尹繼志

摘 要：自2007以來，英國出臺了多項金融監(jiān)管改革方案，一方面應對金融危機的沖擊，另一方面致力于構(gòu)建保障金融體系長期穩(wěn)定的機制。在新的金融監(jiān)管框架中，金融監(jiān)管權(quán)力重新回到英格蘭銀行手中，在英格蘭銀行內(nèi)部設立金融政策委員會，并設立審慎監(jiān)管局和金融行為局，分別負責宏觀審慎管理、金融機構(gòu)和金融市場監(jiān)管以及金融消費者權(quán)益保護。英國新的金融監(jiān)管體制的有效性尚需進一步觀察，但其加強宏觀審慎管理、提高中央銀行監(jiān)管權(quán)限和地位、強化對消費者權(quán)益保護等方面的理念，值得我國在完善金融監(jiān)管體系中關注與借鑒。

關鍵詞：金融監(jiān)管改革；宏觀審慎管理；金融消費者保護

中圖分類號：F810 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）09-0026-06

一、引言

美國次貸危機爆發(fā)后，市場風險很快從美國蔓延到歐洲，由于金融機構(gòu)之間信心缺失導致的信貸緊縮，使以銀行間同業(yè)拆借為主要流動性來源的英國北巖銀行出現(xiàn)了融資困難，在2007年9月14日、15日和17日發(fā)生了擠兌風波，迫使英格蘭銀行對其提供了高達250億英鎊的緊急貸款，最后于2010年2月被暫時國有化。其后，英國一批商業(yè)銀行遭受了巨額資產(chǎn)損失，最后靠英國政府的巨額注資才免于破產(chǎn)，僅蘇格蘭皇家銀行、哈利法克斯銀行、萊斯銀行3家金融機構(gòu)，政府就注資了370億英鎊。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008—2010年，英國政府為拯救瀕臨崩潰的金融業(yè)，總計提供了超過1.2萬億英鎊的援助，金額高于歐洲任何國家。這種大規(guī)模的金融救援，不僅引起了納稅人的不滿，也加重了政府的財政負擔。

英國金融體系在全球危機中的脆弱表現(xiàn)表明，金融監(jiān)管機構(gòu)在危機之前沒有做到防患于未然，在危機過程中也未能有效發(fā)揮危機阻斷功能，暴露出英國監(jiān)管體制存在重大缺陷：第一，1997年成立的金融服務局（FSA）承擔了金融監(jiān)管的全部職責，但FSA的金融監(jiān)管職責主要集中在微觀審慎監(jiān)管層面，沒有從宏觀層面對金融體系進行總體監(jiān)測，未能對金融業(yè)系統(tǒng)性風險進行有效防范。第二，英格蘭銀行名義上有監(jiān)管職責，但失去了對金融機構(gòu)的具體監(jiān)管權(quán)力，政府也沒有賦予其履行監(jiān)管職責的相應工具，使其對金融體系總體風險的感受力和控制力下降，導致英格蘭銀行的法定權(quán)力、履職工具和其承擔的維護金融穩(wěn)定的職責不相匹配。第三，英國財政部在“三方共治”的監(jiān)管體制中處于領導地位，但它離金融市場較遠，不直接接觸金融機構(gòu)，對金融業(yè)系統(tǒng)性風險的感受較為遲鈍。在危機中，英格蘭銀行向問題金融機構(gòu)的注資救援方案又必須得到財政部的批準，這在很大程度上影響了英格蘭銀行及時發(fā)揮最后貸款人的職責。第四，在履行金融監(jiān)管職責過程中，英格蘭銀行和FSA均各自向財政部匯報工作，F(xiàn)SA發(fā)現(xiàn)個體風險后并不向維護金融穩(wěn)定的英格蘭銀行報告，導致FSA與英格蘭銀行之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通。上述缺陷的后果是，金融監(jiān)管部門對金融體系累積的風險不能及時、準確識別和判斷，降低了監(jiān)管部門攜手應對危機的能力。

二、全球金融危機后的英國金融監(jiān)管改革

英國在此次全球金融危機中受到的沖擊極其嚴重，因而成了金融監(jiān)管改革最為積極的國家之一。2009年7月，英國財政大臣達林公布了《改革金融市場》白皮書，由此拉開了英國金融監(jiān)管改革的序幕。而且保守黨上臺執(zhí)政后，更是連續(xù)推出了金融監(jiān)管改革方案（見表1），英國也成了后危機時代金融監(jiān)管改革力度最大的經(jīng)濟體之一。

從2007年到2012年，英國的金融監(jiān)管改革可分為兩個階段。

（一）對現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制進行修補，以應對金融危機的沖擊

為彌補監(jiān)管漏洞，自2007年開始，英國頒布了一系列金融監(jiān)管改革的法案和條例，力求對存有缺陷的監(jiān)管體系進行修補。2007 年10月，英國成立了對沖基金標準管理委員會，宣布加強對沖基金的監(jiān)管，并于2008 年1月發(fā)布了《對沖基金標準管理委員會標準》，在加強信息披露、強化資產(chǎn)估值管理、構(gòu)建風險管理架構(gòu)、健全基金治理機制等方面做出了相應規(guī)定。為解決北巖銀行擠兌事件引發(fā)的存款保護問題，財政部發(fā)布了《金融穩(wěn)定和存款者保護：強化現(xiàn)有框架》，旨在建立存款者保護的特殊解決機制，維護金融穩(wěn)定。

2009年2月，英國議會通過了《2009年銀行法案》，主要內(nèi)容有：規(guī)定英格蘭銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責和所處的核心地位，授權(quán)英格蘭銀行在危機時可以做出必要的反應；賦予英格蘭銀行保障金融穩(wěn)定的新的政策工具，如，授權(quán)英格蘭銀行對銀行支付體系進行監(jiān)控、對問題銀行的流動性采取支持措施、在流動性政策操作中可以有更大的靈活性（如采取非公開的方式秘密進行）。為了強化英格蘭銀行維護金融穩(wěn)定的權(quán)限，《法案》授權(quán)在英格蘭銀行理事會下面設立金融穩(wěn)定委員會（FSC），與英格蘭銀行原有的貨幣政策委員會平級。該委員會由英格蘭銀行行長（擔任主席）、兩位副行長及4位英格蘭銀行非執(zhí)行理事組成。FSC的主要職責是識別和判斷金融風險的性質(zhì)，關注金融風險的形成和發(fā)展，制定和實施金融穩(wěn)定戰(zhàn)略?！?009年銀行法案》為此后的英國金融監(jiān)管改革確立了指導原則，但該法案力求在“三方共治”的框架內(nèi)解決問題，因而對原有的監(jiān)管體制未能產(chǎn)生實質(zhì)性觸動。

2009年7月，英國財政部發(fā)布了《改革金融市場》白皮書，其目的是將《2009年銀行法案》中規(guī)定的原則具體化。白皮書提出，為了加強金融監(jiān)管應成立金融穩(wěn)定理事會（Council for Financial Stability，CFS），取代之前的用于協(xié)調(diào)財政部、英格蘭銀行和FSA金融政策的“三方常務委員會”。CFS的工作重點是協(xié)調(diào)三大監(jiān)管部門的關系，分析和調(diào)查英國金融體系中的風險并采取行動。CFS每年定期召開會議，對系統(tǒng)性風險進行評估并考慮需要采取的行動，CFS定期發(fā)布系統(tǒng)性風險分析報告。

白皮書強調(diào)，通過加強FSA的監(jiān)管執(zhí)法來降低系統(tǒng)性風險的危害，包括加強對具有系統(tǒng)重要性的大型復雜金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管，通過改革金融機構(gòu)的公司治理機制、提高市場透明度和采取其他激勵措施來強化市場紀律約束。白皮書提出，在控制系統(tǒng)性風險方面，F(xiàn)SA應與英格蘭銀行共同工作，把金融系統(tǒng)作為一個整體來看待。白皮書出臺后，有分析認為其內(nèi)容過于保守，未觸及到金融監(jiān)管體制中的深層次問題。實際上，因為“三方共治”的金融監(jiān)管體制是工黨執(zhí)政時期建立起來的，其最初的方案就是前首相戈登·布朗在擔任財政大臣時制定的。工黨政府雖有改革的愿望，但并不想把自己親手建立起來的監(jiān)管體制推倒重來，甚至在改革方案中，還有強化FSA監(jiān)管權(quán)力的味道。2010年，工黨在英國大選中失利，保守黨上臺執(zhí)政，白皮書隨即被新的金融監(jiān)管改革方案所取代。

（二）對金融監(jiān)管體制徹底改革，構(gòu)建保障金融體系長期穩(wěn)定的機制

2010年5月，英國政權(quán)更迭?？穫愓磳Α叭焦仓巍钡慕鹑诒O(jiān)管體制，大力推行更加徹底、系統(tǒng)的金融監(jiān)管改革。2010年7月，英國財政部公布了《金融監(jiān)管新方案：認識、焦點和穩(wěn)定》白皮書，提出對英國的金融監(jiān)管體制進行徹底改革，以中央集權(quán)取代“三方共治”，其中包括撤銷FSA，金融監(jiān)管職能由英格蘭銀行統(tǒng)一行使。白皮書提出，在英格蘭銀行內(nèi)部成立金融政策委員會（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC），專門負責宏觀審慎管理。在FPC下面設立審慎監(jiān)管局（Prudential Regulatory Authority，PRA）和消費者保護與市場管理局（Consumer Protection and Markets Authority，CPMA），PRA主要負責對商業(yè)銀行、投資機構(gòu)和保險公司等金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管；CPMA主要負責金融消費者權(quán)益保護和維持公眾對金融市場的信心。

2011年6月，英國財政部發(fā)布了《金融監(jiān)管新方案：改革藍圖》白皮書，在堅持《金融監(jiān)管新方案：認識、焦點和穩(wěn)定》所確定的改革原則的基礎上又有所前進。白皮書認為，英國在“三方共治”的監(jiān)管體制下，3個部門共同對金融穩(wěn)定負責，但這種制度安排事實證明是不成功的，因此提出了以保障“金融體系長期穩(wěn)定和可持續(xù)性”為目標的改革計劃。

2012年12月，英國頒布了《金融服務法案》，該法案于2013年4月1日正式生效?！斗ò浮穼τ鹑诒O(jiān)管體系進行了全面改革，新設立了金融政策委員會、審慎監(jiān)管局和金融行為局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）3個獨立機構(gòu)。同時撤銷英格蘭銀行已設立的金融穩(wěn)定委員會，已經(jīng)設立的消費者保護與市場管理局被FCA所取代。新的金融監(jiān)管框架如圖1所示。

在英國金融監(jiān)管新框架涉及的6個部門中，英國議會負責制定金融監(jiān)管立法框架，并授權(quán)和責成財政部和英格蘭銀行設定金融監(jiān)管框架并履行監(jiān)管職責。財政部負責設定金融監(jiān)管框架，領導英格蘭銀行，對動用公共資金進行金融救援的計劃作出最終決定。英格蘭銀行直接領導內(nèi)設的金融監(jiān)管機構(gòu)，防范金融風險，履行最后貸款人職責，維護和增強金融體系的穩(wěn)定性。FPC負責識別和監(jiān)控系統(tǒng)性風險，向PRA和FCA發(fā)出指示和建議，指導它們采取措施消除各類金融風險。PRA負責對商業(yè)銀行、投資公司、保險公司等各類金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管。FCA負責保護消費者權(quán)益和促進金融機構(gòu)公平競爭，增強公眾對金融服務業(yè)和金融市場的信心。

三、英國新金融監(jiān)管框架中的職能安排

（一）金融政策委員會（FPC）的組成、地位與職責

由金融危機沖擊帶來的金融體系的脆弱性以及隨之而來的經(jīng)濟衰退，暴露出英國金融監(jiān)管體制和監(jiān)管方式的諸多缺陷，特別是宏觀審慎管理嚴重缺失。宏觀審慎管理應致力于對金融業(yè)系統(tǒng)性風險的分析、監(jiān)測、防范和控制來保障金融體系的穩(wěn)定，從而超越過去那種著眼于單個金融機構(gòu)安全和穩(wěn)健的微觀審慎監(jiān)管理念。FPC的設立正是為了加強宏觀審慎管理，彌補在防范系統(tǒng)性風險、維護金融體系穩(wěn)定方面存在的漏洞。

FPC以英格蘭銀行理事會下設委員會的形式存在，直接領導審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）。FPC由英格蘭銀行行長擔任主席，成員包括英格蘭銀行副行長、金融行為局總裁、2名英格蘭銀行執(zhí)行董事、財政大臣任命的4名外部成員，以及1名不享有表決權(quán)的財政部代表。

FPC的主要職責是分析、監(jiān)測、識別和判斷系統(tǒng)性風險，并采取相應措施對系統(tǒng)性風險加以防范和消除，增強金融體系的風險抵御能力。為實現(xiàn)這一目標，F(xiàn)PC將主要履行以下方面的職能：一是全面監(jiān)控英國金融體系，發(fā)現(xiàn)影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的因素，識別和評估系統(tǒng)性風險。二是向PRA和FCA發(fā)出具體的監(jiān)管指示，指導它們有效開展監(jiān)管工作。三是向英格蘭銀行、財政部、PRA、FCA就各自行使監(jiān)管職能的有關事項提出政策建議。四是編制并發(fā)布英國的《金融穩(wěn)定報告》，全面分析英國金融業(yè)存在的潛在風險以及應采取的防范和化解措施。FPC職能的履行及工作成果將主要以建議、指示和報告的形式出現(xiàn)（見表2）。英格蘭銀行可以在征得財政部同意后安排FPC開展其他方面的工作?？傮w來看，F(xiàn)PC是英國金融監(jiān)管框架中的一個強大機構(gòu)，有權(quán)在金融體系內(nèi)監(jiān)測系統(tǒng)性風險的產(chǎn)生和積累情況并采取相應行動。有專家認為，創(chuàng)設FPC是英國政府保障金融體系穩(wěn)定的基石。

（二）審慎監(jiān)管局（PRA）與金融行為局（FCA）的組成、地位與職責

審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）是將FSA拆分后設立的。PRA設在英格蘭銀行內(nèi)部，為英格蘭銀行的附屬機構(gòu)，但業(yè)務獨立操作，主要負責對商業(yè)銀行、保險公司、投資公司的審慎監(jiān)管。FCA設在英格蘭銀行外部，是一個獨立的機構(gòu)，對議會和財政部負責，同時接受FPC的指令和建議。

1. PRA的組成、職責和監(jiān)管目標。PRA作為英格蘭銀行的附屬機構(gòu)，以英格蘭銀行子公司的形式存在。其主要職責是對存款機構(gòu)、投資機構(gòu)、保險機構(gòu)、房屋信貸互助會、信用合作社以及其他金融機構(gòu)（共2000多家）進行審慎監(jiān)管，從而消除監(jiān)管職責不清和監(jiān)管漏洞問題。在人員構(gòu)成上，PRA主席由英格蘭銀行行長兼任，總裁由英格蘭銀行主管審慎監(jiān)管的副行長擔任。PRA設立管治機構(gòu)（governing body），成員包括主席、總裁、主管金融穩(wěn)定的英格蘭銀行副行長、金融行為局總裁和其他成員。

PRA既作為微觀審慎監(jiān)管者，又作為宏觀審慎政策的執(zhí)行者。PRA的主要職責是：（1）對金融機構(gòu)的安全性與穩(wěn)健性做出判斷并采取行動。（2）制定被監(jiān)管的金融機構(gòu)有關行為的績效規(guī)則。（3）通過為金融機構(gòu)提供授權(quán)的方式對各類金融服務和金融市場活動進行監(jiān)管。（4）批準相關人員在金融機構(gòu)內(nèi)部履行特定職責。（5）向被監(jiān)管機構(gòu)收取費用為PRA的監(jiān)管活動融資。

PRA的監(jiān)管目標包括一般監(jiān)管目標和保險監(jiān)管目標。一般監(jiān)管目標是促進所有金融機構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性；保險監(jiān)管目標則是確保投保人享有適當程度的保護。PRA作為審慎監(jiān)管機構(gòu)，通過對金融機構(gòu)的有效監(jiān)管來促進金融體系的穩(wěn)定，把由任何金融機構(gòu)倒閉所引起的破壞性影響降到最低。這一目標將支持PRA采取可信及適當?shù)姆绞介_展金融監(jiān)管活動。PRA有責任為FPC的宏觀審慎評估提供被監(jiān)管機構(gòu)的相關信息?！督鹑诒O(jiān)管新方案：改革藍圖》白皮書規(guī)定，為適應未來業(yè)務的發(fā)展，財政部在必要時可以通過命令的形式為PRA設立新的目標。

PRA在履行職能的過程中，將采取“判斷導向”式監(jiān)管方法，即在進行決策和采取行動時既堅持基本規(guī)則，又擁有充分的自由裁量權(quán)?！芭袛鄬颉笔奖O(jiān)管方法將集中體現(xiàn)在對金融風險的前瞻性分析、準確的定性判斷和及時有效的處置，在必要時PRA可以通過主動干預措施來化解金融風險。

2. FCA的組成、職責和監(jiān)管目標。金融危機后，英國議會、財政部和英格蘭銀行達成的共識是，將審慎監(jiān)管與消費者保護和市場行為監(jiān)管由一個機構(gòu)來完成是不可行的，因為這兩類監(jiān)管需要不同的規(guī)則和方法。因此，在新的金融監(jiān)管框架中，單獨設立了FCA，由其負責市場行為監(jiān)管，以此強化消費者權(quán)益保護。

FCA采取有限責任公司的形式運作，設在英格蘭銀行外部，董事會主席和總裁由財政部任命，金融政策委員會的主要行政長官進入FCA董事會，董事會中的非執(zhí)行董事由財政部任命，營運資金則由金融服務行業(yè)提供。FCA設立管治機構(gòu)，其成員包括FCA主席和總裁、英格蘭銀行負責審慎監(jiān)管的副行長、國務大臣和財政部共同任命的兩名成員以及財政部任命的其他成員。

FCA的戰(zhàn)略目標是保護消費者權(quán)益和提升公眾對金融服務業(yè)的信心。除了戰(zhàn)略目標，F(xiàn)CA還有3項操作目標，即消費者保護目標、增強金融體系的健全性目標和促進市場效率和選擇目標。在與其戰(zhàn)略目標和操作目標相容的條件下，F(xiàn)CA在履行職能時還應促進市場公平競爭。

《金融監(jiān)管新方案：改革藍圖》白皮書賦予FCA以下權(quán)力：（1）如果FCA認為某個金融產(chǎn)品可能對消費者利益造成重大損害，那么FCA有權(quán)迅速采取行動。（2）FCA可以要求有問題的金融產(chǎn)品更改其屬性，或者阻止該產(chǎn)品進入市場。（3）當FCA認為某個金融產(chǎn)品有可能對消費者產(chǎn)生誤導時，有權(quán)采取行動阻止該產(chǎn)品的發(fā)行。（4）FCA有權(quán)對違規(guī)披露信息的機構(gòu)和個人發(fā)出警告。（5）FCA有權(quán)對批發(fā)交易行為和批發(fā)交易市場進行監(jiān)管。（6）FCA有對證券市場進行監(jiān)管的部分權(quán)力，這種監(jiān)管權(quán)力主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對保薦人的監(jiān)管；二是要求證券發(fā)行人向FCA提交相關報告，并且對報告的真實性負責。

《金融監(jiān)管新方案：改革藍圖》白皮書對FCA與PRA之間的協(xié)調(diào)與合作也作出了相應規(guī)定：FCA在出臺具體的商業(yè)行為監(jiān)管規(guī)則前，應向PRA進行咨詢，以便考慮該法規(guī)出臺后可能對金融體系的穩(wěn)定性產(chǎn)生的影響。PRA和FCA都有權(quán)制定相應規(guī)則，適用于各自管轄范圍內(nèi)的被監(jiān)管機構(gòu)。當涉及雙重監(jiān)管機構(gòu)時，針對同一機構(gòu)中的相同功能，雙方都會制定規(guī)則。為了確保監(jiān)管的一致和協(xié)調(diào)，《白皮書》規(guī)定，PRA和FCA在制定各項規(guī)則之前應相互協(xié)商，若協(xié)商不能取得一致，可以向FPC提出咨詢，由FPC做出最后決定。

四、啟示與借鑒

全球金融危機后，英國啟動了新一輪金融監(jiān)管改革，搭建起了新的金融監(jiān)管框架。雖然這一監(jiān)管體制的有效性尚待進一步觀察，但其加強宏觀審慎管理、提高中央銀行監(jiān)管權(quán)限和地位、強化對消費者權(quán)益保護等方面的理念，值得我國在完善金融監(jiān)管體系過程中關注與借鑒。

（一）在金融監(jiān)管中必須將宏觀審慎與微觀審慎有機結(jié)合

英國金融監(jiān)管改革的指導思想是建立宏觀審慎與微觀審慎相結(jié)合的監(jiān)管架構(gòu)。微觀審慎監(jiān)管是宏觀審慎管理的基礎，不僅為宏觀審慎管理提供信息來源及決策支持，同時也是宏觀審慎目標實現(xiàn)的重要途徑。針對系統(tǒng)性風險防范和控制的宏觀審慎管理，強調(diào)的是監(jiān)管部門要強化宏觀審慎管理理念，從整體上分析、監(jiān)測和防范系統(tǒng)性風險。英國政府認為，原有的“三方共治”的協(xié)調(diào)機制難以實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一，所以果斷地將FSA的監(jiān)管職能全部交回給英格蘭銀行，統(tǒng)一由一個部門來行使宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管職能。

我國目前已經(jīng)建立了“一行三會”分業(yè)金融監(jiān)管模式，積極進行了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的嘗試，取得了較好的成效。目前來看這種監(jiān)管體制是基本適應我國情況的，短期內(nèi)不需做大的調(diào)整。但在分業(yè)監(jiān)管模式下，各監(jiān)管部門應增強宏觀審慎意識，建立本行業(yè)的宏觀審慎管理政策工具，對本行業(yè)系統(tǒng)性風險的監(jiān)測、評估、防范和控制應貫穿于日常監(jiān)管工作之中，并為金融體系層面的風險評估提供支持。當然，宏觀審慎管理水平的提高單靠任何一家機構(gòu)的努力是不夠的，需要在國家層面上建立針對系統(tǒng)性風險的跨部門機構(gòu)。建議由國務院建立金融穩(wěn)定委員會，監(jiān)測和評估我國金融業(yè)的系統(tǒng)性風險，對涉及系統(tǒng)性風險的重大問題進行分析、決策，并促進中央銀行與各監(jiān)管機構(gòu)之間的信息共享和有效合作。

（二）加強中央銀行金融監(jiān)管職能

英國經(jīng)過此輪金融監(jiān)管改革，英格蘭銀行將制定和實施貨幣政策、履行宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管職能集于一身，金融監(jiān)管地位明顯提高，監(jiān)管權(quán)限顯著擴大。從歷史上看，各國中央銀行在維護金融穩(wěn)定中都扮演著重要角色。然而，自20世紀90年代以來，一些國家的中央銀行將注意力主要放在價格穩(wěn)定方面，維護金融穩(wěn)定的職能逐漸淡化。在英國，英格蘭銀行自1997年后就失去了審慎監(jiān)管的權(quán)力，金融穩(wěn)定職責的履行也沒有相應的政策工具做保證。此次金融危機的教訓之一即系統(tǒng)性風險管理的嚴重缺失，而傳統(tǒng)的金融監(jiān)管只注重機構(gòu)層面的微觀審慎監(jiān)管，存在著很大的局限性。危機之后，國際社會就宏觀審慎管理取得了兩點共識：一是必須從系統(tǒng)性風險防范的角度加強宏觀審慎管理；二是宏觀審慎管理要求對金融體系和宏觀經(jīng)濟有整體的把握和認識。由于其對宏觀經(jīng)濟和金融體系的深刻了解和全面掌控的專長，以及貨幣政策與系統(tǒng)風險防范的緊密聯(lián)系，中央銀行最適合履行宏觀審慎管理職能。英國的此輪金融監(jiān)管改革，將金融政策委員會、審慎監(jiān)管局和金融行為局均設置在英格蘭銀行內(nèi)部，此舉將微觀審慎和宏觀審慎管理權(quán)力集中由英格蘭銀行統(tǒng)一行使，不失為一個明智的決定。

從我國的情況看，《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行有“制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務”三大基本職能，但是，由于缺乏其他法律法規(guī)支撐，維護金融穩(wěn)定的職能往往只限于銀行業(yè)。既使如此，也由于受法律授權(quán)的限制，缺乏有效的監(jiān)管工具而難以得到落實。如果從防范金融業(yè)系統(tǒng)性風險的角度考慮，應當確立中國人民銀行在維護金融穩(wěn)定方面的權(quán)威，在立法層面，提高中國人民銀行金融監(jiān)管的地位，擴大其宏觀審慎管理權(quán)限，允許中國人民銀行使用更多的系統(tǒng)性風險監(jiān)測、識別與防范政策工具。在目前分業(yè)監(jiān)管的情況下，則應建立由中國人民銀行負責宏觀審慎管理、“三會” 負責微觀審慎監(jiān)管并參與宏觀審慎管理的工作構(gòu)架。

（三）完善金融消費者權(quán)益保護機制

此次全球金融危機后，理論界和實務界都認識到，在金融發(fā)展中如果只關注金融機構(gòu)的利益訴求，忽視金融消費者權(quán)益的保護，勢必會破壞金融業(yè)賴以存在的社會基礎，也將影響到金融業(yè)的穩(wěn)定。因此，加強金融消費者權(quán)益保護成為后危機時代金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容之一。在各類金融交易活動中，與金融機構(gòu)相比，金融消費者處于弱勢地位。為了減少并防止消費者在交易中利益受到侵害，監(jiān)管部門應對金融機構(gòu)經(jīng)營行為進行監(jiān)管，將金融消費者權(quán)益保護作為增強公眾對金融業(yè)信心、防范金融風險、維護金融穩(wěn)定的基石。英國在新的金融監(jiān)管體系中專門設立了金融行為局，履行金融消費者權(quán)益保護和公平開展金融交易活動職能，確保金融機構(gòu)在交易活動中不能輕易侵害客戶利益，從而使金融消費者的權(quán)益得到保護。這是英國金融監(jiān)管改革的創(chuàng)新點之一。

目前，我國涉及金融消費者權(quán)益保護的法律條款分散在《消費者權(quán)益保護法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《物權(quán)法》、《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等法律法規(guī)中。但上述法律和法規(guī)都是在部分條款里對金融消費者保護作出一般性規(guī)定，并沒有一部專門的金融消費者保護法，這在一定程度上影響了金融消費者權(quán)益的保護。因此，應在相關法律修訂時，對金融消費者保護進行專章規(guī)定，明確金融消費者的含義，增加金融消費者權(quán)益保護原則、維權(quán)機構(gòu)的職責、糾紛解決途徑等內(nèi)容。目前我國對金融消費者具有保護職責的機構(gòu)，主要是消費者協(xié)會和金融監(jiān)管部門。全球金融危機后，我國加快了金融消費者權(quán)益保護的步伐，2012年，繼保監(jiān)會設立保險消費者權(quán)益保護局、證監(jiān)會設立投資者保護局之后，中國人民銀行和銀監(jiān)會也相繼成立了獨立的金融消費者保護局，專職開展金融消費者保護工作。在此基礎上，應賦予這些機構(gòu)取證、調(diào)查、調(diào)節(jié)和處罰等方面的權(quán)力。接受金融消費者權(quán)益受損的投訴建議，及時處理違規(guī)機構(gòu)，并對投訴案件總結(jié)分析，查找制度缺陷，逐步完善金融消費者保護法律制度建設，推進我國金融消費者權(quán)益保護工作。

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（責任編輯 耿 欣；校對 YJ，GX）