王守杰

（上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院 文法學(xué)院，上海201620）

對(duì)非政府組織功能失靈問題，國外學(xué)者提出了“政府與非政府組織的伙伴關(guān)系”理論，即第三方治理理論。政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而將提供公共服務(wù)的任務(wù)委托給非政府組織來承擔(dān)，政府負(fù)責(zé)資金支持，非政府組織負(fù)責(zé)提供服務(wù)［1］。我國學(xué)者也從理論上提出了善治的概念，即政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作［2］。但中國的非政府組織功能失靈研究有別于發(fā)達(dá)國家。與現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家相似，非政府組織功能失靈，如家長制作風(fēng)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、行政化營利化傾向等在我國也同樣存在；與現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家不同，我國邁入社會(huì)轉(zhuǎn)型的急劇加速期，“社會(huì)優(yōu)化與社會(huì)弊病并生、社會(huì)進(jìn)步與社會(huì)代價(jià)共存、社會(huì)協(xié)調(diào)與社會(huì)失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴”［3］。我國還沒完成從現(xiàn)代化向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的任務(wù)。

一、非政府組織在中國第三方治理中的功能缺位

非政府組織發(fā)展功能失靈是在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型中發(fā)生的，致使我國出現(xiàn)了與發(fā)達(dá)國家不同的表現(xiàn)形式，由于功能失靈導(dǎo)致制度性風(fēng)險(xiǎn)、階層固化風(fēng)險(xiǎn)及組織斷裂風(fēng)險(xiǎn)可能性加大。

（一）規(guī)則倡導(dǎo)、重建功能弱導(dǎo)致社會(huì)制度性風(fēng)險(xiǎn)加大

在已實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)代化向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的當(dāng)代發(fā)達(dá)國家，從社會(huì)組織的自治性看，其非政府性、非市場性決定它既不是政府的附屬物，也不是市場的附屬物。一方面它與政府、市場緊密聯(lián)系，另一方面，它又與這些機(jī)構(gòu)保持一定的距離，不隨波逐流。可以說某種程度上，社會(huì)組織是公共規(guī)則的倡導(dǎo)者和社會(huì)潮流的風(fēng)向標(biāo)。

由于健康的社會(huì)組織缺乏，轉(zhuǎn)型社會(huì)最容易發(fā)生公共規(guī)則、公共意識(shí)的斷層。托克維爾在分析當(dāng)年法國大革命社會(huì)轉(zhuǎn)型期時(shí)寫道：“傳統(tǒng)體制下的人們?cè)谑袌鼋?jīng)濟(jì)的沖擊下，人與人之間越來越原子化，盡管各階層之間的利益沖突越嚴(yán)重，但無論是富翁還是窮人，無論是官員還是平民，具有同樣的思想、同樣的嗜好，人們之間是彼此相似，卻對(duì)彼此的命運(yùn)互不關(guān)心。在這彼此一致的人群中，豎立著無數(shù)小障礙物，將人群分割成許多部分，在每個(gè)部分的小圈子里，出現(xiàn)了一個(gè)個(gè)特殊社會(huì)，它只顧自身利益，不參與全體生活。”［4］

對(duì)于正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期的中國而言，由于善治的主觀和客觀條件還不成熟，為制度性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)留下了足夠的空間。當(dāng)前中國社會(huì)面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)，更核心的來源是社會(huì)制度結(jié)構(gòu)層面，表現(xiàn)為政府公權(quán)力的擴(kuò)張、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、制度的不公正、制度的缺失、制度的失靈等，而權(quán)力腐敗、貧富差距拉大、社會(huì)保障滯后則是其具體表象［5］。

（二）市場失靈糾錯(cuò)功能弱導(dǎo)致階層固化風(fēng)險(xiǎn)加大

非政府組織的功能在于調(diào)節(jié)收入差距，在弱勢(shì)群體與市場之間建設(shè)一道防火墻，不致于讓富者更富、窮者更窮，更為重要的是糾正市場失靈，促進(jìn)社會(huì)各階層之間的相互流動(dòng)，防止階層固化。

所謂階層固化風(fēng)險(xiǎn)是指由于不公正的階層結(jié)構(gòu)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的可能性。當(dāng)前中國社會(huì)面臨的一個(gè)突出的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就是社會(huì)主要群體弱勢(shì)化，中間階層發(fā)育滯后，精英群體結(jié)盟且體內(nèi)循環(huán)。目前，中國已經(jīng)形成了一個(gè)精英階層和龐大的底層社會(huì)。據(jù)有學(xué)者估算，全國中低收入階層約占總?cè)藬?shù)的80%左右。在這種階層結(jié)構(gòu)的背后，便是“上層精英的社會(huì)資本可以互相交換，而下層群體則是一盤散沙，兩者之間的貧富差距逐漸被拉大，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)‘倒丁字型’，社會(huì)張力加大，十分脆弱”［6］。

（三）政府失靈糾錯(cuò)功能弱導(dǎo)致組織斷裂風(fēng)險(xiǎn)加大

非政府組織的功能在于糾正政府失靈，可以為社會(huì)成員提供制度化利益表達(dá)機(jī)制，及時(shí)、適當(dāng)?shù)匦蛊鋵?duì)社會(huì)的不滿情緒，從而在政府與公眾之間構(gòu)建一個(gè)安全有效、雙向互動(dòng)的社會(huì)安全閥，減少或避免社會(huì)沖突的爆發(fā)。

組織性風(fēng)險(xiǎn)是指由于社會(huì)組織發(fā)育的不足和社會(huì)組織有效性的缺失而致使公眾利益表達(dá)渠道不暢而引發(fā)社會(huì)失序與社會(huì)沖突的可能性。但由于缺乏制度化的利益表達(dá)機(jī)制，我國群體沖突日益擴(kuò)大，從1993年的8709宗上升至2005年的87000宗，而從2006年到現(xiàn)在，群體性事件的數(shù)量又增加了l倍［7］。

當(dāng)前我國組織性風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在社會(huì)組織發(fā)育不足和組織有效性缺失兩個(gè)方面，前者反映的是社會(huì)組織的總量不夠，人均量更少；后者反映的是社會(huì)組織所發(fā)揮的社會(huì)性職能非常有限，難以滿足社會(huì)的需要。

二、非政府組織功能失靈的社會(huì)原因分析

我國非政府組織功能失靈與發(fā)達(dá)國家不同主要還在于沒有建成現(xiàn)代性所要求的政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化及社會(huì)現(xiàn)代化的任務(wù)。

其一，政、社不分，非政府組織發(fā)展空間小。

政府對(duì)非政府組織的管理實(shí)行雙重管理，但政府治理的碎片化程度驚人，且部門間各自為政、多頭管理。職責(zé)模糊不清、履職不到位，各種管理和執(zhí)法力量分散，增加了非政府組織的登記成本，也提高了非政府組織的準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致大量草根組織游離于政府的監(jiān)管之外。

政府部門與非政府組織爭利。目前我國政府仍直接管理大量社會(huì)事務(wù)。職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程滯后于社會(huì)需要，且大量的社會(huì)組織從政府部門中脫胎出來，其機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施等大都來源于政府，主要領(lǐng)導(dǎo)大多由政府部門的領(lǐng)導(dǎo)或政府機(jī)關(guān)改革分流出來的官員擔(dān)任，形成與政府部門千絲萬縷的聯(lián)系，導(dǎo)致對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，非政府組織的自治程度較低。因而，社會(huì)組織缺乏生存發(fā)展所必需的權(quán)利、資源、空間和機(jī)會(huì)。更嚴(yán)重的是，如果政、社長期不分還會(huì)在社會(huì)風(fēng)氣、公共道德等方面造成更大危害?！叭绻粋€(gè)民主國家的政府到處都代替社團(tuán)，那么，這個(gè)國家在道德與知識(shí)方面出現(xiàn)的危險(xiǎn)將不會(huì)低于它在工商業(yè)方面發(fā)生的危險(xiǎn)。在現(xiàn)代國家，結(jié)社的學(xué)問是科學(xué)之母，其它一切學(xué)問的進(jìn)展都取決于這門學(xué)問的進(jìn)展。在規(guī)制人類社會(huì)的一切法制則中有一條法則是最明確的，那便是要使人類打算文明下去或走向文明，那就要使結(jié)社的藝術(shù)隨著身份平等的擴(kuò)大而正比地發(fā)展與完善”［8］。

其二，政、企不分，非政府組織社會(huì)影響力弱。

盡管非政府組織數(shù)量近年來發(fā)展較快，我國的社會(huì)組織發(fā)展迅速，根據(jù)《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，從1989年的4446個(gè)發(fā)展到2009年的43.1萬個(gè)，年均增長速度達(dá)34%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國經(jīng)濟(jì)9.6%的增長速度［9］17。但在政策的影響力及社會(huì)影響力方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于少數(shù)壟斷國企。

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，人多力量大，大型組織比小型組織力量大，但奧爾森通過研究則認(rèn)為，小組織有時(shí)比大組織力量更大，因?yàn)榇笮徒M織雖然人數(shù)眾多，但也存在搭便車的現(xiàn)象，凝聚力小，不容易采取集體行動(dòng)，小型組織決策成本低，容易采取集體行動(dòng)［10］30。

雖然中國的壟斷國企數(shù)量相對(duì)不多，但相對(duì)于眾多的消費(fèi)者及利益相關(guān)者而言，正在形成一個(gè)非常龐大的利益集團(tuán)，每年的利益有數(shù)萬億。他們沒有效率，利用公權(quán)力掠奪，導(dǎo)致社會(huì)喪失公正。尤其是金融危機(jī)以來，國進(jìn)民退已成趨勢(shì)，這將給政府和社會(huì)帶來很大危險(xiǎn)，不約束這類利益集團(tuán)，會(huì)鑄成大錯(cuò)［11］。

龐大的利益集團(tuán)造成了上層集團(tuán)的小組織化與廣大民眾的原子化與碎片化，從而造成社會(huì)階層間流動(dòng)受阻，社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)加大。

其三，企、社邊界不分，非政府組織屬性變異。

我國非政府組織近年來也有發(fā)達(dá)國家的商業(yè)化、營利化的傾向。一些非政府組織為彌補(bǔ)資金缺口，被迫追求營利；一些非政府組織為提高效率，借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)而商業(yè)化；在市場營利的沖動(dòng)下要保持傳統(tǒng)意義上的獨(dú)立性和公益性立場日益艱難。我國還有一些問題是發(fā)達(dá)國家沒有的，如企業(yè)辦社會(huì)的問題，尤其是一些大型國有企業(yè)背負(fù)很重的社會(huì)負(fù)擔(dān)。

這里主要涉及非政府組織的營利化及利潤分配問題。我國企業(yè)行為與社會(huì)公益組織之間的界限不清，源于法律條令政出多門，相互矛盾、沖突。如在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國家，企業(yè)行為與非政府組織的社會(huì)公益行為界限清楚，企業(yè)與非政府組織雖都可以營利，但二者的區(qū)別是企業(yè)可以上市，利潤可以在股東之間分紅，而非營利組織雖然也可以營利但利潤不可以在股東之間分紅。但在我國，非政府組織依據(jù)民辦非企業(yè)條例規(guī)定，利潤不可以分紅，但《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》卻允許出資人根據(jù)民辦學(xué)校章程的規(guī)定從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報(bào)。類似這樣的繁多且相互沖突的法例條規(guī)致使非政府組織市場化商業(yè)化傾向加劇。這直接背離了非政府組織的公益性宗旨與特征。

此外，我國非政府組織自身存在很多問題，發(fā)展不成熟。具體表現(xiàn)為內(nèi)部制度建設(shè)不規(guī)范，誠信透明和自律機(jī)制缺乏，有13.7%的機(jī)構(gòu)沒有設(shè)立董事會(huì)，44.6%的機(jī)構(gòu)每六個(gè)月開一次董事會(huì)，有50%單位沒有信息公開［9］25。

綜上所述，我們看到非政府組織在我國第三方治理中的功能缺乏與其說是由非政府組織本身能力弱小導(dǎo)致功能失靈，不如說是我國政府職能轉(zhuǎn)變滯后、市場化進(jìn)程滯后及企業(yè)行為與社會(huì)組織公益行為邊界不清造成的。

三、非政府組織功能失靈與第三方治理的邏輯思路

作為第三方治理中的重要元素，中國的非政府組織不僅可以成為政府的幫手、公益事業(yè)的補(bǔ)充，更多的將充當(dāng)有效的社會(huì)控制中介，在國家與社會(huì)間、在國家與個(gè)人間、在社會(huì)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定和發(fā)展間起到良好的緩沖作用。非政府組織對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)和對(duì)公益性的代言，不僅彰顯出一種強(qiáng)大的力量，更在于搭建一種新的機(jī)制，即通過非政府組織這個(gè)平臺(tái)，把公眾引入?yún)⑴c行政決策之中，形成多元社會(huì)治理模式。因而第三方治理在我國的本土實(shí)踐目標(biāo)就在于促進(jìn)非政府社會(huì)組織與政府、市場的良性治理。治理的邏輯思路在于界定非政府社會(huì)組織、政府與企業(yè)的各自行為邊界，推動(dòng)非政府組織的健康發(fā)展。

其一，推進(jìn)政企分開，理清政府行為與企業(yè)行為的邊界。

政企分開在改革之初就已經(jīng)提出來了，但至今仍沒有達(dá)到設(shè)想目標(biāo)，政企關(guān)系實(shí)際上一直處于矛盾狀態(tài)：一方面，出于國有資產(chǎn)保值增值的考慮，政府依然以各種理由、各種身份（改制以前以行政長官的身份，改制以后則以國有股權(quán)代表的身份）對(duì)企業(yè)實(shí)施行政干預(yù)，結(jié)果政企不分現(xiàn)象仍十分普遍；另一方面，政府作為國有資產(chǎn)所有權(quán)代表，受信息、利益、人力等多方面因素的限制，并沒有很好地履行所有者職責(zé)，相當(dāng)一部分國有資產(chǎn)處于失控狀態(tài)，“所有者缺位和“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，大量國有資產(chǎn)流失。而更嚴(yán)重的是擠占了非政府組織的發(fā)展空間和發(fā)展所需要的資源，加重各種社會(huì)矛盾與社會(huì)問題的發(fā)生。

其二，推進(jìn)政、社分開，理清政府行為與非政府組織行為的邊界。

目前我國政府對(duì)社會(huì)組織采取雙重管理、歸口登記、分級(jí)管理的體制，雖然對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展起到很大促進(jìn)作用，但是管理體制、管理法規(guī)之間還存在相互矛盾、協(xié)調(diào)不順的問題。推進(jìn)政、社分開的路徑在于解決政府部門與非政府組織職能交叉問題，就是要解決“管干不分”的問題，將部分重疊在如民生服務(wù)領(lǐng)域的職能剝離給相關(guān)的民間組織。

另外需要把政府行政管理權(quán)與基層群眾自治權(quán)分開，解決政府包辦社會(huì)的體制性問題。

其三，推進(jìn)企、社分開，完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

通過政府與非政府組織及公民三方互動(dòng)方式規(guī)范非政府組織與企業(yè)行為的各自邊界，研究解決不同政府部門對(duì)非政府組織的不同規(guī)定，換言之，解決政出多門問題。

完善與重構(gòu)非政府組織理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)；加強(qiáng)對(duì)非政府組織高層管理人員的有效管理；弱化政府對(duì)非政府組織準(zhǔn)入制度的監(jiān)管，強(qiáng)化政府對(duì)非政府組織活動(dòng)過程的監(jiān)管。通過獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。規(guī)范行業(yè)監(jiān)督，加強(qiáng)行業(yè)自律。

目前，我國公民對(duì)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的需求和實(shí)際供給之間的矛盾導(dǎo)致社會(huì)治理水平面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，可以說，在我國社會(huì)正在經(jīng)歷重大的變革和轉(zhuǎn)型的背景下，構(gòu)建第三方治理模式、提高社會(huì)治理水平，是一個(gè)任重道遠(yuǎn)的過程。

［1］萊斯特·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴［M］.田凱，譯.北京：商務(wù)印書館，2008：47－51.

［2］俞可平.治理與善治引論［J］.中國改革，2010（11）.

［3］鄭杭生.改革開放30年：快速轉(zhuǎn)型中的中國社會(huì)［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2008（3）.

［4］托克維爾.舊制度與大革命［M］.馮棠，譯.北京：商務(wù)印書館，2012：47.

［5］姚亮.中國民主化進(jìn)程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（10）.

［6］李強(qiáng).“丁”字型社會(huì)結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)緊張［J］.社會(huì)學(xué)研究，2005（3）.

［7］陸學(xué)藝，等.2013年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：15.

［8］托克維爾.論美國的民主［M］.董果良，譯.北京：商務(wù)印書館，2002：37.

［9］國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究課題組.社會(huì)組織建設(shè)：現(xiàn)實(shí)、挑戰(zhàn)與前景［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2011.

［10］盛洪.小心的求證——中國經(jīng)濟(jì)總量有望趕上美國［N］.南方周末，2009－12－31.

［11］曼瑟爾奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯［M］.陳郁，等，譯.上海：上海人民出版社，2004.