政府有明確的長期化的職責(zé)和預(yù)期，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡演進(jìn)。為此，首當(dāng)其沖需要通過體制機(jī)制變革切斷“土地財(cái)政”運(yùn)行機(jī)制的循環(huán)鏈條。具體而言，一是應(yīng)在梳理和明確中央政府與地方政府之間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，規(guī)范和相對穩(wěn)定其收支劃分，合理提高稅收收入中地方分享的份額，同時(shí)讓地方政府財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)之間協(xié)調(diào)、匹配和統(tǒng)一;二是應(yīng)完善土地出讓金管理制度，注重提高土地出讓金籌集、管理和使用的規(guī)范性和透明度;三是全面改革現(xiàn)行建設(shè)用地管制制度尤其是征地制度，讓土地回歸其可由市場交易的商品本性。

〔1〕魏后凱.2010城市藍(lán)皮書·中國城市發(fā)展報(bào)告〔M〕.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

〔2〕顧乃華.雙重約束下的政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制范圍選擇——我國全要素生產(chǎn)率的演進(jìn)特征和機(jī)理分析〔J〕.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2006，(4).

〔3〕〔8〕高培勇.公共財(cái)政:概念界說與演變脈絡(luò)——兼論中國財(cái)政改革30年的基本軌跡〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2008，(12).

〔4〕林毅夫，等.中國的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革〔M〕.上海三聯(lián)書店，1996.

〔5〕張晏，龔六堂.分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長〔J〕.經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2005，(4).

〔6〕錢穎一.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國經(jīng)濟(jì)改革〔M〕.中國人民大學(xué)出版社，2003.

〔7〕劉卓珺，于長革.中國財(cái)政分權(quán)演進(jìn)軌跡及其創(chuàng)新路徑〔J〕.改革，2010，(6).

〔9〕〔10〕陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉.地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌:財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2009，(7).

〔11〕原玉廷，周娟.大中小城市土地管理體制:變遷、缺陷及完善〔J〕.理論探索，2010，(5).

〔12〕〔14〕王小映.我國企業(yè)制度演變中的城市土地制度變遷分析〔J〕.中國經(jīng)濟(jì)史研究，2000，(3).

〔13〕周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2007，(7).

〔15〕李傳忠.關(guān)于大中小開發(fā)區(qū)有償出讓土地使用權(quán)的探討〔J〕.亞太經(jīng)濟(jì)，1991，(1).

〔16〕北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心課題組.城市化、土地制度與宏觀調(diào)控〔N〕.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2011－04－18.

〔17〕周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2006，(3).

〔18〕土地變革調(diào)查:低成本擴(kuò)張的城市化模式難以持續(xù)〔N〕.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012－09－17.

〔19〕中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組.城市化、財(cái)政擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2011，(11).