周新國(guó)

（重慶賽迪工程咨詢有限公司，重慶 400013）

1 建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度在我國(guó)的發(fā)展情況

在我國(guó)，建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)作為一項(xiàng)制度始于“魯布革沖擊”。1984年，我國(guó)首次利用世界銀行貸款，首次引進(jìn)國(guó)際上先進(jìn)的建設(shè)制度和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)工程實(shí)行了項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程建設(shè)監(jiān)理制，建成了魯布革水電站，取得了巨大的成功。這是中國(guó)工程建設(shè)改革史上的重要里程碑。從此，建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度在我國(guó)逐步推行。

2000年 1月《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱為《招標(biāo)投標(biāo)法》)的正式實(shí)施，全面推進(jìn)和規(guī)范了建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度在我國(guó)的實(shí)施。2012年 2月《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的施行，進(jìn)一步完善了我國(guó)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度，增強(qiáng)了其可操作性。其間，國(guó)家還出臺(tái)了一系列關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定、辦法。這些法規(guī)的實(shí)施，對(duì)保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。

但是我們也應(yīng)該看到，在取得眾多積極效果的同時(shí)，也還存在一些不可忽視的問(wèn)題。如在部分建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)中，一些地方行政監(jiān)管部門過(guò)分強(qiáng)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)的公平原則和反腐功能，從而弱化了擇優(yōu)原則；招標(biāo)人所承擔(dān)的法律責(zé)任與其在招標(biāo)投標(biāo)中擁有的權(quán)利不完全對(duì)等；投標(biāo)人在投標(biāo)或中標(biāo)后不誠(chéng)信；招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)只關(guān)注招標(biāo)程序合規(guī)而忽視效果；評(píng)標(biāo)專家責(zé)任心不夠；等等。筆者僅就目前建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)各相關(guān)方存在的一些問(wèn)題作初步探討。

2 建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)各相關(guān)方存在的問(wèn)題初步分析

建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)各相關(guān)方主要包括：行政監(jiān)督部門，招標(biāo)人(項(xiàng)目法人)，投標(biāo)人，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，評(píng)標(biāo)專家?，F(xiàn)階段各方還存在如下主要問(wèn)題。

2.1 行政監(jiān)督部門

《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：“有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為”。招投標(biāo)活動(dòng)是一項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、利益關(guān)系敏感的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必須由相關(guān)部門進(jìn)行依法監(jiān)督管理。目前，行政監(jiān)督部門還存在一些問(wèn)題。

(1)部分項(xiàng)目或領(lǐng)域監(jiān)管不到位，致使招標(biāo)投標(biāo)流于形式，給國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成浪費(fèi)，給工程質(zhì)量埋下隱患。如原鐵道部大量工程的招標(biāo)投標(biāo)。

(2)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了招標(biāo)投標(biāo)的公平原則和反腐功能，從而弱化了擇優(yōu)原則。例如：《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)人可派不超過(guò)評(píng)標(biāo)專家總?cè)藬?shù)三分之一的代表參加評(píng)標(biāo)，而一些地方為了防止招標(biāo)人在選擇中標(biāo)人時(shí)有傾向性，規(guī)定一般項(xiàng)目招標(biāo)人不得派代表參加評(píng)標(biāo)。評(píng)標(biāo)是選擇中標(biāo)人的重要環(huán)節(jié)。中標(biāo)人選擇是否恰當(dāng)，是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。這種讓招標(biāo)人承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任卻不讓招標(biāo)人參與評(píng)標(biāo)選擇中標(biāo)人的做法，與建設(shè)項(xiàng)目法人制是相悖的。有些地方的一些工程，只對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行最基本的資格審查，就采取抽簽的形式來(lái)確定中標(biāo)單位。其實(shí)，相同資質(zhì)的企業(yè)，其履約能力、信譽(yù)水平等的差距可能是很大的；同一企業(yè)由不同的項(xiàng)目經(jīng)理來(lái)實(shí)施，可能也會(huì)有很大的差別。這種確定中標(biāo)人的辦法看似公平實(shí)則有違擇優(yōu)原則，不利于市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰，是一種對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的成敗漠不關(guān)心、逃避自身責(zé)任的行為。

(3)對(duì)于投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)的不誠(chéng)信甚至違法行為(圍標(biāo)、串標(biāo)、惡意低價(jià)中標(biāo)等)和合同執(zhí)行過(guò)程中不誠(chéng)信甚至違法行為(掛靠、轉(zhuǎn)包、合同違約等)的懲處不夠嚴(yán)厲，致使企業(yè)的不誠(chéng)信甚至違法行為成本太低，企業(yè)普遍誠(chéng)信度不高，建筑市場(chǎng)秩序混亂現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.2 招標(biāo)人

招標(biāo)人(即項(xiàng)目法人)是招標(biāo)活動(dòng)的主體，是工程建設(shè)項(xiàng)目的法定責(zé)任主體。在建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中，招標(biāo)人存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下一些方面。

(1)部分項(xiàng)目法人不按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)，違規(guī)直接發(fā)包、指定分包，從中謀取私利，給國(guó)家利益造成損失。

(2)部分項(xiàng)目法人在招投標(biāo)過(guò)程中，與投標(biāo)人串通，謀取個(gè)人利益。

(3)部分項(xiàng)目法人發(fā)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)性太強(qiáng)、利益關(guān)系太復(fù)雜，干脆撒手不管，以避嫌來(lái)逃避責(zé)任。

(4)部分項(xiàng)目法人自身的管理能力不足，也不聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)(項(xiàng)目代建或項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu))，自行胡亂決策，給后期合同的履行埋下大量隱患。

2.3 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布后開始大量成立的、從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會(huì)中介組織。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)受招標(biāo)人委托依法辦理各種招標(biāo)事宜。在建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下一些方面。

(1)招標(biāo)代理人員的工程經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)知識(shí)缺乏、工作能力不高，在招標(biāo)代理過(guò)程中無(wú)法為招標(biāo)人提供有價(jià)值的咨詢意見，不能很好地對(duì)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)工作進(jìn)行策劃(項(xiàng)目合同架構(gòu)、項(xiàng)目整體招標(biāo)進(jìn)度計(jì)劃、標(biāo)段劃分、合同形式選擇、合同專用條款編制、資格條件設(shè)定、評(píng)標(biāo)條款制定等)。招標(biāo)代理工作僅僅局限于幫招標(biāo)人跑跑程序上的事情。

(2)部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)過(guò)程中利用招標(biāo)人的信任，與投標(biāo)人串通，違規(guī)私下收取中標(biāo)人費(fèi)用或謀取個(gè)人利益。

(3)評(píng)標(biāo)時(shí)間的安排普遍過(guò)于短暫。在發(fā)達(dá)國(guó)家，一個(gè)稍復(fù)雜的評(píng)標(biāo)往往需要持續(xù)幾天甚至 10多天，中途可能會(huì)多次要求投標(biāo)人對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行澄清。反觀我們無(wú)論工程規(guī)模大小及復(fù)雜程度如何、投標(biāo)文件多少、評(píng)標(biāo)辦法繁簡(jiǎn)，評(píng)標(biāo)時(shí)間幾乎都為半天。對(duì)于復(fù)雜的工程、投標(biāo)文件多的評(píng)標(biāo)，專家們無(wú)法充分了解工程特點(diǎn)、無(wú)法完全領(lǐng)會(huì)評(píng)標(biāo)辦法、無(wú)法認(rèn)真閱讀投標(biāo)文件，評(píng)標(biāo)質(zhì)量自然無(wú)法保證。

2.4 評(píng)標(biāo)專家

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條規(guī)定：“評(píng)標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)”。評(píng)標(biāo)專家依據(jù)既定的評(píng)標(biāo)辦法對(duì)投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，向招標(biāo)人提交包括中標(biāo)候選人排名和評(píng)標(biāo)報(bào)告在內(nèi)的評(píng)標(biāo)結(jié)果。評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)過(guò)程中享有法律規(guī)定的最高權(quán)力，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人均不得干涉；評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)意見直接決定招標(biāo)結(jié)果。評(píng)標(biāo)專家的職業(yè)道德、專業(yè)水平、法律意識(shí)等因素，直接影響到評(píng)標(biāo)的質(zhì)量和招標(biāo)工作的成敗。目前，評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)過(guò)程中還存在以下問(wèn)題。

(1)評(píng)標(biāo)專家所擁有的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任不對(duì)等。專家擁有決定評(píng)標(biāo)結(jié)果的重大權(quán)力，卻幾乎不必承擔(dān)任何責(zé)任(雖然按規(guī)定在法律上承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，但實(shí)際上無(wú)法追究)。即使面對(duì)質(zhì)疑或投訴，確有明顯不當(dāng)行為，最嚴(yán)厲的處理也只能是被清出專家?guī)?，?duì)本人幾乎沒(méi)什么影響。

(2)部分專家責(zé)任心不強(qiáng)、作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)，主要因?yàn)橐韵氯齻€(gè)方面的原因：一是部分評(píng)標(biāo)專家職業(yè)道德水平不高；二是參加評(píng)標(biāo)純屬個(gè)人行為，缺乏有效的考核機(jī)制和約束力量，評(píng)標(biāo)工作的質(zhì)量與本人幾乎無(wú)關(guān)；三是有些標(biāo)評(píng)標(biāo)時(shí)間過(guò)短，也促成了部分評(píng)標(biāo)專家隨意對(duì)待評(píng)標(biāo)工作。

(3)部分評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)水平不夠。

2.5 投標(biāo)人

投標(biāo)人由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力大、自身法律意識(shí)淡薄，以及對(duì)自身信譽(yù)的重視程度不夠，在招標(biāo)投標(biāo)中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)串標(biāo)。包括與其他投標(biāo)人串通投標(biāo)(也稱圍標(biāo))，形成價(jià)格同盟，約定抬高報(bào)價(jià)，輪流坐莊(中標(biāo))；與招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或評(píng)標(biāo)專家串通以謀取中標(biāo)，損害其他投標(biāo)人或招標(biāo)人權(quán)益。

(2)惡意低價(jià)中標(biāo)，無(wú)視風(fēng)險(xiǎn)肆意投機(jī)。在合同簽訂階段與招標(biāo)人談條件，死纏亂打；執(zhí)行階段利用招標(biāo)文件漏洞或設(shè)計(jì)變更抬高合同結(jié)算價(jià)款，如果不能如愿放慢進(jìn)度，以人員、機(jī)械、材料到位嚴(yán)重不足要挾招標(biāo)人，毫無(wú)信譽(yù)可言。由于在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形成了這種惡劣的風(fēng)氣，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)的大型工程承包企業(yè)最初到國(guó)際市場(chǎng)承接業(yè)務(wù)時(shí)，往往是高高興興中標(biāo)，最終結(jié)果是賠本、賠聲譽(yù)。

(3)出借資質(zhì)，讓他人掛靠經(jīng)營(yíng)。這種現(xiàn)象在整個(gè)建筑市場(chǎng)普遍存在。具有資質(zhì)的企業(yè)將其資質(zhì)出借給個(gè)人或資質(zhì)較低的單位。后者利用自身的社會(huì)關(guān)系，串通招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，以前者的名義承接業(yè)務(wù)；前者收取掛靠管理費(fèi)。有些個(gè)人或資質(zhì)較低的單位同時(shí)借用多個(gè)企業(yè)的資質(zhì)，同時(shí)承接多個(gè)工程。嚴(yán)重?cái)_亂建筑市場(chǎng)秩序，給工程(質(zhì)量、進(jìn)度、投資和安全)帶來(lái)了很大隱患。

(4)部分企業(yè)隨意轉(zhuǎn)包和分包。企業(yè)由于自身能力不足或承包價(jià)格過(guò)低，將工程轉(zhuǎn)包給其他單位，或者將工程的一部分分包給資質(zhì)不足的企業(yè)或無(wú)資質(zhì)的個(gè)人。在很多情況下，這些轉(zhuǎn)包和分包都是暗地里進(jìn)行的，難以查處而又隱患很大。

(5)采用行賄招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的方式，謀取中標(biāo)。

3 應(yīng)對(duì)措施與建議

針對(duì)前述的一些問(wèn)題，筆者認(rèn)為，相關(guān)監(jiān)督管理部門在工作中可以采取以下措施進(jìn)行改進(jìn)。

(1)相關(guān)監(jiān)管部門在監(jiān)管工作中，按照項(xiàng)目類別和投資性質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》，重點(diǎn)監(jiān)管國(guó)有投資項(xiàng)目和社會(huì)公益性項(xiàng)目；對(duì)民營(yíng)投資項(xiàng)目實(shí)行自主招標(biāo)、事后備案。對(duì)國(guó)有投資項(xiàng)目和社會(huì)公益性項(xiàng)目，從招標(biāo)方式、招標(biāo)程序和招標(biāo)過(guò)程等方面嚴(yán)格監(jiān)督，杜絕采用化整為零等方式躲避招標(biāo)；杜絕以項(xiàng)目前期條件不成熟、進(jìn)度緊為由，事后補(bǔ)辦招投標(biāo)手續(xù)的假招標(biāo)。使招投標(biāo)監(jiān)管工作重點(diǎn)突出，既維護(hù)了法律的尊嚴(yán)，又提高了監(jiān)管工作的效率，為國(guó)有投資項(xiàng)目的質(zhì)量和效益提供了保證。

(2)引導(dǎo)招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)工作中兼顧擇優(yōu)原則和公平原則。既要保證充分的競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)公平公正；又要盡可能選擇性價(jià)比最好的投標(biāo)人中標(biāo)。要避免中標(biāo)完全靠運(yùn)氣的評(píng)標(biāo)辦法。

(3)建立完善的誠(chéng)信體系，對(duì)違法行為嚴(yán)格依法懲處，對(duì)違約行為設(shè)立曝光平臺(tái)。對(duì)施工企業(yè)和監(jiān)理企業(yè)可以設(shè)立誠(chéng)信評(píng)分體系，將誠(chéng)信分值直接進(jìn)入評(píng)標(biāo)得分。讓守信企業(yè)得實(shí)惠，使失信企業(yè)無(wú)法在市場(chǎng)上生存，可以有效減少資質(zhì)出借、圍標(biāo)串標(biāo)、掛靠承包、惡意低價(jià)以及行賄等擾亂市場(chǎng)秩序的行為。

(4)強(qiáng)化項(xiàng)目法人制，增強(qiáng)項(xiàng)目法人的責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)。同時(shí)，在招標(biāo)活動(dòng)中讓項(xiàng)目法人享有法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利。

(5)規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的企業(yè)和個(gè)人的行為，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核，不斷提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所、人員資格、資料保存和業(yè)務(wù)收費(fèi)等基本情況的檢查，對(duì)基本條件達(dá)不到國(guó)家資質(zhì)管理要求的機(jī)構(gòu)，給予降級(jí)或取締資質(zhì)；對(duì)程序不規(guī)范、取費(fèi)過(guò)低或嚴(yán)重不合理的，給予曝光并在其誠(chéng)信體系評(píng)分中予以體現(xiàn)。

(6)嚴(yán)格實(shí)行招標(biāo)文件送審備案制度，重點(diǎn)確保評(píng)標(biāo)辦法的科學(xué)公正。評(píng)標(biāo)辦法應(yīng)充分考慮標(biāo)的物的性質(zhì)(服務(wù)、施工、設(shè)備等)和特點(diǎn)(技術(shù)難度、專業(yè)性等)，同時(shí)確保合同重點(diǎn)條款的合理公平。有些招標(biāo)文件設(shè)定極為苛刻的付款和處罰條款，應(yīng)予糾正。否則，誠(chéng)信的投標(biāo)人會(huì)因充分考慮風(fēng)險(xiǎn)而放棄投標(biāo)或提高報(bào)價(jià)，而不講信用或與招標(biāo)人串通好中標(biāo)后修改合同條款的投標(biāo)人，則正好利用這個(gè)機(jī)會(huì)獲取中標(biāo)。

(7)加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家?guī)斓墓芾?，確保評(píng)標(biāo)工作的公平公正。合理劃分專家的專業(yè)，既保證專家抽取時(shí)，各專業(yè)有相對(duì)充足的數(shù)量，又要確?；緦I(yè)對(duì)口。制定和完善評(píng)標(biāo)紀(jì)律，在評(píng)標(biāo)之前進(jìn)行宣讀，加強(qiáng)專家的責(zé)任意識(shí)和自律意識(shí)。建立專家的評(píng)價(jià)體系，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)工作人員和相關(guān)的政府監(jiān)督管理人員，對(duì)評(píng)標(biāo)專家每次評(píng)標(biāo)的專業(yè)水平、負(fù)責(zé)任程度、有無(wú)干擾其他專家評(píng)標(biāo)和其他不公正行為等進(jìn)行評(píng)價(jià)。建立清出機(jī)制，對(duì)于評(píng)標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)個(gè)人影響評(píng)標(biāo)公正、責(zé)任心差、專業(yè)水平低、長(zhǎng)期不能參加評(píng)標(biāo)的專家，及時(shí)給予清理出庫(kù)。

(8)引導(dǎo)招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有針對(duì)性地延長(zhǎng)評(píng)標(biāo)時(shí)間。對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)難度高、規(guī)模較大、投標(biāo)人數(shù)量較多的評(píng)標(biāo)，應(yīng)給出足夠的評(píng)標(biāo)時(shí)間并事先向?qū)＜颐鞔_。設(shè)計(jì)圖紙、地勘資料、招標(biāo)文件及答疑補(bǔ)遺等評(píng)標(biāo)所需資料，均應(yīng)及時(shí)向評(píng)標(biāo)專家提供；專家認(rèn)為需要的詢標(biāo)必須進(jìn)行；已在招標(biāo)文件中明確的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人答辯程序，不得隨意取消或縮短時(shí)間。

4 結(jié) 語(yǔ)

建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)是一項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)、利益矛盾突出的活動(dòng)，其實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決必然是一個(gè)長(zhǎng)期而艱難的過(guò)程。各級(jí)政府監(jiān)管部門也一直在不斷努力，逐步規(guī)范各方行為，督促逐步形成良好的建筑市場(chǎng)秩序。以上只是筆者在多年招標(biāo)及投標(biāo)工作中的一些個(gè)人思考，以期引起同仁思辨，共同促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。