劉 旭

(河南省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，河南 鄭州 450052)

新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的法治化路徑

劉 旭

(河南省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，河南 鄭州 450052)

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化片面追求城市人口規(guī)模的擴(kuò)大和城市空間的擴(kuò)張，不同程度地存在環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、交通擁堵、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施稀缺的弊端。因此，要與時(shí)俱進(jìn)通過城鎮(zhèn)規(guī)劃立法規(guī)范化、創(chuàng)新土地利用法律制度、完善社會(huì)保障法律體系、城市治理法律制度以及嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律制度等法治化措施推進(jìn)以人為本、規(guī)劃科學(xué)和環(huán)境宜居的新型城鎮(zhèn)化。以法治思維和法治方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的法治化路徑選擇對(duì)于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)國家法治建設(shè)的必然要求。

新型城鎮(zhèn)化；法治化；實(shí)踐路徑

城鎮(zhèn)化是一國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展演化的結(jié)果，具有內(nèi)在的規(guī)律性。人為地快速推進(jìn)或者刻意阻擋城鎮(zhèn)化的發(fā)展演進(jìn)只能帶來過度的城鎮(zhèn)化或者滯后的城鎮(zhèn)化，均會(huì)有違社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所應(yīng)遵循的客觀規(guī)律，不利于國家和地區(qū)的整體發(fā)展。當(dāng)下而言，各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中不同程度地存在缺乏法治思維、不顧客觀規(guī)律和法律程序強(qiáng)行推進(jìn)的做法。要破解城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中無序狀態(tài)，政府通過法治化措施，走一條新型城鎮(zhèn)化健康推進(jìn)的建設(shè)路徑就成為當(dāng)下中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大課題。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀分析與制約因素

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然規(guī)律，城鎮(zhèn)化水平的高低則是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的重要衡量指標(biāo)[1]。改革開放之后，中國經(jīng)歷了三十余年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期。在這段經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的歷史時(shí)期，伴隨著工業(yè)化和城市第三產(chǎn)業(yè)的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化走出倒退和停滯的低谷期，進(jìn)入了整體速度較快的發(fā)展期。目前而言，中國正在推進(jìn)和經(jīng)歷的城鎮(zhèn)化，無論城鎮(zhèn)化規(guī)模還是發(fā)展速度，在人類歷史上都是前所未有的。這段時(shí)期的城鎮(zhèn)化體現(xiàn)出如下特征：第一，“集群式”城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。此段時(shí)期的城鎮(zhèn)化水平伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展引發(fā)的城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加而得到迅猛提高。以城市數(shù)量為例，1980年中國城市數(shù)量為223個(gè)，人口為9035萬人；2006年，城市數(shù)量加至661個(gè)，城鎮(zhèn)人口達(dá)至27229．8萬人；從城鎮(zhèn)化水平看，1978年是17．9%，2008年已經(jīng)達(dá)到45%[2]64。到2030年左右，我國城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到60%～65%[2]64。從城市空間擴(kuò)展速度看，城市新區(qū)與郊區(qū)新城在一些大城市地區(qū)紛紛涌現(xiàn)，城市區(qū)域化和區(qū)域城市化出現(xiàn)了快速增長現(xiàn)象，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市群現(xiàn)象或集群發(fā)展模式則進(jìn)一步顯現(xiàn)，比如長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、環(huán)渤海灣城市群以及京津唐城市圈等。中國改革開放之后城鎮(zhèn)化的驚人發(fā)展速度令西方望塵莫及，不僅是由于中國工業(yè)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長和發(fā)展的客觀情勢(shì)使然，而且存在著在地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展高指標(biāo)的政績觀指導(dǎo)下的土地財(cái)政城鎮(zhèn)化行為。第二，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中城市開發(fā)區(qū)集約化程度較低。自20世紀(jì)80年代初以來，我國各地經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)也對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了動(dòng)力和場(chǎng)域，特別是進(jìn)入90年代后由起步探索階段轉(zhuǎn)入到規(guī)范化全面發(fā)展階段。通過技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，許多城市在較短的時(shí)間內(nèi)完成了城市產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)人口的集聚化，城市區(qū)域空間得到擴(kuò)展，城鎮(zhèn)人口規(guī)模跳躍性增長，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。聚集產(chǎn)業(yè)尤其是第二產(chǎn)業(yè)的開發(fā)區(qū)，不僅形成開發(fā)區(qū)周邊外部人口的聚集而且使得開發(fā)區(qū)的區(qū)域空間不斷擴(kuò)展，這就使城市人口規(guī)模和區(qū)域得到迅速擴(kuò)大，由此使得一些開發(fā)區(qū)發(fā)展成為中等城市規(guī)模的新城區(qū)。但是，與此同時(shí)，也有一些城市的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)由于工業(yè)化水平低出現(xiàn)了利用開發(fā)區(qū)建設(shè)之名盲目地圍墻圈地，一定范圍存在征而不用或者征而少用的空城現(xiàn)象。部分城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)，急功近利，忽視開發(fā)區(qū)配套設(shè)施和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的支撐，導(dǎo)致很多開發(fā)區(qū)集約化建設(shè)水平很低。第三，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)持續(xù)擴(kuò)大，人的城鎮(zhèn)化問題亟需解決。戶籍制度和各種城市居民政策壁壘將農(nóng)民限制在土地上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，國家在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中也力圖采取有效的城鄉(xiāng)流動(dòng)和外來人口城市暫住政策以及有限度地放開戶籍等改革措施弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。但是，改革開放30多年來的實(shí)際情況和城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有得到實(shí)質(zhì)性的緩解，甚至有擴(kuò)大的趨勢(shì)，現(xiàn)實(shí)情況則是城鄉(xiāng)之間差別反而越來越大。一方面，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村青壯年農(nóng)民紛紛涌入城市，但這部分進(jìn)城農(nóng)民并沒有真正被城鎮(zhèn)化為城市市民。由于存在戶籍城鄉(xiāng)分離制度的區(qū)別對(duì)待，進(jìn)入城市的農(nóng)民在城市中并不能獲得預(yù)期的穩(wěn)定工作和享有具有城市戶籍的城市人生活和工作機(jī)會(huì)的平等權(quán)利，也不能享有城市居民在子女教育、醫(yī)療保障、社會(huì)福利以及住房政策等方面的市民待遇。另一方面，部分農(nóng)村由于大量青壯年人口外遷務(wù)工，村集空心化和村莊中心衰敗的現(xiàn)象漸次彰顯蔓延。第四，城鎮(zhèn)化程度存在區(qū)域差異，勞動(dòng)力過剩與城鎮(zhèn)容量矛盾凸顯。我國經(jīng)濟(jì)改革開放的步驟走的是先沿海開放，再是東北振興，之后才是西部開發(fā)和中部崛起之路，使得東部地區(qū)城鎮(zhèn)化也隨其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平領(lǐng)先于其他中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化地區(qū)性差異在東中西三大地帶明顯呈現(xiàn)梯度差異，東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯高于中西部地區(qū)。目前而言，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段，中部地區(qū)處于城鎮(zhèn)化初期向中期的過渡階段，西部地區(qū)則還處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段。

上述問題造成在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工市民化程度較低，城鎮(zhèn)發(fā)展粗放經(jīng)營，區(qū)域發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化缺乏可持續(xù)性的發(fā)展動(dòng)力。因此，固守傳統(tǒng)的外延性城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展的情勢(shì)，需要從政策導(dǎo)向和法治化的角度審視城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐路徑，探尋一條適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，遵循資源環(huán)境承載的客觀能力，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套，發(fā)展速度與城市產(chǎn)業(yè)支撐和人員就業(yè)吸納能力相適應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

二、新型城鎮(zhèn)化的模式界定和制度導(dǎo)向

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市人口得以快速增長，不僅導(dǎo)致了資源的短缺以及大氣、垃圾、噪聲、水源等環(huán)境污染問題，還引發(fā)了能源緊張、交通擁堵、土地住宅短缺、失業(yè)人員增加、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、農(nóng)民工問題嚴(yán)重、貧富差距兩極分化、犯罪率逐年上升、社會(huì)治安狀況惡化等問題。這些“城市病”現(xiàn)象一定程度上是由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程超前過快發(fā)展或者過于滯后發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡、城鎮(zhèn)空間布局缺乏科學(xué)性、城鎮(zhèn)功能定位失序以及城鎮(zhèn)建設(shè)管理職能落后而引發(fā)的。因此，科學(xué)設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化的藍(lán)圖，依法推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，探索新型城鎮(zhèn)化的模式尤顯必要。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的模式如何界定，有學(xué)者指出，“新型城鎮(zhèn)化是指在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，遵循城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，以全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)和諧、環(huán)境友好、集約發(fā)展、規(guī)模結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”[3]。有學(xué)者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體”的城鎮(zhèn)化，是包含著工業(yè)和農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，要求不斷提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，也就是要推動(dòng)城鎮(zhèn)化由偏重?cái)?shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變[2]7。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村富余人口逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)并得到穩(wěn)定的工作享受真正的城市生活，僅僅建設(shè)高樓廣場(chǎng)寬馬路還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，要改變過去片面追求城市規(guī)模和空間的擴(kuò)展，探索提升城市文化，增加就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)設(shè)施等內(nèi)涵的新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)之路，要從制度上對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的模式路徑加以規(guī)范化和法制化。具體而言，要從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行推進(jìn)。

(一)以大中城市發(fā)展為主流，兼顧小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，必須構(gòu)建“科學(xué)合理的城市化格局”，使大中小城市、小城鎮(zhèn)形成一個(gè)有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)體系，從而推進(jìn)大行政區(qū)域內(nèi)、經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展[4]。在我國城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，一度出現(xiàn)控制大城市偏重于中等城市的發(fā)展和關(guān)注大城市忽略中小城鎮(zhèn)發(fā)展兩種城鎮(zhèn)化模式。從目前城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)看，大中城市是中國參與世界經(jīng)濟(jì)的主要區(qū)域和承載體，擔(dān)負(fù)著中國參與世界產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟(jì)一體化的主要功能。從地理位置看，大中城市大都處于交通主干線，交通便利，具有技術(shù)知識(shí)含量高的現(xiàn)代制造業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)業(yè)支撐?；诋a(chǎn)業(yè)鏈的延伸和產(chǎn)業(yè)配套能力提高，大中城市需要更多的勞動(dòng)力，因而成為吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主要載體。但是，小城鎮(zhèn)的發(fā)展也是不可忽視。小城鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)著連接城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與交流的橋梁和紐帶作用，隨著大城市對(duì)于更多知識(shí)技術(shù)人才的需求以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，小城鎮(zhèn)就擔(dān)負(fù)起了通過發(fā)展勞動(dòng)密集型加工業(yè)和服務(wù)業(yè)就近吸收農(nóng)村富余勞動(dòng)力的重要功能。

(二)以人為本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化片面追求GDP，單純強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，偏重物質(zhì)財(cái)富和地方財(cái)政增收，農(nóng)民工不能真正融入城市，一定程度存在物化的城鎮(zhèn)化和偽城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化確立以人為本的理念，明確人是城鎮(zhèn)化的主體，城鎮(zhèn)規(guī)劃要為人設(shè)計(jì)，交通服務(wù)、環(huán)境美化、資源利用要從人的需求出發(fā)服務(wù)于人的全面發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化[5]。不僅物化的城鎮(zhèn)設(shè)施要為人而建設(shè)，而且要從觀念上培育進(jìn)城人員，提高進(jìn)城人員的素養(yǎng)，完成傳統(tǒng)社會(huì)勞動(dòng)方式、生活觀念向現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)勞動(dòng)方式和生活觀念的轉(zhuǎn)變，以人的觀念更新提升城鎮(zhèn)文化和價(jià)值觀促進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(三)轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)分治，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。新型城鎮(zhèn)化要改變重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展取向，確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展共同繁榮的城鄉(xiāng)關(guān)系。在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系，通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與人口轉(zhuǎn)移，探索城鄉(xiāng)共同富裕。改變制約城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的體制機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的關(guān)系。促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和覆蓋，使改革開放和國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及農(nóng)村和農(nóng)民。更加重視農(nóng)民工的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民工市民化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與市民的融合。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)配置作用和政府指導(dǎo)職能，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化的步伐，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕繁榮發(fā)展。

(四)轉(zhuǎn)變資源利用模式，走集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。以往的城鎮(zhèn)化發(fā)展粗放，單純強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)張，導(dǎo)致環(huán)境惡化和資源短缺。在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，必須堅(jiān)持人口吸納、資源利用和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的發(fā)展原則，集約利用土地資源、水資源以及能源，保護(hù)好城市生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化環(huán)境，走科學(xué)、持續(xù)、集約、生態(tài)和環(huán)保的發(fā)展之路，以較低的資源消耗和高效資源利用，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人與自然的和諧發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的獲得，還要考慮整個(gè)的社會(huì)需求；要認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境的不可再生性，不僅要滿足于當(dāng)代人的生存和發(fā)展需要，還要考慮代際之間的公平，為子孫后代留一個(gè)宜居可持續(xù)的生存環(huán)境。

(五)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)模式，確立科學(xué)管理城市理念。以往城鎮(zhèn)化模式在城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展上，盲目推崇城鎮(zhèn)框架的宏大寬泛，缺乏關(guān)注城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)功能和生活功能的空間合理配置與完善，往往導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間布局缺乏合理性、城鎮(zhèn)現(xiàn)代功能缺失和紊亂、城鎮(zhèn)中心人口密集和交通擁堵以及城鎮(zhèn)外圍邊沿人口分散并存的現(xiàn)代“城市病”現(xiàn)象。此外，貪大求洋的城鎮(zhèn)建設(shè)模式和盲目地?zé)嶂猿擎?zhèn)新區(qū)空間規(guī)模擴(kuò)張以及政績形象工程的建設(shè)還導(dǎo)致城鎮(zhèn)之間一味模仿，結(jié)果是千城一面，城鎮(zhèn)缺乏人文氣息和鮮明特色。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)從制度上強(qiáng)化市民居住環(huán)境和生活空間的完善，提升城市現(xiàn)代化功能，合理分配城市空間布局，推動(dòng)中心城鎮(zhèn)與衛(wèi)星城鎮(zhèn)共同繁榮，形成“多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)型”高效緊湊的城鎮(zhèn)分布格局。與此同時(shí)，樹立城鎮(zhèn)科學(xué)管理的理念，完善城鎮(zhèn)管理服務(wù)體系，提升公共服務(wù)層次，營造生活便利舒適、文化多元和富有親和力的城鎮(zhèn)居住環(huán)境。

(六)因地制宜確立不同區(qū)域城鎮(zhèn)化模式。中國幅員遼闊，東部與中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極為不平衡，決定了東部地區(qū)和中西部地區(qū)在工業(yè)化程度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域特點(diǎn)、資源稟賦和環(huán)境狀況的不同，因此，要改變一刀切的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實(shí)施東部和中西部地區(qū)有別的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以及城鎮(zhèn)化的配套措施。因地制宜確立東部地區(qū)和中西部地區(qū)不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式和城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，確立各地合理可行富有地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，以此為可行路徑模式實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中對(duì)于國土空間的高效合理利用，把各地城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程與全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的重塑有機(jī)地科學(xué)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的新發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化的政策推進(jìn)和法治化措施

在當(dāng)今全球化背景下，中國城鎮(zhèn)化基于中國的特情具有自身的比較優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)質(zhì)上就是要求中國政府要根據(jù)本國的國情，依憑本國的制度和體制充分利用本國的資源，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，開拓出一條符合中國國情和具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中，既涉及城鎮(zhèn)化的立法規(guī)劃，又涉及城市建設(shè)和治理，還涉及失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程的權(quán)益保障問題，環(huán)境保護(hù)實(shí)施以及土地制度的完善等均需納入法治化的軌道。在城鎮(zhèn)化過程中不能違背客觀規(guī)律奉行長官意志任意而為，各地方政府要改變過去隨主政領(lǐng)導(dǎo)人變化而變化的城鎮(zhèn)化模式和路徑的做法，走一條通過法治化的措施約束城鎮(zhèn)化過程中權(quán)力行使和權(quán)利保障的可持續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

(一)城鎮(zhèn)規(guī)劃立法規(guī)范化。要完善城鎮(zhèn)化的立法規(guī)劃，有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。為了有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要通過立法切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對(duì)于城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)規(guī)劃原則、制定、修改和執(zhí)行都做了規(guī)定。但是，各省各地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式路徑由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而各具特色，故此，對(duì)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的執(zhí)行需要進(jìn)行細(xì)化，地方立法機(jī)關(guān)和政府要制定詳盡的實(shí)施細(xì)則，建立科學(xué)完善、合理可行、規(guī)范系統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，建立城市總體規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制[6]。在城鎮(zhèn)規(guī)劃地方法規(guī)制定過程中，通過民主協(xié)商吸收公眾參與，規(guī)范完善城市規(guī)劃決策程序，減少和約束規(guī)劃部門的自由裁量權(quán)。在此基礎(chǔ)上將地方政府制定的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃通過地方立法的形式固定下，以此提升規(guī)劃的法律地位和權(quán)威性，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的法律效力和剛性約束力，規(guī)制城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)健康發(fā)展和推進(jìn)。

(二)依法推進(jìn)土地制度改革和和創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化要求加強(qiáng)土地規(guī)模和利用方式的控制[7]。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)要在國家土地法律制度的規(guī)制下，進(jìn)一步推進(jìn)土地市場(chǎng)化進(jìn)程，公開透明優(yōu)化配置土地資源，完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)用地制度，嚴(yán)格依法推行經(jīng)營性土地使用權(quán)公開掛牌平等競(jìng)爭(zhēng)出讓制度，真正形成由市場(chǎng)決定土地價(jià)格的機(jī)制，避免權(quán)力介入尋租利益而扭曲土地價(jià)格，讓土地價(jià)格真正體現(xiàn)土地稀缺的程度和成本。要積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的改革，允許農(nóng)村以及城鎮(zhèn)郊區(qū)集體所有土地直接上市，允許農(nóng)民宅基地和承包土地使用權(quán)的流通轉(zhuǎn)讓，并可對(duì)轉(zhuǎn)讓的增值部分增收合理稅額。同時(shí)還要規(guī)范集體土地和農(nóng)民宅基地以及承包土地的流轉(zhuǎn)程序，把因城鎮(zhèn)化建設(shè)承包土地被征用的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民系列，享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的市民待遇。

(三)依法建立統(tǒng)一規(guī)范完善的社會(huì)保障體系。城鎮(zhèn)化要求農(nóng)民工的真正市民化，要享受到現(xiàn)代城市賦予市民戶籍、就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和勞動(dòng)保障等城市福利社會(huì)保障。而城鄉(xiāng)分治的二元福利結(jié)構(gòu)的社會(huì)保障制度一定程度成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重大障礙，因此，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中，要從制度上改變城市社會(huì)保障的二元現(xiàn)狀。具體而言，國家要從立法和行政管理上協(xié)調(diào)起來，從制度上逐步消除城市市民的福利特權(quán)，推進(jìn)城市社會(huì)保障體系制度的改革，圍繞農(nóng)民工市民化制定相應(yīng)法規(guī)和政策，把具有常住戶口的農(nóng)民工納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系之內(nèi)。通過立法促進(jìn)社會(huì)保障體系的制度完善，擴(kuò)大各類社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，提高社會(huì)保障水平和統(tǒng)籌層次。政府要采用積極的就業(yè)政策，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，加強(qiáng)就業(yè)扶助，支持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和小型微型企業(yè)發(fā)展，充分行使好服務(wù)和管理職能，落實(shí)好城鎮(zhèn)化過程中各項(xiàng)社會(huì)保障措施和對(duì)于弱勢(shì)群體的救助機(jī)制。通過社會(huì)保障體系制度的健全，幫助農(nóng)民工解決在城鎮(zhèn)的工作、生活、就業(yè)、居住、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面的實(shí)際困難，合理有序依法引導(dǎo)農(nóng)民工的市民化。

(四)依法實(shí)施城市管理治理的法治化。對(duì)城市依法實(shí)施有效管理和治理是現(xiàn)代法治政府的重要職能，也是現(xiàn)代責(zé)任型政府提高效率服務(wù)城市市民進(jìn)行城市公共管理的有效路徑。政府要嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)范的規(guī)定，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃細(xì)則要科學(xué)合理，在統(tǒng)一有效權(quán)威的城鄉(xiāng)長期規(guī)劃基礎(chǔ)上協(xié)同不同部門推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和有效管理城市公共事務(wù)。深化城市行政管理體制，強(qiáng)化政府公共服務(wù)的職能和應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理能力，完善城市服務(wù)職能，建設(shè)親民的服務(wù)型政府。要規(guī)范政府職能部門的管理行為，并強(qiáng)化政府依法管理的法治意識(shí)，通過以法管理的典范作用帶動(dòng)和提高市民素養(yǎng)，促進(jìn)城市管理法制化、規(guī)范化和科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)城市管理和治理的法治化。

(五)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律制度。過去粗放型城市發(fā)展模式一定程度上加劇了資源短缺和環(huán)境惡化，嚴(yán)重影響到城市綜合質(zhì)量的提高，城市功能得不到正常發(fā)揮，城市聚集力和承載力降低，制約著城市可持續(xù)健康發(fā)展。未來城鎮(zhèn)化不走先發(fā)展后治理的老路，也不走唯環(huán)境不發(fā)展的道路，要走低碳化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展之路[8]。為此，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，必須妥善處理城鎮(zhèn)化發(fā)展與環(huán)境資源的關(guān)系問題，加強(qiáng)城市污染綜合治理和生態(tài)建設(shè)，增強(qiáng)自然系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能。要嚴(yán)格執(zhí)行國家環(huán)境保護(hù)法律制度，立足于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗宜居生態(tài)城市環(huán)境。

[1]李勝軍.城鎮(zhèn)化模式的國際比較及其對(duì)應(yīng)發(fā)展階段[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2013(3).

[2]新玉言.新型城鎮(zhèn)化：理論發(fā)展與前景透析[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2013.

[3]盛廣耀.新型城鎮(zhèn)化理論初探[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2013(2).

[4]李程驊.新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的城市轉(zhuǎn)型路徑探討[J].南京社會(huì)科學(xué)，2013(2).

[5]甘露，馬振濤.“新型城鎮(zhèn)化：發(fā)展與轉(zhuǎn)型研討會(huì)”述要[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-10-29.

[6]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中國城鎮(zhèn)化：前景、戰(zhàn)略與政策[M].北京：中國發(fā)展出版社，2010：141.

[7]劉文烈，等.試論城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題[J].齊魯學(xué)刊，2007(3).

[8]倪鵬飛.新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進(jìn)對(duì)策[J].江海學(xué)刊，2013(1).

[責(zé)任編輯孫景峰]

OnthePathofAdvancingtheNewUrbanizationbyLaw

LIU Xu

(Henan Academy of Social Science,Zhengzhou 450052,China)

Traditional urbanization pursues city population and city spatial expansion one-sidedly, leads to many disadvantages such as environmental pollution, waste of resources, traffic congestion, public services and facilities scarcity.Therefore, we should keep pace with the times by town planning legislation standardization, land exploitation legal system innovation, social security legal system improvement, city governance legal system improvement, environmental protection legal system enforcement and other legal measures, to promote the new urbanization featured as people-oriented, scientific planning and livable environment. To promote urbanization development by legal thinking and legal methods has important practical significance to China’s new urbanization health development during social economic transition period. It’s also the inevitable requirement to implement scientific concept of development, and promote the national rule of law.

new urbanization;rule of law;practice path

D616

A

1000-2359(2013)06-0044-04

劉旭(1980-)，男，河南商水人，河南省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，主要從事法理學(xué)研究。

2013-06-14

河南省政府招標(biāo)課題(2013B305)