□ 吳巖松 蔡勤禹

(中國海洋大學社會科學部，山東 青島 266100)

由海洋水體的異常變化所造成的生命和財產(chǎn)損失通常被人們稱為海洋災害。海洋災害有許多類別，從屬性上分，有自然的海洋災害和人為的海洋災害，其中自然的海洋災害又包括海洋氣象災害、海洋地質災害、海洋水文災害和海洋生態(tài)災害等多種災害。一般來講，人們習慣把由自然原因引起的海洋災害稱為自然海洋災害，而把主要由人為因素造成的災害稱為人為海洋災害。例如，風暴潮、巨浪、海冰、海嘯、異常海況、海岸侵蝕、海水入侵、海平面上升和厄爾尼諾等所導致的災害就是自然海洋災害;海洋污染、海上溢油等所導致的災害就是人為海洋災害。還有一種“赤潮”災害，本來具有自然屬性，但近年來由于海洋污染嚴重，致使赤潮頻繁發(fā)生，因此使赤潮具有非常明顯的人為災害屬性。[1]海洋災害還可以按照發(fā)生時間的緩急分為突發(fā)性海洋災害和緩發(fā)性海洋災害，如風暴潮、臺風、海嘯、赤潮、海冰、海霧和海浪等就屬于突發(fā)性的;而海平面上升、海岸侵蝕、咸潮入侵、海水入侵和海洋環(huán)境污染等則是緩發(fā)性海洋災害。突發(fā)性海洋災害與緩發(fā)性海洋災害并不是完全分離，毫無關系的。有時它們會同時發(fā)生、互相影響，從而表現(xiàn)為屬性更加復雜、危害程度更加劇烈的海洋災害。近年來，隨著我國沿海經(jīng)濟的迅速發(fā)展，突發(fā)性海洋災害給我國人民、經(jīng)濟、社會所造成的損失越來越大，因此，我們必須加大力度防治海洋災害問題特別是突發(fā)性海洋災害問題。

一 我國政府應對突發(fā)性海洋災害的現(xiàn)狀

我國突發(fā)性海洋災害頻發(fā)，由此也給我國經(jīng)濟社會帶來很大損失，因此自從新中國成立以來，我國政府就著力加強應對突發(fā)性海洋災害的工作部署，加大預防治理力度。從中央到地方政府及部門都十分重視海洋的防災減災工作，不僅做了大量工作，而且取得了巨大的成績。我國政府應對突發(fā)性海洋災害主要涉及突發(fā)性海洋災害的預防、處置以及災后救濟等方面。

首先，在突發(fā)性海洋災害的監(jiān)測方面，自從建國后這些年的發(fā)展，我國建立了較為健全的海洋災害監(jiān)測系統(tǒng)，能夠做到對突發(fā)性海洋災害的及時、較為準確的監(jiān)測。我國的海洋災害監(jiān)測系統(tǒng)主要包括船舶觀測(國際、國內)、沿海海洋站、近海驗潮站和近海浮標等。建國以后，我國大陸沿海已有65個海洋站和200多個驗潮站，在突發(fā)性海洋災害監(jiān)測方面有了較大發(fā)展。

其次，在突發(fā)性海洋災害的預報預警方面，經(jīng)過多年的努力，我國也取得了較大成就。我國以國家海洋環(huán)境預報中心為依托，已經(jīng)建立了廣州、上海、青島等多個海洋預報區(qū)臺和海南(?？?、廣西(北海)、福建(廈門)、遼寧(大連)等海洋預報臺，組成了我國的海洋災害預報網(wǎng)。[2]對突發(fā)性海洋災害的預報范圍也已經(jīng)從最初的只是近海擴大到太平洋、印度洋、大西洋甚至南極大陸。并從1986年7月1日開始，每天通過中央電視臺和中央人民廣播電臺播放中國周圍海域24小時的海洋災害預報。同時還通過電傳、電報、電話、有線傳真等多種方式向國內外用戶提供上述海區(qū)和世界其他大洋的專項海洋災害的預報服務。近年來，凡是出現(xiàn)風暴潮和臺風襲擊我國大陸近海的情況，我們都可通過預報臺及時監(jiān)測到，進而及時地向國家以及沿海省、市、自治區(qū)政府及其海洋災害防治部門、海軍以及沿海漁業(yè)部門發(fā)布關于海洋災害的緊急警報，從而大大地減輕了海洋災害造成的損失。

此外，我國各級政府還投入了巨大的財力、人力、物力，大力開展基礎性工程防御設施的建設工作，如在沿海地區(qū)興建了總長度為1．2萬多公里的防潮海堤、海塘和海擋等，這些基礎性工程設施的建設對于防御海洋災害并減少海洋災害造成的損失起了重大作用。另外，我國政府在防治突發(fā)性海洋災害的法規(guī)建設、組織指揮體系建設等非工程性建設方面也做出多方面的努力，目前我國已經(jīng)形成了比較完善的海洋防災減災工作的體系和機制。由于現(xiàn)今我國各級政府始終把減輕各類海洋災害所造成的損失當作一件大事，像過去那種一次海洋災害死亡數(shù)萬人的情況已不再發(fā)生，海洋災害人員傷亡已經(jīng)大大降低。

盡管如此，我國政府在應對突發(fā)性海洋災害方面仍存在著一些不足之處，主要表現(xiàn)在:海洋觀測以及災害預警能力依然薄弱，用于海洋防災減災的資金不足，防御設施的質量和標準仍需提高，法規(guī)體系有待進一步健全，對公眾的教育和宣傳力度不夠，海洋災害應急響應機制亟需完善等。

二 我國政府應對突發(fā)性海洋災害存在的問題

盡管多年來我國政府在應對突發(fā)性海洋災害這一問題上做了大量工作，也取得了一定的成績，但是，從總體上看，我國海洋減災的各方面建設還不能適應海洋減災工作的要求，如不僅沒有把海洋災害的人員傷亡降到最低，并且海洋災害的風險反而加大，海洋災害所造成的經(jīng)濟損失仍呈增長趨勢等。我國政府在應對突發(fā)性海洋災害方面仍然存在許多問題，主要表現(xiàn)為:

(一)海洋災害的監(jiān)測和預報預警系統(tǒng)仍不完善

近年來，隨著我國對突發(fā)性海洋災害的日益重視，我國各級海洋部門積極響應政府的號召，不斷加強海洋災害的預防預警工作，同時強化突發(fā)性海洋災害的應急管理工作，在我國形成了較為健全的海洋防災減災體系，使突發(fā)性海洋災害造成的人員和財產(chǎn)損失都大大降低。但是，我們不能盲目樂觀，還必須認識到，就我國政府目前應對突發(fā)性海洋災害的現(xiàn)狀來講，不僅和國外相比，存在很大差距;僅就我國地方和中央進行對比，地方各級海洋部門就與中央有很大差距，如各地方海洋部門對突發(fā)性海洋災害的監(jiān)測和預警預報能力較為薄弱，不僅監(jiān)測不及時，而且精確性不夠，特別是還無法進行對于一些新型海洋災害的預報預警。這些尚不能符合我國沿海防災減災和經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此，我國仍需不斷完善突發(fā)性海洋災害的防范體系。

(二)海洋災害管理法律體系不健全，仍存在人為造成災害的可能

雖然近幾年來，我國已經(jīng)逐步開展關于海洋災害管理的立法工作，但是迄今為止，在我國并沒有一部關于海洋災害管理的法律形成，關于海洋災害管理的法律法規(guī)只是簡單地分散在其它各種關于環(huán)境保護、突發(fā)事件應對等法律、法規(guī)和條例之中。自新中國成立以來，我國先后頒布實施與減災有關的法律法規(guī)30多部。其中，《水土保持法》《防洪法》《海域使用管理法》和《海洋環(huán)境保護法》等法律的陸續(xù)頒布，體現(xiàn)了我國政府對防治海洋災害工作的重視，也不可否認，這對我國海洋防災減災工作的進行起到了一定程度上的指導作用。但如果總結一下我國應對突發(fā)性海洋災害工作實踐的經(jīng)驗教訓，同時與國外的法律體系進行比較，就會發(fā)現(xiàn)我國海洋災害管理法律法規(guī)體系仍不健全:一是法律體系中缺乏綜合指導防災減災的基本法。二是由于不同部門制定法律法規(guī)的背景不同，導致法律法規(guī)相互分割，甚至相互矛盾，在執(zhí)行上不能協(xié)調。三是防災減災領域的法律不全面，許多問題無法可依，只能輔之以行政手段。此外，由于我國關于海洋管理方面的法律不健全，隨著對海洋資源的開發(fā)利用日益頻繁，總有少數(shù)法制觀念薄弱的人，無序、無度的開發(fā)海洋資源，加之有關部門不嚴格執(zhí)法，人為地加劇了海洋災害的危害程度。

(三)突發(fā)性海洋災害防御工程建設質量尚未達到標準

由于我國自古以來，主要在陸地上發(fā)展，我國自古以來在很多方面都是以陸地為主，重陸輕海。由此導致了我國對防御陸地上各種災害的基礎設施建設極為重視，卻忽視了沿海防御工程建設的質量監(jiān)督，致使很多沿海防御工程質量差、無法達到防御海洋災害的要求。其中最典型的就是，在我國沿海能防御50年一遇以上風暴潮的海堤就很少，而防御海嘯等特大海洋災害的工程建設更是嚴重缺乏。另外，很多政府部門單純?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟利益，為了增加GDP，并未考察本地區(qū)的實際情況，因地制宜，而是盲目進行沿海防御工程建設，從而導致工程的質量不高。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)的原因之一就是我國政府把更多的精力投入到“抗災”、“救災”上而缺少在“防災減災”方面的投入。

(四)我國政府應對突發(fā)性海洋災害投入不足

雖然近年來我國政府不斷加大在應對突發(fā)性海洋災害上的投入力度，但與國外相比，我國政府在這一方面的投入明顯欠缺。我國政府在這方面的投入不足主要表現(xiàn)在我國應對海洋災害的資金來源渠道單一，僅僅是政府和國家各部門，而很少有社會各種力量的參與，因此導致了資金較為貧乏。資金投入是應對突發(fā)性海洋災害的物質基礎，資金投入不足進而會引發(fā)了一系列問題，如防御突發(fā)性海洋災害的專業(yè)化水平和國際化水平不高、部門之間協(xié)調性不夠以及應急救災系統(tǒng)不完善等等。

(五)我國政府對公民進行海洋防災意識的宣傳力度不足

我國近年來大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，海洋經(jīng)濟也的確給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了巨大利益，因此，很多人就只看到了海洋為我們帶來利益這一方面，而減少了對海洋災害的危機意識。因此，政府就應在海洋防災意識的宣傳方面發(fā)揮其應有的作用。但是，由于我國長期“重陸輕?！?，我國政府對海洋災害的管理起步較晚，長期以來海洋災害管理僅僅作為政府部門處理突發(fā)事件中的延伸，政府并沒有在宣傳中發(fā)揮較強作用。此外，我國對公眾海洋災害風險意識的教育不足，還沒有把防災應急教育納入教學體系中。由此導致我們公民社會警覺性較差，缺乏自救、救護的防災意識和能力，對可能發(fā)生的各種海洋災害，缺乏了解、防范和自我保護能力。特別是沿海地區(qū)的一些漁民，為了追求經(jīng)濟利益，往往憑借自己的主觀判斷，不顧各種災害預報，私自出海，這樣更會加重海洋災害造成的損失。而在日本和美國，人們對海洋災害的防災減災意識強，政府也會經(jīng)常組織民眾開展一系列演習，這是我國政府所做得不足之處。

三 我國政府應對突發(fā)性海洋災害的對策

我國是突發(fā)性海洋災害頻發(fā)的國家，近年來突發(fā)性海洋災害給我國經(jīng)濟和人民帶來的損失呈上升趨勢，而政府在我國災害治理中仍處于重要地位，并且我國政府在應對突發(fā)性海洋災害方面還存在種種問題，因此，探討政府應對突發(fā)性海洋災害的對策具有重要意義。

應對突發(fā)性海洋災害，首先需要政府加強對海洋防災減災工作的重視，要充分發(fā)揮其在海洋防災減災工作中的領導作用，切實貫徹“以防為主”的方針，把海洋防災減災工作列入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，有計劃有步驟地對海洋防災減災的工程建設作相應的投入，要徹底改變傳統(tǒng)上資金投入多用在“抗”、“救”災工作中的被動局面。[3]具體要做好以下幾方面的工作:

(一)加強對突發(fā)性海洋災害的研究和預報，完善突發(fā)性海洋災害預警系統(tǒng)

同防御任何自然災害一樣，突發(fā)性海洋災害的防御和減輕，也離不開監(jiān)測和預報預警系統(tǒng)的完善和健全。及時準確的海洋災害預報，在防災、減災工作中作用重大，而及時準確地發(fā)布預報與先進的監(jiān)測手段、預報方法及通訊系統(tǒng)是不可分割的。我國目前還要進一步增加對海洋環(huán)境預報方面的投入，要加強和完善與海洋預報準確性直接相關的海洋臺站觀測和浮標觀測系統(tǒng)，加強我國沿海區(qū)域海洋預報臺和各地方海洋預報臺的建設，優(yōu)化海洋預報的通訊設施，適當延長海洋預報的對外廣播時間并根據(jù)當?shù)氐男枰黾訌V播次數(shù)，同時要使部門間的信息自由流通，在我國逐步形成一個國家、地方、部門間共享的監(jiān)測信息網(wǎng)絡。進一步健全和改進海洋監(jiān)測網(wǎng)、海洋環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)、海洋信息服務平臺、海洋環(huán)境預警報系統(tǒng)等，通過這些網(wǎng)絡及時掌握海洋災害發(fā)生和發(fā)展的動態(tài)信息，以保證快速做出預警預報，以便及時做出防災減災的決策，從而減少災害所造成的損失。

(二)加強海洋生態(tài)建設，科學合理地開發(fā)利用海洋資源

隨著我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展，人們對海洋的認識日益加深，人們越來越認識到海洋是人類生存不可缺少的條件之一。自從“向海洋進軍”的口號提出后，人們對海洋資源的開發(fā)利用活動日益深入，也愈加科學。但是，總有少數(shù)人缺乏憂患意識和法制觀念，在開發(fā)利用海洋的過程中，只顧自身利益，不顧給海洋帶來的嚴重后果。同時，加上目前我國政府各部門存在有法不依、執(zhí)法不嚴的情況，對破壞海洋資源行為的懲罰力度不夠，造成了我國海洋污染日益加劇和海洋資源的不斷匱乏。近年來我國突發(fā)性海洋災害頻發(fā)的狀況已經(jīng)表明，人們的“無序”、“無度”的海洋傾廢和開發(fā)行為，已經(jīng)人為地加劇了海洋自然災害的發(fā)生及其所帶來的危害程度。因此，我國政府在這方面不能再“無所作為”，必須完善海洋綜合管理的法制體系、加大對違法行為的懲治力度，從而努力保護好海洋生態(tài)環(huán)境，為海洋生態(tài)建設提供強有力的制度保障。各級政府應該認識到想要保護近海海洋環(huán)境、減少海洋災害帶來的經(jīng)濟損失，就必須加大治理海洋污染的工作力度，增強開發(fā)利用海洋資源的科學性。同時，各級政府要加強對海洋生態(tài)的監(jiān)控工作，嚴格對用海項目的環(huán)境影響、評價以及傾廢管理，嚴把海洋環(huán)境影響評價關，嚴格執(zhí)法，減少人為海洋災害的發(fā)生。另外，還可以通過組織一些活動，提高人們的海洋意識。例如，江蘇省就曾于2008年7月18日，借助全國海洋宣傳日這個時機，以“關愛海洋，振興海洋”為主題開展了一系列宣傳活動，以增強全社會的海洋意識，為科學開發(fā)海洋營造良好的氛圍。

(三)加強海洋防災減災的工程建設

1、加強海岸帶防護工程建設，提高防災標準海堤建設。

要增加對海岸帶防護工程建設的投入，提高沿海防護工程的防御能力。在進行沿海防護工程建設時，要進行實地考察，因地制宜。例如，要在對風暴潮比較敏感的海岸地區(qū)著力修建防災減災工程，并相應地提高這些地方的海堤建設要求;對受海洋災害影響特別嚴重的沿海地區(qū)的海堤、防潮閘和排澇閘等進行加固，使其達到防御突發(fā)性海洋災害的要求;根據(jù)沿岸經(jīng)濟社會發(fā)展及自然環(huán)境變化情況，開工建設部分岸段防護海堤和防潮閘工程。[4]此外，要加強對涉海項目工程的管理體制，對涉海工程建設項目進行預審和風險評估。在對涉海工程建設項目進行可行性研究的階段，必須按規(guī)定程序上報海洋行政主管部門預審，不符合海洋防災減災規(guī)劃有關規(guī)定的建設項目不能通過預審;此外，各類項目上報預審之前，必須進行涉海工程項目的風險分析及評估。

2、加強沿海防護林體系建設。

防護林建設在我國并不陌生，防護林在陸地上具有防風護沙作用，在防治突發(fā)性海洋災害方面，沿海防護林同樣發(fā)揮著不可忽視的作用。沿海防護林體系對于抵御突發(fā)性海洋災害可以起到“綠色屏障”的作用。由于近年來我國突發(fā)性海洋災害發(fā)生頻率越來越高，因此，我國必須增強對突發(fā)性海洋災害的防御能力，其首要任務就是構筑我國沿海防護林體系。因此，應根據(jù)沿海不同地區(qū)的氣候及地理條件，因地制宜，種植適合本地區(qū)的防護林，從而形成沿海防護林體系，成為抵御突發(fā)性海洋災害的綠色生態(tài)屏障。同時可以在沿海主干道建設特色防護林，使其不僅具備防御海洋災害的能力，有效抵御風浪的襲擊，而且能夠成為城市的特色景觀，發(fā)揮其綠化城市的作用。

此外，政府必須注重各種工程防御設施建設的質量和標準，嚴格對工程防御設施的評估監(jiān)察制度。

(四)加大海洋防災減災的投入力度

首先，各級人民政府要根據(jù)海洋防災減災工作的需要和自身的財力基礎，加大對海洋防災減災的投入力度，并按照有關規(guī)定將這方面的投入納入各級財政預算之中，還要廣泛動員社會力量，多渠道籌集防災減災資金，呼吁社會捐助，保證海洋防災減災的充足的資金投入。

其次，要加大對突發(fā)性海洋災害應急救災系統(tǒng)的投入。突發(fā)性海洋災害的發(fā)生在時間性上具有突發(fā)性的特點，其造成的危害也是即時的，因此，要減輕突發(fā)性海洋災害的損失，必須努力建立完善的突發(fā)性海洋災害應急救災系統(tǒng)。政府要在突發(fā)性海洋災害易發(fā)的沿海地區(qū)建立一套行之有效的災害應急備災救災管理體制，負責救災設備物資備置、人口疏散、物資轉移、快速救援行動等工作，從而使突發(fā)性海洋災害發(fā)生時能及時采取有效的救援，而改變我國由于在這方面工作力度不夠，導致在災害突然來臨之時措手不及，增大了人員傷亡和經(jīng)濟損失的狀況。

再次，要加大在防災減災方面的科技投入，開展國際交流與合作。當前的海洋科技減災工作應著重這樣幾個方面:綜合應用“3S”技術，即RS(遙感遙測)、GIS(地理信息系統(tǒng))、GPS(全球定位系統(tǒng));加強對災害性海洋要素以及相關要素變異的物理機制的基礎研究;研制高精度的災害性海洋要素預測模式;加強海上及海岸帶防災工程學的研究;加強沿海帶災害經(jīng)濟學的研究等。[5]此外，因海水無國界之分，自然海洋災害也無國界之別。為了有效地減輕海洋災害，我們不能只是單純的依靠國內的力量，也必須注重開展國際間、地區(qū)間的交流與合作。我們既要向發(fā)達國家學習海洋防災減災方面的先進的的管理經(jīng)驗和技術，又要注重同周邊國家在防治突發(fā)性海洋災害方面的合作與交流關系。此外，我國還要在理論方面加強對海洋環(huán)境科學的研究，從我國對于減輕突發(fā)性海洋災害的迫切性出發(fā)，研究突發(fā)性海洋災害的規(guī)律及其成因;研究海洋災害社會經(jīng)濟學、突發(fā)性海洋災害后評估分析方法;積極開發(fā)利用有效的海洋環(huán)境預報方法;加強海洋環(huán)境科學研究人才的培養(yǎng)等等。

最后，要加強突發(fā)性海洋災害應急組織指揮體系建設和海洋防災減災隊伍建設。我國政府應該從我國突發(fā)性海洋災害防災減災工作的實際出發(fā)，建設一支適應防治突發(fā)性海洋災害工作需要的隊伍。在充分發(fā)揮解放軍、武警、公安消防部隊、民兵預備役在防災減災中的骨干作用的同時，培育和發(fā)展社會公益組織和志愿者團體，逐步建立起以機動救援隊為主、社會各專業(yè)力量和志愿者積極參加的海洋災害搶險救援隊伍。[6]

(五)加強防災宣傳教育和培訓，增強人們的防災減災意識

我國是海洋災害頻發(fā)的國家，海洋災害尤其是突發(fā)性海洋災害已給我國造成很大損失。

造成如此嚴重的災害損失，與廣大人民群眾的防災意識淡薄有很大的關系。我國民眾對突發(fā)性海洋災害應急措施的了解十分有限，有的人甚至根本不了解，這主要原因在于教育和宣傳的力度不夠，政府對這方面的宣傳教育工作不夠重視。一般公眾對海洋災害知識的了解主要是通過大眾傳媒，例如電視、報紙、廣播等幾種較為單一的手段，但這些媒體都有自身局限性，因此在其介紹內容、范圍和力度等方面都無法達到防災減災的需要，有很大的局限性。由此可見，現(xiàn)在我們在防災、減災安全教育和宣傳方面所做的還遠遠不夠，因此，政府必須注重對民眾的宣傳教育和培訓，增強人們的防災減災意識。

這種教育要通過公共新聞媒介、學校教科書、民間組織活動等多種渠道，采取多種形式進行，這都需要政府的大力支持和引導。政府要通過宣傳教育讓社會公眾了解海洋災害的危害性、認識到開發(fā)利用海洋的風險性以及保護海洋生態(tài)環(huán)境的重要性，使這種防范海洋災害的意識融入到廣大社會公眾的各種開發(fā)行為和規(guī)劃中去。政府要充分發(fā)揮新聞媒體在防災減災知識宣傳中的作用，引導公眾參與到各種各樣的海洋防災減災活動中來。此外，政府要鼓勵并支持海洋災害頻發(fā)的沿海地區(qū)之中有條件的社區(qū)、街道、單位進行突發(fā)性海洋災害搶險救災演習、演練等，提高群眾防災、避險、自救、互救的基本技能;還要加強對海洋防災減災專業(yè)人員業(yè)務技術技能的培訓，并定期進行演練、演習，對海洋災害管理人員要定期進行防災減災綜合培訓，提高管理水平。

總之，我國作為海洋災害頻發(fā)的國家，而且面臨的海洋災害引起的損失越來越大，我國政府必須重視對海洋災害尤其是突發(fā)性海洋災害的應對，以減少突發(fā)性海洋災害給我國經(jīng)濟社會造成的重大損失。

[1]宋學家．當前的中國海洋災害及減災對策[J]．中國軟科學，1999，(5)．

[2]許富祥．海洋災害特征及防御對策[J]．中國科技月報，1998，(3)．

[3]宋學家．當前的中國海洋災害及減災對策[J]．中國軟科學，1999，(5)．

[4]袁本坤．山東省海洋災害特征分析及防御對策探討[J]．防災科技學院學報，2012，(1)．

[5]宋學家．當前的中國海洋災害及減災對策[J]．中國軟科學，1999，(5)．

[6]袁本坤，曹叢華．青島市海洋災害及其防御對策研究[J]．海洋開發(fā)與管理，2012，(11)．