李宏偉　趙勇　劉燕玲

摘 要：行政機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新必須完成管理手段和方式上的創(chuàng)新，運(yùn)用多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，有效化解社會(huì)矛盾，達(dá)到案結(jié)事了的社會(huì)效果和法律效果。為此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決社會(huì)糾紛和穩(wěn)定社會(huì)秩序等功能，充分運(yùn)用行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、信訪等機(jī)制在解決糾紛中的功能，對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)制度進(jìn)行整合，使之成為有機(jī)聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體系是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。合理構(gòu)建糾紛的行政解決機(jī)制，創(chuàng)新行政機(jī)關(guān)社會(huì)管理的手段和方式，從源頭上解決社會(huì)糾紛，化解社會(huì)矛盾，確保國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：管理；創(chuàng)新；行政；研究

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2013）-12-0252-02

一、社會(huì)管理創(chuàng)新要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)解決社會(huì)糾紛

2004 年黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”；2007 年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”； 2009年全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議提出社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”；黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議再次提出了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的歷史任務(wù)，從而使“社會(huì)管理創(chuàng)新”成為擺在實(shí)務(wù)界和理論界面前的共同課題。傳統(tǒng)糾紛解決方式日漸衰落，社會(huì)治理與解決糾紛的自然平衡出現(xiàn)不和諧，司法訴訟的困境與社會(huì)沖突同時(shí)積聚，預(yù)示社會(huì)治理方式有待改革創(chuàng)新和完善。從中國(guó)的政治、社會(huì)形勢(shì)看，社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)核是社會(huì)治理，重心是社會(huì)矛盾的化解和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防控。通過(guò)“訴訟中心主義模式”不可能解決所有的社會(huì)糾紛，而行政機(jī)關(guān)對(duì)于大量的糾紛所涉及的專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題及相關(guān)法律法規(guī)非常熟悉，因而在信息收集、事實(shí)判斷及相關(guān)法律法規(guī)理解與運(yùn)用上要比一般機(jī)構(gòu)甚至法官都有優(yōu)勢(shì)。并且行政機(jī)關(guān)解決糾紛的程序靈活、高效便捷，具有成本優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是“高訴訟率”著稱的美國(guó)還是嚴(yán)格限制行政權(quán)力的德國(guó)及日本均日益注重行政性糾紛解決機(jī)制的運(yùn)用，將其作為實(shí)現(xiàn)“善治“理念的一種手段。行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，社會(huì)糾紛解決機(jī)制方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可以廣泛運(yùn)用行政調(diào)解、裁決、仲裁、復(fù)議、信訪等專門糾紛解決制度，實(shí)現(xiàn)多種糾紛解決制度之間的功能相濟(jì)、有機(jī)銜接與融合?？傊?，對(duì)于處于糾紛不斷增加的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政機(jī)關(guān)妥善協(xié)調(diào)、調(diào)處各種利益關(guān)系，有效運(yùn)用各種糾紛解決方式，建立多元化的糾紛解決機(jī)制，化解各類矛盾和沖突在整個(gè)國(guó)家解決糾紛體系中的作用更顯重要。

二、我國(guó)行政解決糾紛機(jī)制的制度厘清

我國(guó)近年來(lái)進(jìn)入了矛盾的多發(fā)期，各種群體性事件日益頻發(fā)，社會(huì)管理的任務(wù)比以往任何時(shí)候都更加繁重，管理難度不斷加大。面對(duì)此種形勢(shì)，行政機(jī)關(guān)解決糾紛制度呈現(xiàn)解決糾紛不力的現(xiàn)狀。我國(guó)行政機(jī)關(guān)處理行政糾紛和特定民事糾紛的類型主要有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議及信訪制度。探究并克服行政機(jī)關(guān)解決糾紛各項(xiàng)制度存在的缺陷，以最大限度地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決糾紛制度的功能是擺在行政機(jī)關(guān)面前的重大課題。

1.行政調(diào)解

現(xiàn)行行政調(diào)解能夠用調(diào)解解決的民事糾紛只能是與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，違法行為僅僅限于在輕微的限度內(nèi)，尚不構(gòu)成犯罪，行政主體的行政行為也不在調(diào)解的范圍之內(nèi)。調(diào)解范圍狹窄阻斷了當(dāng)事人尋求行政調(diào)解的途徑，也大大降低了行政調(diào)解的功能。

2.行政裁決

行政裁決制度在解決糾紛，化解爭(zhēng)議上具有高效、簡(jiǎn)便、成本等方面優(yōu)勢(shì)，但由于在制度設(shè)計(jì)上的不足，其應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)還不能充分發(fā)揮出來(lái)。對(duì)行政機(jī)關(guān)行政裁決授權(quán)有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也有規(guī)章以下規(guī)范性文件的授權(quán)，授權(quán)不規(guī)范，相當(dāng)混亂。行政裁決主體較為分散，沒(méi)有統(tǒng)一的行政裁決機(jī)構(gòu)，且行政裁決主體缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性，裁決程序也很不統(tǒng)一。對(duì)行政裁決不服訴訟案件的性質(zhì)到底屬于行政訴訟案件還是民事訴訟案件，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。

3.行政仲裁

行政仲裁從范圍上講僅包括勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和人事?tīng)?zhēng)議仲裁，本應(yīng)是“行政”與“仲裁”優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的體現(xiàn)，但是，這一制度更多展現(xiàn)的是其“行政”屬性，卻很難體現(xiàn)“仲裁”特色。仲裁制度中糾紛當(dāng)事人在仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁員、仲裁程序、仲裁方式的選擇上所擁有的意思自治己被行政仲裁的強(qiáng)制性所取代。這種強(qiáng)制性具體表現(xiàn)為行政仲裁是訴訟的前置程序，無(wú)論當(dāng)事人是否愿意，都只能在仲裁之后方可提起訴訟，而且，當(dāng)事人無(wú)權(quán)選擇仲裁委員會(huì)，無(wú)權(quán)選擇法律規(guī)范所規(guī)定的仲裁程序與規(guī)則，無(wú)權(quán)選擇仲裁員，無(wú)權(quán)選擇仲裁方式，總之，爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人基本上處于被動(dòng)地位，毫無(wú)“意思自治”而言。

4.行政復(fù)議

行政復(fù)議制度實(shí)施來(lái)看，解決糾紛的效果不很理想。由于復(fù)議機(jī)關(guān)存在厭訴的心理，怕做行政訴訟的被告，對(duì)于本該對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為作出撤銷或改變的決定，常常草率的作出維持的決定。這種“復(fù)而不議”的做法使行政復(fù)議演變成過(guò)場(chǎng)和形式，實(shí)際解紛能力與設(shè)計(jì)者的預(yù)期之間還存在著較大的距離。

5.信訪制度

信訪制度發(fā)揮了其民意表達(dá)、民主監(jiān)督、糾紛解決的重要社會(huì)功能和積極歷史作用，但信訪制度嚴(yán)格地說(shuō)并不是一種特定的糾紛解決程序，在解決政策性或群體性事件中具有突出的作用。行政信訪制度的目標(biāo)依然是頗具政治色彩的“聯(lián)系群眾”和位居其次的權(quán)利救濟(jì)，信訪行為的程序性規(guī)定依然過(guò)于籠統(tǒng)、簡(jiǎn)單和粗線條，法規(guī)的立法著眼點(diǎn)依然在于規(guī)范行政信訪機(jī)構(gòu)的行為，而非提供一種法律救濟(jì)手段。

三、我國(guó)行政解決糾紛機(jī)制的制度構(gòu)建

行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)是協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、解決社會(huì)糾紛?，F(xiàn)有的行政解決糾紛制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有很好的發(fā)揮其應(yīng)有的功能，為此就要合理設(shè)計(jì)行政解決糾紛的法律制度，以民眾的糾紛及時(shí)解決為出發(fā)點(diǎn)，形成良好的各項(xiàng)制度相互配合與協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

1.適當(dāng)擴(kuò)大行政調(diào)解適用范圍

擴(kuò)大行政調(diào)解的適用范圍，凡是涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的民事糾紛以及一切權(quán)屬和利益糾紛，在調(diào)解組織的職權(quán)范圍內(nèi)，都可以由行政機(jī)關(guān)加以調(diào)處解決。使具有專門的行政管理經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的行政調(diào)解機(jī)關(guān)在當(dāng)事人的自愿的基礎(chǔ)上，能夠充分利用自身優(yōu)勢(shì)迅速及時(shí)地化解糾紛和矛盾，維護(hù)社會(huì)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。為發(fā)揮行政調(diào)解在糾紛處置中的優(yōu)勢(shì)作用，不再將行政調(diào)解作為解決某些或某類糾紛的單獨(dú)解紛方式，而是統(tǒng)一性地規(guī)定將行政調(diào)解作為行政機(jī)關(guān)解決糾紛的前置性環(huán)節(jié)，對(duì)其施行予以一定的法律約束力，彌補(bǔ)多數(shù)行政調(diào)解因當(dāng)事人事后不履行流于形式的弊病，有效發(fā)揮行政調(diào)解的功能，節(jié)約社會(huì)資源，在有效、及時(shí)的解決糾紛。

2.制定統(tǒng)一的行政裁決法

現(xiàn)行的有關(guān)行政裁決制度中，行政機(jī)關(guān)只對(duì)法律特別授權(quán)的少數(shù)民事糾紛享有管轄權(quán)，已越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，迫切需要行政機(jī)關(guān)更多地參與民事糾紛的解決。行政裁決相關(guān)法律規(guī)范的沖突可以適用《立法法》中關(guān)于沖突規(guī)則的解決原則，梳理各個(gè)層次立法的問(wèn)題，與法律、行政法規(guī)等上位法相沖突的效力規(guī)則進(jìn)行審查，予以廢止、改變或重新制定較為詳盡的法律規(guī)則，考慮制訂統(tǒng)一的《行政裁決法》，從而形成有機(jī)統(tǒng)一的行政調(diào)解規(guī)范體系。擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的管轄范圍，建立統(tǒng)一的獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，明確行政裁決的法律效力，當(dāng)事人不服行政裁決提起的訴訟為民事訴訟。

3.保留行政仲裁制度

從2008年制定的《勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁辦案規(guī)則》運(yùn)行實(shí)際情況來(lái)看，行政仲裁制度是行政機(jī)關(guān)解決糾紛的各具體制度中較為完善的，從適用范圍、解紛主體、解紛程序等都有較為明確的規(guī)定。但行政仲裁制度中的行政成分遠(yuǎn)大于仲裁的成分，而在能體現(xiàn)仲裁性質(zhì)的仲裁委員會(huì)的構(gòu)成上，行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位大大削弱了行政仲裁的仲裁屬性。有學(xué)者提出將行政仲裁納入行政裁決制度。但是鑒于勞動(dòng)和人事?tīng)?zhēng)議糾紛的特殊性而將其納入行政仲裁的解紛方式的，行政仲裁在對(duì)相應(yīng)糾紛的解決也確實(shí)發(fā)揮了很大的作用。

4.創(chuàng)新行政復(fù)議制度

行政復(fù)議制度遵循對(duì)于行政行為合法性和合理性全面審查的原則，對(duì)于違反合理性原則的行政行為，行政復(fù)議是一種有效的非常重要的救濟(jì)途徑。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中行政復(fù)議厭訴的心理而常常作出維持的決定的問(wèn)題，應(yīng)適時(shí)修改《行政訴訟法》25條的內(nèi)容，規(guī)定經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的行政爭(zhēng)議，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持決定，賦予行政相對(duì)人可以對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政訴訟的救濟(jì)權(quán)利。從而實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行復(fù)議職責(zé)，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的化解社會(huì)矛盾、維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的功能。

5. 以行政信訪為補(bǔ)充

盡管行政信訪是一項(xiàng)特殊的糾紛解決方式，其有權(quán)利救濟(jì)的功能，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)其權(quán)利救濟(jì)功能，可能誘導(dǎo)當(dāng)事人競(jìng)相提起行政信訪，導(dǎo)致行政信訪與行政復(fù)議、行政訴訟和行政申訴等制度發(fā)生沖突，不僅無(wú)助于行政信訪作用的充分發(fā)揮，反而可能削弱其他權(quán)利救濟(jì)手段充分發(fā)揮作用。鑒于此，行政信訪制度應(yīng)突出其民意表達(dá)、民主監(jiān)督功能，弱化其糾紛解決功能，只能作為制度化糾紛解決制度的補(bǔ)充制度，而不能作為行政糾紛化解的主渠道。行政信訪部門在信訪中應(yīng)引導(dǎo)信訪人通過(guò)法律途徑來(lái)解決糾紛，許多可以通過(guò)行政復(fù)議、訴訟等法律程序解決的事項(xiàng)，應(yīng)告知信訪人申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟的權(quán)利，既可以實(shí)現(xiàn)信訪案件的分流，又有利于信訪人問(wèn)題的有效解決。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制的完善，最為緊要的是將其看作一個(gè)相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)有序的糾紛解決體系，構(gòu)建以行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議為糾紛解決的主渠道，以信訪申訴制度為補(bǔ)充的協(xié)調(diào)有序、銜接有力、發(fā)揮整體合力的多元化糾紛解決機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：李宏偉，男，保定人，中央司法警官學(xué)院副教授。