胡傘兵 安玲玲 丁姍姍 張宏宇

摘要：經(jīng)理國庫是法律賦予人民銀行的神圣職責(zé)，加強(qiáng)國庫監(jiān)管、防范和化解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，無論是對(duì)國庫工作本身，還是對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都具有重要的意義和影響。本文通過對(duì)新形勢(shì)下國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，提出對(duì)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警防范政策建議。

關(guān)鍵詞：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)警防范

隨著國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱TCBS）、財(cái)稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（以下簡稱TIPS）、國庫管理信息系統(tǒng)（以下簡稱TIMS）三大系統(tǒng)的啟動(dòng)運(yùn)行，國庫資金劃轉(zhuǎn)由以往的小同城交換的單一渠道，逐漸變?yōu)椤按笮☆~支付系統(tǒng)、大同城交換，國庫內(nèi)部往來”等多種渠道劃轉(zhuǎn)模式，國庫會(huì)計(jì)核算方式由傳統(tǒng)的紙介質(zhì)業(yè)務(wù)核算，轉(zhuǎn)變?yōu)镻OS機(jī)繳稅、銀行端查詢繳稅、三方協(xié)議等無紙化電子信息業(yè)務(wù)核算?！叭笙到y(tǒng)”運(yùn)行和使用加速了國庫資金周轉(zhuǎn)、提高了國庫資金效率的同時(shí)，也使國庫風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性更強(qiáng)，防范風(fēng)險(xiǎn)的難度隨之也加大。如何加強(qiáng)基層國庫管理，強(qiáng)化國庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范工作是基層人行面臨著的新挑戰(zhàn)。

一、國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的涵義

國庫資金風(fēng)險(xiǎn)是指因國庫部門管理制度不健全、管理手段不到位；事后監(jiān)督、檢查力度不夠；操作失誤或系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)不足而使國庫資財(cái)、信譽(yù)遭受損失的可能性。它有三個(gè)特點(diǎn)：

（一）持續(xù)性。國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)性一是指在時(shí)間上只要發(fā)生國庫業(yè)務(wù)，就有發(fā)生國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的可能性；二是指國庫資金風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在國庫業(yè)務(wù)的全過程，哪一個(gè)崗位，哪一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，發(fā)生差錯(cuò)，都容易產(chǎn)生資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）不確定性。國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的不確定性表現(xiàn)在崗位設(shè)置上，哪一個(gè)崗位都可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)；表現(xiàn)在資金清算方式上，支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換、國庫內(nèi)部往來都有可能產(chǎn)生資金風(fēng)險(xiǎn)；表現(xiàn)在核算的具體內(nèi)容上，國債兌付、退庫、支撥等都有可能發(fā)生資金風(fēng)險(xiǎn)。這些都說明國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的影響因素和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增多，具有明顯的不確定性。

（三）可控制性。國庫資金風(fēng)險(xiǎn)大多數(shù)都是人為的，有的是人有意為之，有的是人的疏忽大意造成的。但它又不是無能為力不可把握的，而是有規(guī)律可循，它的風(fēng)險(xiǎn)是可以認(rèn)識(shí)的、可防可控的。只要制度嚴(yán)明，管理有序，操作謹(jǐn)慎，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率可以控制在最小范圍以內(nèi)。

二、新的資金運(yùn)行方式下基層國庫面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)

將會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)歸集于以下幾個(gè)方面：一是撥款、退庫風(fēng)險(xiǎn)。國庫部門作為撥款、退庫的最后一關(guān)，往往只是審核相關(guān)的依據(jù)是否齊全、手續(xù)是否完整，而文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，資金所到的賬戶是否為預(yù)算單位或基本賬戶等一系列情況都無法全面考證。此外，由于撥款、退庫是直接通過清算中心實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)實(shí)時(shí)撥付，這就更增加了國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。目前POS機(jī)繳稅、銀行端查詢繳稅、三方協(xié)議國庫核算無紙化后，征收機(jī)關(guān)所提供的銀行捐款原始件是不能做為其退庫或更正的唯一依據(jù)的，只有對(duì)已入庫的稅款才能進(jìn)行退庫或更正處理。如，POS機(jī)繳稅業(yè)務(wù)，銀行繳款已經(jīng)完成，但因?yàn)槟撤N原因無法入庫，該稅款滯留在商業(yè)銀行專戶一二天，自動(dòng)退還納稅人銀行卡中，這樣如果只憑銀行扣款原始件辦理退庫更正業(yè)務(wù)，會(huì)造成資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）制度滯后風(fēng)險(xiǎn)

制度滯后風(fēng)險(xiǎn)是指由于國庫制度及規(guī)定不能及時(shí)動(dòng)態(tài)變化而涵蓋國庫業(yè)務(wù)的全過程，存有漏洞或“真空”造成國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的可能性。就目前而言，國庫業(yè)務(wù)、核算手段發(fā)生了重大的變化，與之對(duì)應(yīng)的相關(guān)管理制度在系統(tǒng)性、合理性及可操作性等方面還存不足。例如80年代頒布的《中華人民共和國國家金庫條例》至今仍然使用，明顯存在滯后性，在不適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要的同時(shí)，也加大了國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

（三）崗位風(fēng)險(xiǎn)

崗位風(fēng)險(xiǎn)是指由于崗位性質(zhì)及設(shè)置的特殊性，由于不合理兼崗或輪崗造成國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的可能性。人手緊、業(yè)務(wù)繁、雜、多，國庫部門難以安排充足的業(yè)務(wù)人員，崗位設(shè)置與國庫人員之間的矛盾表現(xiàn)突出。對(duì)于基層央行國庫部門來說，國庫人員只能剛好滿足不相容崗位對(duì)人員的要求，而遇到有人培訓(xùn)、公出、休假等原因離崗時(shí)，就可能存在不合理兼崗、一手清的現(xiàn)象。同時(shí)，在TCBS系統(tǒng)上線后，所有系統(tǒng)操作員均可執(zhí)行相同職能，這在簡化業(yè)務(wù)流程的同時(shí)增加了崗位人員的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（四）監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)

就目前可言，國庫部門的監(jiān)督由事后監(jiān)督部門擔(dān)任，檢查只是通過手工操作核對(duì)印章、憑證使用，同城提出等常規(guī)操作進(jìn)行核實(shí)。但對(duì)國庫核算系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置是否準(zhǔn)確、退庫、撥款、預(yù)算收入、更正等計(jì)算機(jī)核算方式是否準(zhǔn)確無法進(jìn)行審核。事后監(jiān)督只停留在表面是否合規(guī)的層面上，無法開展深層次檢查。

（五）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

隨著央行職能的轉(zhuǎn)變，國庫部門為更有效履行央行職責(zé)，不斷開發(fā)上線新系統(tǒng)，先后開發(fā)了TIPS、TMIS、TCBS等系統(tǒng)。這些新系統(tǒng)的運(yùn)行都是以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為載體，通過網(wǎng)絡(luò)形成與上下級(jí)國庫、納稅人、征收機(jī)關(guān)、商業(yè)銀行之間的橫縱向傳遞。由此形成一張巨大的信息網(wǎng)絡(luò)，盡管各部門都有各自的防御系統(tǒng)，但一旦任何一方受到病毒、黑客等其他直接或間接威脅，將會(huì)給其他單位帶來運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。此外，系統(tǒng)自身的穩(wěn)定安全性也將成為國庫資金風(fēng)險(xiǎn)防范的重要方面。比如在信息傳遞方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是征收機(jī)關(guān)與TIPS接口不穩(wěn)定，征收機(jī)關(guān)不能及時(shí)從TIPS系統(tǒng)中下載和上載電子信息，造成國庫與征收機(jī)關(guān)賬務(wù)無法核對(duì)。二是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全措施比較薄弱，網(wǎng)絡(luò)上任何一個(gè)漏洞都會(huì)造成國庫信息外泄，均會(huì)造成嚴(yán)重的后果。

此外，還存在管理、道德風(fēng)險(xiǎn)等。

二、國庫資金存在的風(fēng)險(xiǎn)原因淺析

（一）部門自身利益的驅(qū)動(dòng)所致

從銀行部門看，金融領(lǐng)域的問題是多年積累起來的，也是國民經(jīng)濟(jì)層次的矛盾在金融領(lǐng)域的綜合反映。商業(yè)銀行的一些員工在存款任務(wù)難以完成的情況下，將目標(biāo)轉(zhuǎn)移到國庫資金上。這樣，就難免出現(xiàn)通過調(diào)整科目挪用、延壓、擠占國庫資金的現(xiàn)象，更有甚者把國庫資金作為盜取的對(duì)象，將稅款先存入個(gè)人賬戶中，之后將資金從該賬戶中取出，挪用數(shù)日后再歸還。從財(cái)稅角度看，地方財(cái)政體制因地而異，各不相同。一般來說，地方財(cái)政收入任務(wù)執(zhí)行情況與政府主管者的考核業(yè)績相結(jié)合。正由于這一點(diǎn)，一些地方政府并沒有把精力放在培育本地新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)上，在難以完成財(cái)政收入任務(wù)的情況下，便會(huì)出現(xiàn)“拉稅”、“空轉(zhuǎn)”等違規(guī)現(xiàn)象，進(jìn)而虛增財(cái)政收入。

（二）國庫部分人員敬業(yè)觀念不強(qiáng)

從我國近幾年發(fā)生的國庫資金案件分析可以看出，從事國庫工作的人員素質(zhì)難以擺脫國庫風(fēng)險(xiǎn)隱患。所有案件發(fā)生的根本原因是人的政治思想、道德品質(zhì)出現(xiàn)問題或產(chǎn)生偏差。沒有把全部精力投放到實(shí)際工作中，拜金主義、享樂主義的腐朽思想嚴(yán)重。同時(shí)，工作責(zé)任心不強(qiáng)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)等一些不良的工作態(tài)度和工作作風(fēng)，加劇了國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的存在。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴(yán)

中國人民銀行總行在《中華人民共和國國家金庫條例》的基礎(chǔ)上，先后下發(fā)了《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》、《中國人民銀行關(guān)于國庫會(huì)計(jì)核算管理與操作的規(guī)定》、《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》，這一系列法規(guī)、制度都已明確了國庫各項(xiàng)內(nèi)控制度。各地國庫也結(jié)合本地實(shí)際和財(cái)政體制特點(diǎn)，補(bǔ)充和完善了各種內(nèi)控制度，并編印成冊(cè)。但從目前實(shí)際執(zhí)行情況看，沒有從根本上得到落實(shí)。因此，規(guī)范操作是防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制滯后

目前國庫監(jiān)管特點(diǎn)是重檢查輕處理，檢查的內(nèi)容面面俱到，但對(duì)容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)隱患的根本性問題沒有深究，而是一晃而過。

三、國庫資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范的政策建議

（一）健全完善“崗位責(zé)任制”，內(nèi)部操控是搞好國庫資金預(yù)警的基礎(chǔ)

國庫工作無小事，堅(jiān)持不懈、抓緊抓好廣大國庫干部職業(yè)道德教育，切實(shí)加強(qiáng)國庫內(nèi)部管理、強(qiáng)化約束機(jī)制、落實(shí)崗位責(zé)任制，實(shí)行重要崗位定期輪換制，確保制度落實(shí)到位是建立健全國庫資金安全屏障的重要任務(wù)。

1. 健全制度、統(tǒng)一流程、規(guī)范操作。首先，針對(duì)業(yè)務(wù)的發(fā)展和國庫會(huì)計(jì)核算電算化程度的提高，對(duì)原有制度中一些與現(xiàn)時(shí)業(yè)務(wù)不配套、不銜接以及滯后的規(guī)定予以修訂、補(bǔ)充，研究制定國庫會(huì)計(jì)電子設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)管理方面制度，形成一套較為完整與之相匹配的制度加以規(guī)范和約束，以適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)的未來發(fā)展。其次，通過制定科學(xué)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作流程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)規(guī)范化操作，特別是關(guān)鍵環(huán)節(jié)要制定出環(huán)環(huán)相扣的統(tǒng)一的操作流程，建立起確保國庫資金安全的制度屏障。

2. 強(qiáng)化內(nèi)控，構(gòu)筑國庫資金風(fēng)險(xiǎn)三道防線。一是自控防線。在科學(xué)設(shè)置崗位和合理分工的基礎(chǔ)上，建立健全對(duì)賬制度和查詢查復(fù)制度，真正做到及時(shí)查詢，有查必復(fù)，及時(shí)對(duì)賬，相互簽章。二是互控防線。建立“前臺(tái)核算”與“后臺(tái)檢查”相分離的機(jī)制，明確責(zé)任，相互合作，相互制約，對(duì)關(guān)鍵性崗位要實(shí)行監(jiān)督、制約機(jī)制，確保資金安全和印、押、證三分管原則，嚴(yán)禁財(cái)務(wù)處理的“一手清”。三是監(jiān)控防線。建立事前、事中、事后全方位監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，加大事后監(jiān)督的監(jiān)督管理力度，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督的電算化操作，提高事后監(jiān)督的效率。

（二）以人為本，構(gòu)筑嚴(yán)密的人防體系是防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的重要保障

人是內(nèi)部控制有效發(fā)揮的關(guān)鍵，要防范化解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，做好國庫工作，必須堅(jiān)持以人為本，思想教育與崗位培訓(xùn)相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)人的管理，建立一支高素質(zhì)的國庫干部隊(duì)伍。

1. 健全組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。一是按照“一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國庫”的原則，單設(shè)國庫辦事機(jī)構(gòu)，在縣支行設(shè)立國庫股。各級(jí)人民銀行要根據(jù)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需要增加國庫人員。二是各級(jí)國庫要開展多層次、多渠道的培訓(xùn)工作，并以各種形式促進(jìn)工作人員不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)，掌握各項(xiàng)政策、法規(guī)和監(jiān)管制度，努力提高國庫人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理水平。

2.做到人員管理和風(fēng)險(xiǎn)防控有機(jī)結(jié)合。樹立以人為本思想，端正國庫高風(fēng)險(xiǎn)崗位人員的相應(yīng)檢查人員的管理工作及風(fēng)險(xiǎn)管理工作同研究、同部署、同落實(shí)、同考核，要運(yùn)用形式多樣的教育手段做好廣大國庫干部政治思想教育、尤其是世界觀、人生觀、價(jià)值觀的教育工作，努力實(shí)現(xiàn)做好業(yè)務(wù)，管發(fā)人員的雙贏目標(biāo)。

（三）科技先行，重視科技建設(shè)工程是防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)手段

1. 優(yōu)化和完善新系統(tǒng)及內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。一是對(duì)系統(tǒng)不斷進(jìn)行優(yōu)化和完善，如增加對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)口令惡意登錄識(shí)別、報(bào)警、記載和封鎖等功能，增強(qiáng)系統(tǒng)安全防范自控能力。二是在內(nèi)聯(lián)網(wǎng)上配置一個(gè)子網(wǎng)，區(qū)別于其他辦公用機(jī)的網(wǎng)段和IP地址，將國庫業(yè)務(wù)用機(jī)構(gòu)納入其中。由此，國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)以外的機(jī)器將無法訪問，在一定程度上增強(qiáng)了國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的安全系數(shù)。三是加強(qiáng)國庫業(yè)務(wù)用機(jī)使用的管理，不僅要在所有業(yè)務(wù)用機(jī)上安裝殺毒軟件，而且要對(duì)殺毒軟件隨時(shí)更新。四是對(duì)新系統(tǒng)數(shù)據(jù)備份采取雙重備份，在設(shè)置共享時(shí)要設(shè)置專門的用戶，權(quán)限應(yīng)設(shè)置為只讀，保證國庫資金數(shù)據(jù)不被篡改。

2. 研發(fā)退庫自動(dòng)審核系統(tǒng)。為進(jìn)一步加強(qiáng)退庫工作中相關(guān)政策依據(jù)的審核判別力度，統(tǒng)一退庫審核標(biāo)準(zhǔn)與口徑，防止發(fā)生退庫申請(qǐng)人惡意偽造繳款書復(fù)印件騙取國庫資金案件，國庫部門宜聯(lián)合征收機(jī)關(guān)研發(fā)一套退庫自動(dòng)審核程序。通過該程序?qū)⒏黜?xiàng)退庫審核要素、計(jì)算公式和監(jiān)管要求寫入系統(tǒng)，依靠系統(tǒng)對(duì)接收到的征收機(jī)關(guān)收入退付信息自動(dòng)進(jìn)行審核，如自動(dòng)檢索調(diào)閱原繳款書記錄的真實(shí)有效性、退付金額軋算數(shù)據(jù)的正確性、對(duì)應(yīng)審批文件文號(hào)文本的真實(shí)完整性等等，從而將一切由人為操作引導(dǎo)的國庫資金風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。

（四）多管齊下，群策群力，營建群防機(jī)制是防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的外部屏障

一是樹立群防群控的指導(dǎo)思想。對(duì)國庫部門而言，當(dāng)前工作重心應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與財(cái)政、稅務(wù)、國庫、銀行、海關(guān)的業(yè)務(wù)合作與工作聯(lián)系，定期拜訪各協(xié)作單位，做到主動(dòng)上門學(xué)政策、主動(dòng)上門傳信息、主動(dòng)上門促協(xié)調(diào)，促進(jìn)各協(xié)作單位之間加強(qiáng)理解、相互配合、齊抓共管、形成合力，同時(shí)，通過及時(shí)互通情況，通報(bào)國庫檢查問題和國庫系統(tǒng)案件，督促協(xié)作單位采取相應(yīng)措施，加強(qiáng)其自身的部門內(nèi)控。

二是樹立風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移的指導(dǎo)思想。當(dāng)前監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)前傾在“資金進(jìn)出口”環(huán)節(jié)，如往來款項(xiàng)賬務(wù)處理、暫收暫付科目使用、撥款及撥款退回業(yè)務(wù)等。對(duì)于有疑問的資金，國庫部門應(yīng)于當(dāng)天及時(shí)聯(lián)系財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等部門，澄清問題款項(xiàng)來龍去脈，堅(jiān)決不留問號(hào)過夜，確保到國庫資金安全。

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