劉錦濤

·法史研究·

制度變遷視角下中英創(chuàng)建近代警察制度比較研究

劉錦濤

中英各自的國情決定了兩國近代警察制度的創(chuàng)建雖有某些相似之處，但彼此的個(gè)性特征更為明顯。英國近代警察制度的創(chuàng)建屬于創(chuàng)新性制度變遷，是主動(dòng)回應(yīng)社會發(fā)展需要的結(jié)果，是一種內(nèi)生型的變革；而清末警察制度的創(chuàng)建則屬于移植性制度變遷，是在外部壓力和內(nèi)部要求的雙重壓力下實(shí)現(xiàn)的，是一種外因促動(dòng)的內(nèi)生型變革。

清末警察制度 警察制度 警察史

對于警界學(xué)術(shù)而言，在從事警政研究時(shí)，既要關(guān)注當(dāng)代警務(wù)實(shí)際，也要重視警政史的縱向爬梳與橫向比較研究。這樣做，一方面可以“以史為鑒”，從中汲取歷史養(yǎng)分，以達(dá)“他山之石，可以攻玉”的目的；另一方面可以深化我們對不同國家警察制度的演進(jìn)路徑與趨向的認(rèn)識，加深對不同警察制度的選擇與發(fā)展的認(rèn)識，并從中總結(jié)出警察制度的演進(jìn)規(guī)律，更好地把握現(xiàn)在，展望和開創(chuàng)未來。鑒于學(xué)界尚未有專文對中英創(chuàng)建近代警察制度予以比較研究，筆者擬就其創(chuàng)建的初始條件、歷史軌跡與歷史動(dòng)因進(jìn)行試探性的比較研究。

一、初始條件比較

一種新制度的產(chǎn)生和創(chuàng)建，總有相應(yīng)的社會及時(shí)代背景。無論是中國還是英國，相較各自之前的歷史，其創(chuàng)建近代警察制度的社會及時(shí)代背景皆發(fā)生了歷史性的巨變。中國方面是“數(shù)千年未有之變局”，“國家體制的破壞，國家主權(quán)與統(tǒng)一的破損，社會秩序的混亂，大量資源的破壞與浪費(fèi)，民族精神的損傷，等等，這些都是其他國家處在同一歷史轉(zhuǎn)型期所罕見的。”①羅榮渠：《現(xiàn)代化新論：世界與中國的現(xiàn)代化進(jìn)程》，北京大學(xué)出版社1993年版，第334-335頁。英國方面也發(fā)生了根本性的變化，史界謂“1760-1830年間的變化，也許只有新石器時(shí)代的發(fā)現(xiàn)（即如何成為一個(gè)定居的農(nóng)學(xué)家和牧人，而不再是獵人和游牧者）能與之相提并論”②J.F.C.Harrison,The common people:a history from the Norman Conquest to the present.London:Croom Helm,1984, p.211.。二者皆處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，一個(gè)是由傳統(tǒng)向近代轉(zhuǎn)型，一個(gè)是由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會邁進(jìn)；一個(gè)是國勢日趨衰敗，而另一個(gè)是國勢蒸蒸日上；一個(gè)是急于救亡圖存，另一個(gè)則忙于秩序重建。但二者都處于現(xiàn)代化過程之中，所異是英國是內(nèi)生型的或稱自發(fā)型的，而中國則是應(yīng)激型的或稱被動(dòng)型的。

相對于內(nèi)生型現(xiàn)代化國家而言，應(yīng)激型現(xiàn)代化國家更需要有一個(gè)強(qiáng)有力的政府來組織和實(shí)施現(xiàn)代化。因?yàn)樯鐣D(zhuǎn)型是一個(gè)新舊交替的過程，原有的社會領(lǐng)域、社會結(jié)構(gòu)、社會功能都在分化，社會秩序處在失范狀態(tài)之中，因而也要求有更強(qiáng)而有力的控制，借以保持對轉(zhuǎn)型社會的控制能力和控制效率。遺憾的是，其時(shí)的清政府就是一個(gè)積貧積弱的政府?！爱?dāng)外部世界仍然以加速度發(fā)展，當(dāng)西方列強(qiáng)的現(xiàn)代化事業(yè)已經(jīng)從蒸汽時(shí)代向電力時(shí)代過渡的時(shí)候，大清帝國的‘洋務(wù)’卻處處受到舊制度、舊思想、舊技術(shù)、舊習(xí)慣的掣肘而步履蹣跚。結(jié)果，正是在‘洋務(wù)運(yùn)動(dòng)’期間，中國與西方列強(qiáng)在生產(chǎn)力與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)上的差距，不是縮小了，而是進(jìn)一步拉大了”。①何芳川：《無望的對抗格局——三論世界歷史上的大清帝國》，《史學(xué)理論研究》2006年第1期。

囿于清政府自身羸弱，處于中國封建社會發(fā)展的末期，是封建社會的政治、經(jīng)濟(jì)以及其他各種矛盾最激烈、最尖銳的階段。因而雖然自1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國就開始了從傳統(tǒng)社會向近代社會過渡的歷程，中國的近代化開始啟動(dòng)，但這種近代化的發(fā)展速度是非常緩慢的，其發(fā)展水平是“低度的”。往往只能做局部的“應(yīng)急”與“反應(yīng)”，不敢觸及“根本”，沒能在整個(gè)制度結(jié)構(gòu)上做出迎合時(shí)代潮流的調(diào)整。而制度變遷是自然演進(jìn)與理性建構(gòu)的統(tǒng)一。由于缺乏理性建構(gòu)的認(rèn)知，因此，盡管其時(shí)西方已在中國租界內(nèi)輸入了近代警察制度，國人也呼吁效仿創(chuàng)建并踐行之，但清廷一直未能予以認(rèn)可，更談不上主動(dòng)引導(dǎo)與創(chuàng)建了。

事實(shí)上，對于應(yīng)激型現(xiàn)代化國家來說，由于是在“現(xiàn)代性和傳統(tǒng)性不兼容的條件下逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的，這就是說它自身缺乏推動(dòng)現(xiàn)代化的因素，因而需要采取強(qiáng)制的手段，對現(xiàn)代化的前提進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允墙?jīng)濟(jì)、社會、文化、技術(shù)或心理的，最終要通過政治的形式，即國家政策來實(shí)現(xiàn)”②[美]西里爾?E·布萊克：《比較現(xiàn)代化》，上海譯文出版社1996年版，第20頁。。可惜的是，其時(shí)的清政府不再是“康乾”盛世時(shí)的政府，在軟弱無力的政權(quán)統(tǒng)治下，政府效能的低下是不言而喻的，近代化的緩慢也是必然的。后在生死存亡的政治壓力下，清廷才于1901年全面啟動(dòng)與施行“新政”，近代警察制度才在此間隙間得以創(chuàng)建起來。

與中國的情形不一樣，英國現(xiàn)代化模式是內(nèi)生型的。作為歐洲第一個(gè)走向現(xiàn)代化的國家，英國成為世界現(xiàn)代化的發(fā)源地，其現(xiàn)代化的啟動(dòng)是在政局相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)能夠快速而平穩(wěn)地發(fā)展，社會比較和諧，沖突相對平和，國家日趨昌盛的時(shí)代背景下進(jìn)行的。而且英國作為人類現(xiàn)代化的濫觴之地，具有原創(chuàng)精神的歷史傳統(tǒng)，這種開放式的進(jìn)取精神與中國的閉關(guān)保守思想形成了鮮明的對比。因而在英國“創(chuàng)造了社會革命的一切前提，結(jié)束了中世紀(jì)，樹立了社會的、政治的、宗教上的新教原則，建立了英國的殖民地、海軍和貿(mào)易，并使日益增長而且已經(jīng)相當(dāng)強(qiáng)大的中間階級同貴族并列”。③《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第25頁。之時(shí)，中國仍然沉浸在自我陶醉的狀態(tài)之中，滿足于朝貢貿(mào)易及亞洲經(jīng)濟(jì)圈的核心地位。當(dāng)西方資本主義列強(qiáng)四處擴(kuò)張并將矛頭指向中國的時(shí)候，其時(shí)的中國政府和人民缺乏相應(yīng)的準(zhǔn)備，從而陷入了落后挨打的悲慘境地，缺乏現(xiàn)代化必備的物質(zhì)與精神環(huán)境。在內(nèi)外壓力的逼迫下，為救亡圖存，維系其統(tǒng)治，清帝國也試圖調(diào)適與改造整個(gè)已經(jīng)滯后的社會制度。但由于時(shí)局之維艱，因而縱使啟動(dòng)了現(xiàn)代化的按鈕，也因歷史條件的制約而顯得步履蹣跚。

相比之下，英國現(xiàn)代化的背景不僅沒有外辱的壓迫，而且國家富足，對外開疆拓土，國勢日盛，所向披靡。但是，“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革?！雹堋恶R克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1995年版，第32-33頁。這樣，英國自然而然地進(jìn)入了改革時(shí)代，秩序重建成為了時(shí)代的迫切需要。但由于傳統(tǒng)因素的影響，近代警察制度的創(chuàng)建沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定下的水到渠成的歷史結(jié)果，同中國一樣也有一個(gè)漫長的發(fā)軔過程。

總之，不同的起點(diǎn)，雖然并不意味著結(jié)局絕對不同，但有可能“極大地影響著社會的具體面貌及其所遇到問題。”①[以]S.N.艾森斯塔特：《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，中國人民大學(xué)出版社1988年版，第53頁。中國創(chuàng)建近代警察制度是在專制政府極度羸弱，國勢漸微，苦心經(jīng)營的救亡圖存難挽頹勢，戰(zhàn)爭與動(dòng)蕩并存，以及“戰(zhàn)守?zé)o具”與國內(nèi)“革命”潛伏的現(xiàn)實(shí)的內(nèi)外環(huán)境下逼迫進(jìn)行的，是內(nèi)外壓力的結(jié)果。而英國則是在民主政治逐漸興起，國勢蒸蒸日上，對外所向披靡，社會轉(zhuǎn)型與秩序重建的內(nèi)外環(huán)境下主動(dòng)開創(chuàng)的，是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑互動(dòng)的結(jié)果。

二、歷史軌跡比較

從制度變遷角度來看，中英創(chuàng)建近代警察制度的歷史軌跡本身就是一個(gè)制度創(chuàng)新的過程。盡管制度創(chuàng)新是制度文明的生命，是制度本身得以延續(xù)與發(fā)展的保障。但由于任何制度實(shí)際上都是一種規(guī)則體系，具有穩(wěn)定的特質(zhì)，否則，它就將失去穩(wěn)定性，不再成為其自身。因此，制度一經(jīng)產(chǎn)生，人們就會對既定的制度安排和制度結(jié)構(gòu)形成一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)，無意也不會去輕易改變或廢棄它。直到這種制度隨著社會實(shí)踐活動(dòng)的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)制度有效供應(yīng)不足的問題時(shí)，人們才會去思量與實(shí)踐比之更好的新制度。盡管如此，由于“一種制度秩序是一個(gè)極端復(fù)雜而靈活的系統(tǒng)，不是每種事物都可以將它完全顛倒過來的。只有一定質(zhì)量和規(guī)模的變革才能轉(zhuǎn)變生產(chǎn)模式并且啟動(dòng)一個(gè)自我持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程?！雹赱英]M.M.波斯基、H.J.哈巴庫克：《劍橋歐洲經(jīng)濟(jì)史》第6卷，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第292頁。因此，制度變遷注定是一個(gè)復(fù)雜的過程，是一個(gè)不平穩(wěn)的過程，是一個(gè)充滿利益沖突的過程，是一個(gè)曲折不平的過程。即便啟動(dòng)制度變革，也絕非是一蹴而就的，因?yàn)橹贫葎?chuàng)新的受制因素頗多，牽涉到制度設(shè)計(jì)的成本，現(xiàn)有的知識積累，實(shí)施新安排的預(yù)期成本，公眾的看法，現(xiàn)存制度與規(guī)范，以及居于支配地位的上層決策集團(tuán)的預(yù)期等等?？倳?jīng)歷醞釀準(zhǔn)備、試點(diǎn)探索、驗(yàn)證、推廣等復(fù)雜歷程，有時(shí)還“可能宛如冰川移動(dòng)般緩慢，以至于我們須以歷史學(xué)家的眼光觀察問題，方能察覺?！雹踇美]道格拉斯?C?諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，格致出版社2008年版，第7頁。

回溯中英創(chuàng)建近代警察制度的歷史軌跡，不難看出，隨著社會發(fā)展及時(shí)局的變遷，創(chuàng)建新的警察制度以代替舊有的“警察”制度已成了各自順乎歷史潮流的必然出路。因?yàn)橹杏⒏髯缘纳鐣冞w已導(dǎo)致原有治安體制或“舊警察”制度出現(xiàn)了不均衡，即制度供給已不能滿足人們對制度的需求，于是產(chǎn)生了變革、創(chuàng)新制度的要求。但無論是在中國，還是在英國，近代警察制度的創(chuàng)建都?xì)v經(jīng)曲折和磨難。盡管均有社會先進(jìn)人士奔走呼號與實(shí)踐，如英國的科奎豪恩，中國的黃遵憲，可由于各自不同的傳統(tǒng)因素的影響，加上“遺傳、惰性以及路徑依賴等因素在決定制度的形成過程中具有重要的作用”④[挪威]埃里克·S·賴納特：《窮國的國富論——演化發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)論文集》上卷，賈根良、王中華等譯，高等教育出版社2007年版，第243頁。，使得這種要求的實(shí)現(xiàn)顯得非常漫長，可以說是“千呼萬喚始出來”。即便啟動(dòng)近代警察制度的創(chuàng)建，“新事物受到的也不是普遍歡迎，而是抵制”⑤Maurice Punch,Book Reviews,Contemporary Sociology,Vol.11,No.5(Sep.,1982),p.541.，“在有些地方，警察被認(rèn)為是懦弱的、多余的、違憲的，不適合英國國情，希望被廢除”⑥Victor Bailey,Policing and Punishment in the Nineteen Century Britian,New Brunswick:Rutgers University Press, 1981,p.47.，如此，其演進(jìn)軌跡自然也顯得極其坎坷。英國人因擔(dān)心“國家警察的出現(xiàn)可能會損害自由”⑦D.J.V.Jones,The New Police,Crime and People in England and Wales,1829-1888,Transactions of the Royal Historical Society,Fifth Series,Vol.33,(1983),p.153.，還發(fā)生過“無數(shù)次反對警察的暴亂”⑧[英]羅伯特?雷納：《警察與政治》，易繼蒼、朱俊瑞譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第35頁。。盡管這沒能改變近代警察制度創(chuàng)建的前進(jìn)方向，但至少延緩了警政建設(shè)的推進(jìn)步伐。而且由于中英兩國政府預(yù)先沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)劃，致使警政建設(shè)出現(xiàn)了“各自為政”的現(xiàn)象。盡管推進(jìn)之路顯得步履蹣跚，還存在這樣或那樣的問題，但隨著各自政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)與介入，中英警政建設(shè)皆隨即迎來了大發(fā)展時(shí)期，最終在全國范圍內(nèi)基本建立起了各自的警察網(wǎng)絡(luò)。

從英國來看，雖然隨著社會的變遷，特別是城市與工業(yè)革命的發(fā)展，建立一支高效率的新型警察隊(duì)伍以取代舊有的守夜人、治安官、警務(wù)官為主體的治安制度勢在必行。然而，與其他改革一樣，其進(jìn)程顯得極不順利，歷經(jīng)實(shí)驗(yàn)、爭論和妥協(xié)等不同階段。特別是“在抗議盛行的1815-1848年間，警察改革的步伐相當(dāng)緩慢”①Victor Bailey,Reviews,The Economic History Review,New Series,Vol.42,No.2(May,1989),p.272.，只是“我們在慶祝和詆毀警察法令時(shí)，往往將職業(yè)警察在英國許多地方的出現(xiàn)都是一個(gè)漸進(jìn)的過程忘卻了而已?！雹贒.J.V.Jones,“The New Police,Crime and People in England and Wales,1829-1888”,Transactions of the Royal Historical Society,Fifth Series,Vol.33,(1983),p.154.是故，英國警察學(xué)者雷納先生論及英國近代警察制度的創(chuàng)建時(shí)，稱“警察這一行當(dāng)?shù)慕⑹且粋€(gè)漫長而又痛苦的過程?！雹踇英]羅伯特?雷納：《警察與政治》，易繼蒼、朱俊瑞譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第17頁。它經(jīng)歷了思想認(rèn)知、初步實(shí)踐、民眾反對與認(rèn)可、政府參與等不同發(fā)展階段。盡管“18世紀(jì)中期開始，建立職業(yè)警察的呼聲越來越高”，但因保守勢力的反對，“它沒有取得成功?！雹躘英]羅伯特?雷納：《警察與政治》，易繼蒼、朱俊瑞譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第23頁。至1829年《倫敦大都市警察法》確立新警察制度后，公眾仍感到恐懼和不安。公眾將這種所謂“新警察”看成是專制政府權(quán)力的延伸，擔(dān)心它會演變成為類似于歐洲大陸警察的那種過度中央集權(quán)化、與國家政治緊密相連、遠(yuǎn)離社區(qū)、缺乏民主與法治的軍國主義工具。⑤Christine Horton,Policing Policy in France.Dorset:Policy Studies Institute,1995,p.8.其時(shí)，“一般守舊之市民，大起恐慌，竭力反對，以致全倫敦街道，均貼有打到比（皮）爾之標(biāo)語：‘吾等向英人請求’；‘大不列顛忠實(shí)人們，快起來反抗比（皮）爾之殘暴黨人’?！雹抻嘈愫溃骸冬F(xiàn)代警察行政》，上海中華書局1948年版，第8頁。由于英國人具有抵制近代警察制度的心理，因而貝爾恩德·維納先生稱，“19世紀(jì)的英國根本沒有警察，英國人把警察視為對公民自由的威脅。19世紀(jì)30年代末，當(dāng)倫敦的犯罪和不法行為日益泛濫，市民面臨嚴(yán)重威脅的時(shí)候，才使他們改變了對警察的偏見?！雹遊德]貝爾恩德?維納：《尋蹤覓跡》，連玉泉、馬巍崴、張春生譯，群眾出版社1987年版，第15頁。在這種情形下，政府開始積極主導(dǎo)警政變革，期間經(jīng)過“血的洗禮”，依靠羅伯特·皮爾等人的智慧與努力，通過法令保障與推動(dòng)，近代警察制度才得以創(chuàng)建起來。但推進(jìn)之路依然是遲緩的，所以英國警察史學(xué)者指出：“在新警察創(chuàng)建后的第一個(gè)十年中，斷定人民是否已經(jīng)接受了它是很困難的事情?！雹郉.J.V.Jones,The New Police,Crime and People in England and Wales,1829-1888,Transactions of the Royal Historical Society,Fifth Series,Vol.33,(1983),p.152.后來在“與日俱增的社會凝聚力的促進(jìn)下，至19世紀(jì)中葉，整個(gè)社會不但對之予以了認(rèn)可，而且最終成為民族自豪的一種象征”⑨Robert Reiner,Police Research in the United Kingdom:ACritical Review.Crime and Justice,Vol.15,1992,p.436.。

中國也一樣，清末創(chuàng)建近代警察制度的歷程“殊為多變而曲折”，經(jīng)歷了理論引進(jìn)、地方實(shí)踐、全國建制等不同階段。社會精英與賢達(dá)鑒于晚清國內(nèi)形勢，或通過西文文獻(xiàn)介紹，或通過親身感受，或基于租界等實(shí)踐驗(yàn)證等等，感覺和認(rèn)識到西方近代警察制度較于清廷的傳統(tǒng)治安體系有諸多優(yōu)勢，遂產(chǎn)生了進(jìn)行制度移植的要求，力主效仿西法，舉辦警政，還勇于進(jìn)行制度嫁接實(shí)踐。然而，其時(shí)國人認(rèn)知不一，或謂為“新政之基”、“內(nèi)國要政”，或謂其“與保甲本無二理”、“即我國保甲遺意”，甚至還存在著一些質(zhì)疑聲。如《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》的著者劉錦藻即認(rèn)為，我朝舊制法令嚴(yán)密，法至善也。只不過相沿日久，加上官吏奉行不力，方至弊端叢生，誠非法令本身不良。反觀外國巡警，即吾國保甲遺意，同以詰奸、禁盜、除暴、安良為主，不過名目不同也。而今不去追溯致弊之由，從根本上思量補(bǔ)救之策，相反一概予以鏟除，盡用洋法，實(shí)屬胡為。稱其實(shí)踐非但未能使社會治安好轉(zhuǎn)，相反奸盜更甚于前，徒增許多衙署，許多官缺、許多名目，外加軍裝、餉械、衣服、冠履等費(fèi)。⑩韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》上冊，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第58頁。盡管此等質(zhì)疑并未能掀起多大波瀾，也未能達(dá)到阻礙警政施行的步伐。但在這種理論認(rèn)知下舉辦近代警政，注定其歷程不可能順利。因而湖南保衛(wèi)局的初步實(shí)踐換來的不是“鮮花和掌聲”，而是朝廷的勒令裁撤，只舉辦了短短的三個(gè)月就夭折了。

后來，在時(shí)局的催促下，清廷被迫為之。然因認(rèn)識差錯(cuò)，落入了“跡似相近，功用迥殊”的尷尬境地。好在其效仿西方，創(chuàng)立善后協(xié)巡總局與工巡局的實(shí)踐，絕非僅僅是為了填補(bǔ)帝國主義列強(qiáng)撤離后形成的權(quán)力真空、更好地維護(hù)清王朝的統(tǒng)治，還包含有局部試驗(yàn)舉辦警政的設(shè)想。在袁世凱率先走出了理論認(rèn)知困境，“從辦理警察學(xué)堂、培訓(xùn)警務(wù)知識、改造舊兵弁的素質(zhì)入手，逐漸建立起一支新型的警察隊(duì)伍”①韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》上冊，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第131頁。之后，清廷遂諭令各地仿行辦理，“不準(zhǔn)視為緩圖，因循不辦”。這樣，各省紛紛仿效直隸，設(shè)立巡警局、警務(wù)局等，地方警政建設(shè)由是逐步走向正軌。但囿于各種實(shí)際困難，如“無可籌之款”，“乏諳練之才”，②曾榮汾：《中國近代警察史料初編》，中央警官學(xué)校印行1989年版，第211頁。加上清政府也缺乏主導(dǎo)改革的意識和舉動(dòng)，致使各地警政建設(shè)的進(jìn)展踟躕難行，進(jìn)展不一，絕大多數(shù)的督撫只是奉命而行，虛應(yīng)故事?！敖刂沟?905年9月，由于清政府對警政建設(shè)沒有一個(gè)明確的方案，也缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃和切實(shí)可行的具體部署，使地方警政建設(shè)一直處于徘徊狀態(tài)。”③楊玉環(huán)：《試論中國近代警察制度的特點(diǎn)》，《齊魯學(xué)刊》2007年第2期。直至光緒三十一年（1905年）九月，清廷下詔設(shè)置巡警部，近代警察的創(chuàng)建才迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，并隨著清末立憲的啟動(dòng)而走向深入。盡管清末的地方警察等級體制“未能實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一；直到清亡前夕，各地方的差異仍然較大”④韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》上冊，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第187頁。。但幾經(jīng)努力，全國警察網(wǎng)絡(luò)終大體初成。

三、歷史動(dòng)因比較

任何方式的制度變遷其背后皆有動(dòng)力源泉。但關(guān)于其源泉何在，卻似乎是個(gè)仁者見仁、智者見智的問題。如，馬克思主義不僅認(rèn)為“在一切社會形式中都有一種一定的生產(chǎn)決定其他一切生產(chǎn)的地位和影響，因而它的關(guān)系也決定其他一切關(guān)系的地位和影響。”⑤《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1995年版，第24頁。同時(shí)指出生產(chǎn)力的發(fā)展是制度變遷的根本原因，先進(jìn)階級、政黨及其領(lǐng)袖人物的積極活動(dòng)是制度變遷的重要原因，國際國內(nèi)重大的政治事件及其造成的政治生活的重大變化是制度變遷的重要契機(jī)和條件。⑥宋小敏：《論馬克思主義關(guān)于制度變遷原因和條件的理論》，《江漢論壇》2002年第5期。而制度主義卻認(rèn)為，社會環(huán)境發(fā)生變遷、制度自身的運(yùn)作條件發(fā)生變化⑦Sven Steinmo,Kathleen Thelen,and Frank Longstreth,Structuring Politics:Historical institutionalism in Comparative political.Cambridge:Cambridge University Press,1992,pp.16-18.，以及制度本身失去效率都可能引發(fā)制度發(fā)生變遷。筆者綜合采納之，既注重制度之外的客觀力量，又考察了制度內(nèi)部的穩(wěn)定與變化的矛盾，主要從社會環(huán)境變遷、制度本身落敗及歷史人物的能動(dòng)性三個(gè)方面來剖析中英創(chuàng)建近代警察制度的歷史動(dòng)因。

不論是中國，還是英國，近代警察制度的創(chuàng)建都是誘致性與強(qiáng)制性兩相交錯(cuò)的結(jié)果。歷史上的任何制度，都是當(dāng)時(shí)人們的利益及其選擇的一種結(jié)果。制度的產(chǎn)生和發(fā)展，不是離開人而獨(dú)立自發(fā)的東西，也不具有外在于人的性質(zhì)。它實(shí)際上是人的客觀需要的產(chǎn)物，是個(gè)體意識所蘊(yùn)涵的共同性和普遍性的社會化形式。“制度……離開了人類的實(shí)踐活動(dòng)，就不可能出現(xiàn)制度需求，也不可能有制度產(chǎn)生與發(fā)展?！雹嘹w震江、付子堂：《現(xiàn)代法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第201頁。因此，兩國皆先有歷史人物的呼吁與實(shí)踐，后才是政府的強(qiáng)力主導(dǎo)與推進(jìn)。同時(shí)，都是在各自社會發(fā)生巨大變化，舊有“警察”制度敗落，不能滿足人們對制度的需求的時(shí)代背景下，為推進(jìn)政治改革或加強(qiáng)社會控制而萌生與創(chuàng)建起來的。所異是，中國還有西方“示范”引導(dǎo)及應(yīng)付外部壓力的“沖擊-反應(yīng)”模式的因素存在。

清末的中國日趨衰落，屢遭西方列強(qiáng)的蹂躪，國人在傷感與痛恨之余，也萌生了“以夷制夷”的想法，掀起了西學(xué)東漸的高潮。西方近代警察制度就是這樣逐漸被國人所認(rèn)識與引入。但正如何一民先生在論述外國資本主義入侵對中國城市早期現(xiàn)代化的影響所指出的：“外國資本主義入侵雖然啟動(dòng)了中國城市早期現(xiàn)代化，并帶來或移植了部分現(xiàn)代化因索，但在中國城市早期現(xiàn)代化的成長過程中，外國資本主義畢竟只是一種外部力量，雖然這種外力所產(chǎn)生的影響很大，對中國早期現(xiàn)代化起了啟動(dòng)和推動(dòng)作用。但中國城市早期現(xiàn)代化的發(fā)展還需通過中國社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變革來實(shí)現(xiàn)?！雹俸我幻瘢骸吨袊鞘惺肪V》，四川大學(xué)出版社1994年版，第267頁。若沒有內(nèi)部社會變遷的驅(qū)動(dòng)以及社會精英的呼吁與實(shí)踐，清末近代警察制度的創(chuàng)建亦難以實(shí)現(xiàn)。原因是任何強(qiáng)制性制度變遷，倘若沒有眾多的誘致性變遷作為基礎(chǔ)，勢必會產(chǎn)生不同的基礎(chǔ)制度的變種。

制度變遷理論認(rèn)為，制度的變遷絕非線性的運(yùn)動(dòng)過程，而總是與社會變遷同步的，且與其他社會因素之間隱含有一種互動(dòng)與制約的關(guān)系。清末近代警察制度的創(chuàng)建，是清王朝在當(dāng)時(shí)急劇變化的社會環(huán)境中，“直面”內(nèi)憂外患日漸加劇的無奈現(xiàn)實(shí)，為維持其統(tǒng)治，不得已選擇借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)所進(jìn)行的諸多社會變革中的一項(xiàng)，明顯具有外發(fā)性特點(diǎn)。但并不是“拿來主義”，有其簡單明了的合目的性和必要性的問題，原因是“一切外來的思潮和制度要在本國發(fā)生影響，必然要通過本國內(nèi)在的條件”②韋慶遠(yuǎn)等：《清末憲政史》，中國人民大學(xué)出版社1993年版，第3頁。方能有所建樹。在舊有制度失去平衡、內(nèi)外危機(jī)加劇、政治改革需要社會穩(wěn)定以及社會精英的呼吁與推動(dòng)下，清末近代警察制度遂逐漸得以創(chuàng)建起來。可見，清政府創(chuàng)建近代警察制度，不是政府單方面主導(dǎo)的結(jié)果，也不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反映，而是多種因素綜合作用的結(jié)果。警政思想的引入與傳播，為清政府跨越保甲、捕快的樊籬，建立近代警察制度提供了必要條件；社會治安混亂不堪，傳統(tǒng)治安體制不足依靠，使建立近代警察制度成為客觀現(xiàn)實(shí)需要；帝國主義列強(qiáng)要求清政府進(jìn)行必要的改革，以確保其在華的經(jīng)濟(jì)、政治利益和人身安全，是清政府建立近代警察制度的國際壓力；各地日益高漲的革命運(yùn)動(dòng)，是清政府建立近代警察制度的國內(nèi)壓力；通過建立近代西方警察制度，以期茍延殘喘，維持飄搖欲墜的滿清政權(quán)，是清政府建立近代警察制度的內(nèi)在動(dòng)力。③李寧：《略論促成清政府建立近代警察制度的主要原因》，《河北法學(xué)》2004年第1期。

英國也一樣，近代警察制度之所以能創(chuàng)建，絕非是資產(chǎn)階級維護(hù)其統(tǒng)治的單極需要的結(jié)果，也不是“社會職業(yè)專業(yè)化的邏輯延伸。隨著社會發(fā)展出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、宗教活動(dòng)、福利活動(dòng)、醫(yī)療保健以及其他活動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)或組織，社會也同樣發(fā)展出包括警察在內(nèi)的專門的社會控制機(jī)構(gòu)或組織”④張兆端：《警察歷史研究論要》，《江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2009年第1期。，而是一系列內(nèi)生因素“合力”促成的結(jié)果。它“是與一定的生產(chǎn)力水平相聯(lián)系的，是與一定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會關(guān)系相聯(lián)系的，是與犯罪現(xiàn)象的存在相聯(lián)系的，是與社會需要國家這種政治形式相聯(lián)系的。它是多元的社會條件所決定的，不宜簡單地歸結(jié)為某一單純的原因”⑤戴文殿：《公安學(xué)基礎(chǔ)理論研究》，中國人民公安大學(xué)出版社1992年版，第8-9頁。。也就是說，英國警察制度的創(chuàng)建離不開資本主義興起后帶來的時(shí)局變遷；離不開工業(yè)革命后衍生的一系列社會問題的催促，如城市化、社會混亂、犯罪浪潮等；離不開“舊警察”制度的敗落，其時(shí)的守夜人被認(rèn)為是“一群白癡、酒鬼和干擾他人睡覺的人，從來不曾鎮(zhèn)壓夜間的騷動(dòng)，但也許會準(zhǔn)備參加某次夜盜行動(dòng)”⑥Eric H.Monkkonen,History of Urban Police,Crime and Justice,Vol.15,1992,p.549.，不僅“社會組織是支離破碎的”，而且“法律和治安機(jī)構(gòu)既腐敗又低效”⑦D.J.V.Jones,The New Police,Crime and People in England and Wales,1829-1888,Transactions of the Royal Historical Society,Fifth Series,Vol.33,(1983),p.153.；離不開社會先進(jìn)人士的開拓進(jìn)取與不懈努力。有學(xué)者指出，促成1829至1856年警察法令通過的壓力和想法是多方面的，絕非“只是對犯罪的增長和失序的簡單回應(yīng)”，“更非是來自‘沒有文化的工人階級’的威脅”，“這些不能完全解釋為什么在19世紀(jì)中期，一支全國范圍的、雕塑式的警察隊(duì)伍最終形成?！雹郉.J.V.Jones,The New Police,Crime and People in England and Wales,1829-1888.Transactions of the Royal Historical Society,Fifth Series,Vol.33,(1983),p.157.[責(zé)任編輯：王 焱]

D691< class="emphasis_bold"> 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B

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：1672-1020(2013)05-0040-06

2013-05-04

劉錦濤（1976-），男，湖南隆回縣人，侗族，貴州警官職業(yè)學(xué)院教授，史學(xué)博士，主要研究警治史，貴陽，550005。