李其諺 李廷禎 朱玥 陳燕 楊悅 李毅

電力改革延宕十年而未決，堪稱中國(guó)改革的一面鏡子，改革的得失興替，均可在鏡中一窺端倪。

簡(jiǎn)言之，改革理念是否清晰，改革決心是否堅(jiān)定，決定了改革進(jìn)程是否順利。理念清晰、決心堅(jiān)定，所有的問題都不是問題。反之，所有的不成問題都會(huì)成為無法逾越的問題。

20年來，中央文件反復(fù)重申，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，是建立并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。何謂建立并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)？三句話：把市場(chǎng)建起來，讓價(jià)格起作用，政府依法監(jiān)管。前兩句話講的是市場(chǎng)，第三句話講的是法治，合起來就是法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。說得再通俗點(diǎn)就是自由競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)必須守規(guī)矩。誰來保證市場(chǎng)主體守規(guī)矩？政府。

2000年6月時(shí)任中共中央總書記江澤民對(duì)此非常清楚，他用一句話就平息了電力體制要不要改革的爭(zhēng)論——不能既打籃球又吹哨子。當(dāng)時(shí)，國(guó)家電力公司一統(tǒng)中國(guó)電力行業(yè)江山，仍然政企不分，是不掛電力部牌子的電力部。

“不能既打籃球又吹哨子”，這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念。既然決定了要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須厘清政府與市場(chǎng)的邊界，政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，自己先壞了規(guī)矩，如何讓別人守規(guī)矩？

接下來由時(shí)任總理朱镕基負(fù)責(zé)實(shí)施電力改革。他同樣用一句話就平息了電力改革無比復(fù)雜、不可輕舉妄動(dòng)的阻力——七個(gè)常委中有四個(gè)學(xué)電的，搞不好電力改革豈不讓人笑話！

這就是改革決心。有決心才能有行動(dòng)，一年多后電力改革方案（國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文）出臺(tái)——廠網(wǎng)分開、重組電網(wǎng)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、設(shè)立電監(jiān)會(huì)。

廠網(wǎng)分開重組電網(wǎng)是打破壟斷，打破壟斷才能有競(jìng)爭(zhēng)，有競(jìng)爭(zhēng)才能有市場(chǎng)。競(jìng)價(jià)上網(wǎng)是要變政府定價(jià)為市場(chǎng)定價(jià)，完成這個(gè)轉(zhuǎn)變價(jià)格才能起作用，才能發(fā)揮引導(dǎo)資源配置的杠桿作用。電監(jiān)會(huì)就是監(jiān)督各市場(chǎng)主體是否守規(guī)矩的裁判員。

2003年溫家寶繼任總理后，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了電價(jià)改革方案（國(guó)辦發(fā)[2003]62號(hào)文）、深化電力體制改革的方案（國(guó)辦發(fā)[2007]19號(hào)文），確立了“發(fā)電、售電價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成；輸電、配電價(jià)格由政府制定”的電價(jià)改革目標(biāo)，和“加快電力市場(chǎng)建設(shè)、實(shí)施輸配分開試點(diǎn)、全面推進(jìn)電價(jià)改革”的電力體制改革總體目標(biāo)。19號(hào)文甚至對(duì)“十一五”期間的電改任務(wù)給出了時(shí)間表。

至此，電力改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完善，電改完成理當(dāng)指日可待。然而誰都沒想到，此后六年，電改竟在互相推諉中一事無成。電監(jiān)會(huì)認(rèn)為自己想改革但沒權(quán)力，價(jià)格部門認(rèn)為電網(wǎng)企業(yè)成本不厘清就沒法放棄政府定價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)認(rèn)為先改的應(yīng)該是電價(jià)而非電網(wǎng)，地方政府則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理，不管怎么改，都不能漲電價(jià)。

爭(zhēng)執(zhí)聲中，一些原本清晰的問題又變模糊了。比如電是不是商品，要不要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下供求決定價(jià)格的規(guī)律？

顯然，沒有頂層執(zhí)行，再好的頂層設(shè)計(jì)都白搭！電力體制改革如此，經(jīng)濟(jì)體制改革如此，一切改革都是如此！

而頂層執(zhí)行的前提，是清晰的改革理念和堅(jiān)定的改革決心。如果網(wǎng)上有點(diǎn)牢騷就恨不得把饅頭拉面的價(jià)格都管起來，宏觀經(jīng)濟(jì)有點(diǎn)波動(dòng)就投鼠忌器，游說聲音一大就舉棋不定，那只能說明頂層對(duì)什么是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)模糊。沒有認(rèn)識(shí)，何談決心？沒有決心，何談建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)？

電改蹉跎之中，中國(guó)迎來領(lǐng)導(dǎo)人交接。新的領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)宣示：改革是中國(guó)最大的紅利，要以更大的勇氣和決心推動(dòng)改革，要把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手，要壯士斷腕、言出必行。

盛哉斯言！拭目以待。

電力改革雖然自2008年起即陷入停頓，但卻從未淡出人們的視野。隨著新政府的成立，“重啟電改”再次成為輿論焦點(diǎn)。

3月18日，國(guó)家電監(jiān)會(huì)剛剛摘牌并入國(guó)家能源局，一則“最高決策層決心把國(guó)家電網(wǎng)公司一拆為五”的傳聞便引發(fā)行業(yè)震蕩。國(guó)網(wǎng)系上市公司股價(jià)應(yīng)聲大跌，發(fā)電企業(yè)上市公司股價(jià)則大漲。

國(guó)家電網(wǎng)公司如何定位，的確是電力改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但“一拆為五”并非既定方案。

原電監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部體改處處長(zhǎng)劉建平3月初撰文評(píng)價(jià)三種主要的備選方案，認(rèn)為電網(wǎng)分拆方案是“收效中、成本高、風(fēng)險(xiǎn)中”。“收效中、成本中、風(fēng)險(xiǎn)小”的方案是網(wǎng)售分開，剝離電網(wǎng)的售電環(huán)節(jié)，輸配環(huán)節(jié)仍保留在電網(wǎng)企業(yè)?！笆招Т?、成本高、風(fēng)險(xiǎn)中”的方案是輸配分開，原國(guó)家電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)跨區(qū)輸電，配售環(huán)節(jié)由以省為單位的獨(dú)立配電公司完成。

《財(cái)經(jīng)》記者問詢了多名接近決策層的官員和學(xué)者，均被告知：在能源管理機(jī)構(gòu)調(diào)整基本到位之前，不可能決策具體選項(xiàng)。

按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，重組后的國(guó)家能源局負(fù)責(zé)研究并提出能源體制改革的方案建議，具體方案由國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司擬定，決策權(quán)則在國(guó)務(wù)院和中央高層。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，拆分國(guó)家電網(wǎng)的方案被熱炒，并非來自決策層“自上而下”的意志，而是來自電力業(yè)內(nèi)人士“自下而上”的推動(dòng)。

“電力行業(yè)需要新企業(yè)，新位置?！币晃涣私鈨?nèi)情的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，新能源局的三定方案正在制定，不可能全盤接受原國(guó)家電監(jiān)會(huì)300人的編制，向企業(yè)分流是必然的選擇。除此之外，五大發(fā)電公司的高層中也有人有向電網(wǎng)公司流動(dòng)的意愿。

無論如何，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子表達(dá)了強(qiáng)烈的改革意愿，在剩下的經(jīng)濟(jì)改革“硬骨頭”里，電力改革的理論準(zhǔn)備、輿論準(zhǔn)備、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、國(guó)內(nèi)探索都已非常充分，因此相對(duì)“好啃”。而在“下嘴”之前仔細(xì)梳理檢討過去十年的成敗得失，對(duì)未來的改革實(shí)踐無疑意義重大。

“主輔分離”縮水

電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程被剔出主輔分離對(duì)象，國(guó)資委又不顧國(guó)家能源局反對(duì)批準(zhǔn)國(guó)家電網(wǎng)收購(gòu)上游設(shè)備制造企業(yè)，“主輔分離”距最初的改革目標(biāo)大為縮水

電力是影響最大的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力體制也是新中國(guó)成立以來各工業(yè)部門中體制變化最多、管理機(jī)構(gòu)調(diào)整最多的行業(yè)之一，共進(jìn)行了十次重大變革，兩設(shè)水電部、三設(shè)電力部，還經(jīng)歷了燃料工業(yè)部、能源部、經(jīng)貿(mào)委、電監(jiān)會(huì)、能源局等復(fù)雜的沿革。

上世紀(jì)80年代，電力市場(chǎng)化改革成為全球潮流。因?yàn)闀r(shí)常發(fā)生“電荒”，中國(guó)政府鼓勵(lì)社會(huì)集資辦電，多元投資；90年代中后期，中國(guó)未并入電網(wǎng)的獨(dú)立電廠的裝機(jī)容量，約占到當(dāng)時(shí)總裝機(jī)容量的一半，“電荒”局面大為緩解。

1998年國(guó)家電力總公司開始進(jìn)行“省為實(shí)體”的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，即建立省級(jí)電力公司，打破原有的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)。實(shí)踐表明，省公司各自為政，嚴(yán)重影響了電力資源的有效利用。

二灘水電站“棄水事件”正是當(dāng)年省間壁壘的典型案例，成為2002年電力改革的導(dǎo)火索。四川省二灘水電站利用世界銀行貸款建造，是當(dāng)時(shí)中國(guó)最大的水電站，投產(chǎn)之初即陷入虧損。清華大學(xué)國(guó)情研究院主任胡鞍鋼2000年4月撰寫的一份調(diào)研報(bào)告顯示，1998年-2000年，二灘水電站實(shí)際發(fā)電量?jī)H占其可發(fā)電量的41%。

該事件引起了中國(guó)高層的關(guān)注。2000年6月8日，時(shí)任中共中央總書記江澤民就此表態(tài)。第一，二灘事件反映的是體制問題，國(guó)家電力公司“既打籃球，又吹哨子”造成機(jī)會(huì)不均等，必須進(jìn)行改革；第二，授權(quán)國(guó)務(wù)院總理朱镕基全權(quán)負(fù)責(zé)電力改革。

2002年2月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，提出“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的十六字改革方針，成立了電監(jiān)會(huì)和國(guó)務(wù)院電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這就是著名的5號(hào)文。5號(hào)文第一次以國(guó)務(wù)院文件的方式明確了電力改革的市場(chǎng)化方向，是指導(dǎo)電改的綱領(lǐng)性文件。

5號(hào)文發(fā)布當(dāng)年，即實(shí)現(xiàn)了發(fā)電、輸電環(huán)節(jié)的縱向拆分，成立了五大發(fā)電公司，以及國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大輸電公司。在國(guó)有獨(dú)資的國(guó)家電網(wǎng)公司之下，成立了華北、東北、西北、華東、華中五家區(qū)域電網(wǎng)有限責(zé)任公司或股份有限公司。國(guó)網(wǎng)公司負(fù)責(zé)跨區(qū)域的電力交易和調(diào)度，區(qū)域公司負(fù)責(zé)本區(qū)域電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)。至此，電改開局良好。

“廠網(wǎng)分開”后的任務(wù)是“主輔分離”，這是為了厘清電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)成本，為下一步的輸配單獨(dú)定價(jià)做準(zhǔn)備?！爸鬏o分離”的任務(wù)是將電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，脫離電網(wǎng)企業(yè)。但由于輔業(yè)單位的界定問題和輔業(yè)職工的安置問題，這項(xiàng)本應(yīng)在2004年完成的改革直到2010年才形成方案。

2004年，電力改革小組向決策層上報(bào)“主輔分離”方案，但因輔業(yè)單位反對(duì)，發(fā)電企業(yè)反對(duì)等原因而擱置。2007年“主輔分離”方案終于在各部委間基本達(dá)成一致，暫時(shí)保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)的電力設(shè)計(jì)、施工和修造等企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)分離，與先期剝離的四家電力輔業(yè)單位重組。

2008年初，一場(chǎng)突如其來的雨雪冰凍災(zāi)害使電網(wǎng)受到嚴(yán)重破壞，再次打亂了電力改革的既定方案。國(guó)家電網(wǎng)公司強(qiáng)調(diào)，送變電和電力設(shè)計(jì)對(duì)電網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)事關(guān)重要，影響到重大事件中的搶修及效率，不應(yīng)剝離出電網(wǎng)主業(yè)。這一主張得到了政府的認(rèn)可。

2010年4月，電力體制改革工作小組召開電網(wǎng)主輔分離工作會(huì)，同意送變電施工企業(yè)不再參與主輔分離改革重組，按照這一思路，國(guó)資委提出《電網(wǎng)主輔分離及電力設(shè)計(jì)、施工企業(yè)一體化方案》（下稱《方案》），國(guó)家能源局關(guān)于“電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程施工，即送變電、電網(wǎng)設(shè)備制造、非調(diào)峰調(diào)頻發(fā)電機(jī)組的常規(guī)能源等機(jī)構(gòu)企業(yè)，應(yīng)與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤”的建議未得到采納。

送審稿中，《方案》提出“已完成分離的電網(wǎng)企業(yè)不得再?gòu)氖乱逊蛛x的業(yè)務(wù)或再投資、控股已分離業(yè)務(wù)的企業(yè)”，對(duì)能源局建議分離的輔業(yè)表述含混，僅要求“進(jìn)一步開放送變電市場(chǎng)，為實(shí)現(xiàn)送變電施工領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件”。

電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程等輔業(yè)剔出主輔分離改革后，“主輔分離”演變?yōu)椤霸陔娏ㄔO(shè)領(lǐng)域的設(shè)計(jì)、施工、修造企業(yè)實(shí)施改革重組”，這顯然偏離了5號(hào)文的方向。2010年2月，國(guó)資委不顧國(guó)家能源局反對(duì)，批準(zhǔn)國(guó)家電網(wǎng)收購(gòu)許繼、平高兩家輸變電設(shè)備企業(yè)，國(guó)網(wǎng)公司不斷向上游延伸的觸角，在業(yè)內(nèi)引起軒然大波，被視為電力改革的倒退。

2011年9月，在國(guó)資委主持下，中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)和中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)兩大輔業(yè)公司掛牌，僅僅將電網(wǎng)企業(yè)中的電力建設(shè)、勘察設(shè)計(jì)、施工業(yè)務(wù)重組到上述兩家企業(yè)。

延宕多年并被大打折扣的“輔業(yè)分離”，讓心系改革的業(yè)內(nèi)人士不禁對(duì)電力改革的前景感到悲觀。最容易做的環(huán)節(jié)都如此艱難，下一步的輸配環(huán)節(jié)單獨(dú)定價(jià)豈不是難上加難？

“輸配分開”止步

政府已經(jīng)習(xí)慣于將電價(jià)當(dāng)作調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段，是否真的希望厘清輸配電價(jià)從而為放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)創(chuàng)造條件，值得懷疑

“輸配分開”，本是電力體制改革的“重頭戲”。

輸配電是指輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)。將眾多電源點(diǎn)與供電點(diǎn)連接起來的主干網(wǎng)及不同電網(wǎng)之間互送電力的聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)架稱為輸電網(wǎng)；而在一個(gè)供電區(qū)之內(nèi)，將電力分配至用戶并直接為用戶服務(wù)的支網(wǎng)為配電網(wǎng)。

所謂輸配分開，則是將輸電和配電環(huán)節(jié)或?qū)嵤┊a(chǎn)權(quán)分開、或?qū)嵤┓ㄈ朔珠_、或?qū)嵤┴?cái)務(wù)分開，輸電環(huán)節(jié)由電網(wǎng)管理，而配售電環(huán)節(jié)，將把地方供電局改組為多個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，再輔之以購(gòu)電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)行下放地方。

原國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席邵秉仁多次指出，輸配分開作為深化電力體制改革的“綱”，綱舉才能目張。沒有這一步，廠網(wǎng)分開的效果就不會(huì)充分顯現(xiàn)，也很難建立一個(gè)有效的電力市場(chǎng)體系。

十年下來，電力體制改革始終未向輸配分開領(lǐng)域真正邁進(jìn)一步。

輸配電價(jià)無法核定，是這項(xiàng)改革舉步維艱最重要的原因。電監(jiān)會(huì)和發(fā)改委2006年曾下達(dá)文件要求各地測(cè)算輸配電價(jià)，準(zhǔn)備在華東電網(wǎng)以及廣東電網(wǎng)首先實(shí)行輸配電價(jià)格改革，但未能實(shí)現(xiàn)。

2002年國(guó)家電力公司被拆分后，電網(wǎng)公司仍為輸配售一體化的巨無霸公司。其中輸配一體被電改專家認(rèn)為模糊了電網(wǎng)的真實(shí)成本，影響了下一步更為關(guān)鍵的電價(jià)改革。他們認(rèn)為，只有輸配分開，才能打破電網(wǎng)作為唯一購(gòu)方和售方的現(xiàn)有市場(chǎng)格局，形成購(gòu)電方和發(fā)電方的自由選擇。屆時(shí)，電網(wǎng)才能成為純粹進(jìn)行電力輸送的“電力高速公路”，公開、透明的定價(jià)機(jī)制才能形成。

國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司副司長(zhǎng)李才華在書面回復(fù)《財(cái)經(jīng)》記者的問題時(shí)表示， “我們已布置各地進(jìn)行研究和測(cè)算，當(dāng)前的難點(diǎn)主要是電網(wǎng)資產(chǎn)不清晰?！?/p>

據(jù)他分析，電網(wǎng)資產(chǎn)不清晰主要原因有二：一是主輔分離后，電網(wǎng)資產(chǎn)中仍保留一部分發(fā)電資產(chǎn)、科研機(jī)構(gòu)和工程建設(shè)單位，這需要進(jìn)一步界定；二是，電網(wǎng)企業(yè)間資產(chǎn)調(diào)撥頻繁，使得輸配電價(jià)機(jī)制缺乏穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

國(guó)家電網(wǎng)財(cái)務(wù)部副主任馮來法則在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)回應(yīng)稱，國(guó)網(wǎng)公司一直嚴(yán)格執(zhí)行電監(jiān)會(huì)輸配電價(jià)核算辦法，成本管理相當(dāng)規(guī)范，年年被國(guó)資委評(píng)為先進(jìn)，各省級(jí)電力公司的輸配電成本都是清晰的。

他澄清，輸配定價(jià)真正的難點(diǎn)在于如何算清不同電壓等級(jí)、不同用戶的輸配成本?！按罅康慕徊嫜a(bǔ)貼存在著，東部補(bǔ)貼西部，城市補(bǔ)貼農(nóng)村，工商業(yè)補(bǔ)貼居民，如何確定工商業(yè)、居民和農(nóng)業(yè)用電各自的輸配成本，十分復(fù)雜?！奔幢闳绱耍绻娴南牒怂?，也是可以算清楚的。

這本不是問題。在世界大多數(shù)國(guó)家采取的電網(wǎng)收益“成本加成”模式中，無需厘清電網(wǎng)各種不同等級(jí)電壓的輸電成本是多少。例如在澳大利亞，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只需核定電網(wǎng)的輸電資產(chǎn)總額，并確定合理的資產(chǎn)收益率（詳見本期“電改國(guó)際鏡鑒”）。國(guó)網(wǎng)的其他海外投資項(xiàng)目所在國(guó)，巴西、葡萄牙和菲律賓等都采用這種電網(wǎng)收益模式。

也有專家指出，長(zhǎng)期以來，政府已經(jīng)習(xí)慣于將電價(jià)當(dāng)作調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段，因此政府是否真的希望厘清輸配電價(jià)從而為放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)創(chuàng)造條件，值得懷疑。

根據(jù)5號(hào)文中“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的總體目標(biāo)，華東、華北、華中、東北、西北五大區(qū)域電網(wǎng)公司作為實(shí)體經(jīng)營(yíng)性公司，履行對(duì)各省電力公司及其資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)職能；同時(shí)，成立中國(guó)南方電網(wǎng)公司（下稱南方電網(wǎng)）作為試點(diǎn)探索區(qū)域電網(wǎng)公司獨(dú)立運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，模式成熟后將在其他五大區(qū)域電網(wǎng)公司推廣；從而最終打破電網(wǎng)公司的輸配電一體化以及電網(wǎng)與調(diào)度一體化。

但隨后幾年，國(guó)家電網(wǎng)公司逐步收回了幾大區(qū)域電網(wǎng)公司所有的電網(wǎng)資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及調(diào)配權(quán)。這一舉動(dòng)曾被業(yè)界稱為“削藩”。

國(guó)家電網(wǎng)公司相關(guān)文件稱，上述區(qū)域電網(wǎng)公司此后將以國(guó)家電網(wǎng)公司西北、華東、東北、華中分部的形式由國(guó)家電網(wǎng)公司總部授權(quán)行使安全管理、審計(jì)部分職能，區(qū)域電網(wǎng)公司調(diào)度中心也將作為國(guó)家電網(wǎng)公司調(diào)度分中心存在。

當(dāng)時(shí)，一位原電監(jiān)會(huì)的資深員工曾向《財(cái)經(jīng)》記者表示，盡管目前還未確定輸配分開后，電網(wǎng)設(shè)定為幾個(gè)層級(jí)（由中央到縣），但國(guó)家電網(wǎng)的此舉無疑將對(duì)輸配分開的實(shí)施造成影響。

電監(jiān)會(huì)對(duì)輸配分開模式的設(shè)想是，獨(dú)立的配電公司將作為購(gòu)電主體劃撥給地方政府。地方還有很多大用戶等其他購(gòu)電主體，可以直接和發(fā)電企業(yè)簽合同。

由此，電力從輸電高速公路下來后就面臨多個(gè)買方的兩種批發(fā)，一種是大用戶批發(fā)，一種是政府控股下的配電公司批發(fā)。力爭(zhēng)在配電環(huán)節(jié)能夠產(chǎn)生多個(gè)市場(chǎng)主體，使得一個(gè)地區(qū)至少有一個(gè)甚至更多獨(dú)立配電公司，互相競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)以降低電價(jià)。

然而，電網(wǎng)企業(yè)堅(jiān)持目前不具備輸配分開的條件和必要性，認(rèn)為放開售電市場(chǎng)更具現(xiàn)實(shí)可行性。

2008年，國(guó)家電網(wǎng)公司旗下智囊機(jī)構(gòu)國(guó)網(wǎng)能源研究院進(jìn)行了一項(xiàng)電網(wǎng)功能和自然壟斷屬性的課題研究，報(bào)告得出結(jié)論：“輸配分離將帶來巨大的成本增加，很難獲得明確的收益，輸配分離本身不符合改革的成本效益原則。”

國(guó)網(wǎng)公司體改辦主任賈福清近日在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，電網(wǎng)企業(yè)目前實(shí)行的三位一體化體制在功能上很難拆分，在經(jīng)濟(jì)上能促進(jìn)交易成本降低，在安全上則更加可靠。特別是智能電網(wǎng)發(fā)展之后，一些低電壓配電網(wǎng)也承擔(dān)了輸電功能，因此讓發(fā)電市場(chǎng)和售電市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)更符合實(shí)際。

針對(duì)上述情況，“改革派”強(qiáng)調(diào)，輸配成本核算是啟動(dòng)輸配分離的關(guān)鍵一步。當(dāng)前最為緊迫和實(shí)際的工作就是核算、核定輸配電價(jià)。由此，厘清輸配電價(jià)后的電網(wǎng)，將從現(xiàn)在的差價(jià)收入模式（上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)的差價(jià)）轉(zhuǎn)變成準(zhǔn)許收入模式。

隨后，將售電業(yè)務(wù)從電網(wǎng)中剝離并開放競(jìng)爭(zhēng)，從而打破售電端的政府定價(jià)模式，建成一個(gè)“放開兩頭，管住中間”的電力市場(chǎng)。

售電端的放開并非將供電局等主體切分出去，而是成立多個(gè)電力分銷商，在購(gòu)售電競(jìng)爭(zhēng)中確定銷售電價(jià)。此時(shí)，輸配一體的電網(wǎng)與進(jìn)行大用戶直購(gòu)電的發(fā)電廠可在售電側(cè)進(jìn)行直接競(jìng)爭(zhēng)。這是一個(gè)國(guó)家電網(wǎng)公司也能接受的方案。

電價(jià)改革走樣

電價(jià)改革的核心是用市場(chǎng)定價(jià)模式取代政府定價(jià)模式，但由于冠以改革之名的政府之手日益強(qiáng)勢(shì)，政府對(duì)價(jià)格的審批權(quán)日益鞏固

中國(guó)電價(jià)改革肇始于2002年。當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委組成電價(jià)改革研究小組，在對(duì)國(guó)內(nèi)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研和對(duì)英國(guó)、北歐電力市場(chǎng)考察的基礎(chǔ)上，形成了中國(guó)的電價(jià)改革方案，并于年底提交國(guó)務(wù)院電力體制改革工作小組討論并獲通過。

2003年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《電價(jià)改革方案》（國(guó)辦發(fā)[2003]62號(hào)文），明確了電價(jià)改革的目標(biāo)、原則及主要改革措施。提出在改革初期廠網(wǎng)分開后，建立與發(fā)電環(huán)節(jié)適度競(jìng)爭(zhēng)相適應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制；初步建立有利于促進(jìn)電網(wǎng)健康發(fā)展的輸配電價(jià)格機(jī)制；實(shí)現(xiàn)銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)。長(zhǎng)期目標(biāo)則是將電價(jià)劃分為上網(wǎng)電價(jià)、輸電價(jià)格、配電價(jià)格和終端銷售電價(jià)；發(fā)電、售電價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成；輸電、配電價(jià)格由政府制定。

國(guó)家能源局新能源和可再生能源司司長(zhǎng)王駿曾撰文指出，電力體制改革的核心是電價(jià)改革，而電價(jià)改革的核心是用市場(chǎng)定價(jià)模式取代政府定價(jià)模式，讓消費(fèi)者具有選擇權(quán)。

1996年施行的《電力法》中即規(guī)定了“同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)”這一最基本的電價(jià)原則，卻長(zhǎng)期未能實(shí)行。發(fā)電環(huán)節(jié)本是典型的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，但中國(guó)的發(fā)電價(jià)格卻長(zhǎng)期由政府根據(jù)企業(yè)成本和利潤(rùn)審批決定。而由于各發(fā)電企業(yè)的成本、利潤(rùn)各異，且不斷變化，因此成本高的企業(yè)獲批高電價(jià)，而成本低的企業(yè)反而得到低電價(jià)。

由于冠以改革之名的政府之手日益強(qiáng)勢(shì)，政府審批的電價(jià)形成機(jī)制日益鞏固，使得電價(jià)改革后繼乏力。

因此，電價(jià)審批制成為了中國(guó)歷次電價(jià)改革走入怪圈的主因——不論電力消費(fèi)形勢(shì)高漲或低迷，電價(jià)的走勢(shì)從來都是單邊上揚(yáng)，違反了市場(chǎng)規(guī)律。

2004年3月，62號(hào)文出臺(tái)不到一年，主管部門即推出標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策，由政府統(tǒng)一制定并頒布各省新投產(chǎn)機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司副司長(zhǎng)李才華認(rèn)為，這實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃定價(jià)向模擬市場(chǎng)定價(jià)過渡的跨越，減少了政府自由裁量權(quán)，由此前“一機(jī)一價(jià)”的個(gè)別成本定價(jià)過渡到了社會(huì)平均成本定價(jià)。

但標(biāo)桿電價(jià)仍是單獨(dú)以企業(yè)成本為基礎(chǔ)的人為安排，是一種不考慮用電戶需求情況的單向規(guī)定。中電聯(lián)研究室主任潘荔坦言，政府定的標(biāo)桿電價(jià)并沒有體現(xiàn)價(jià)值概念。她舉了個(gè)極端案例——河南與山西省界兩側(cè)緊鄰的兩個(gè)電廠卻適用完全不同的標(biāo)桿電價(jià)。盡管兩個(gè)電廠所用電煤來自同一產(chǎn)地，價(jià)格、運(yùn)費(fèi)也幾乎相同，但標(biāo)桿電價(jià)每度卻相差了1角多錢。

同時(shí)，標(biāo)桿電價(jià)的政府指導(dǎo)價(jià)格方式顯然無法紓解上網(wǎng)電價(jià)單邊上揚(yáng)的困局。因此急于疏導(dǎo)電價(jià)矛盾的主管機(jī)構(gòu)在2004年12月出臺(tái)了煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制措施。該措施規(guī)定，以不少于六個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期，若周期內(nèi)平均煤價(jià)較前一個(gè)周期變化幅度達(dá)到或超過5%，便將相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。

這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)質(zhì)，是將不斷上漲的煤炭?jī)r(jià)格與單邊上揚(yáng)的上網(wǎng)電價(jià)向終端電力消費(fèi)者疏導(dǎo)，而不是讓后者具有選擇權(quán)。

截至2012年，煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)僅實(shí)施四次，卻接連陷入險(xiǎn)境。2008年7月初秦皇島港5500大卡市場(chǎng)煤平倉(cāng)價(jià)最高曾逼近1000元/噸，導(dǎo)致眾多發(fā)電廠資金鏈接近斷裂而無力購(gòu)煤。主因即在于政府通過煤電聯(lián)動(dòng)政策承諾：上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)將在一定時(shí)期內(nèi)跟隨煤價(jià)的上漲，最后向終端消費(fèi)者疏導(dǎo)。因此，業(yè)界專家將煤電聯(lián)動(dòng)評(píng)價(jià)為，“無絲毫市場(chǎng)因素的純行政手段，且?guī)状伟阎袊?guó)經(jīng)濟(jì)推向崩潰邊緣?！?/p>

美國(guó)加州電力改革之初，政府為了減少改革阻力，凍結(jié)了零售電價(jià)，但卻放開了對(duì)批發(fā)電價(jià)的管制，這套方案割裂了發(fā)電側(cè)和用戶側(cè)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2000年夏天，加州開始出現(xiàn)發(fā)電供應(yīng)不足，發(fā)電公司進(jìn)而哄抬批發(fā)電價(jià)，而零售價(jià)格又被凍結(jié)，處于夾縫中的配電公司入不敷出，瀕于破產(chǎn)，無法從現(xiàn)貨市場(chǎng)購(gòu)電賣給用戶，連鎖反應(yīng)之下觸發(fā)了著名的加州電力危機(jī)。

有鑒于此，國(guó)務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)范必主張，除了用電量占全社會(huì)用電量15%的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實(shí)行政府直接定價(jià)，對(duì)工業(yè)和商業(yè)用戶，按電壓等級(jí)從高到低，逐級(jí)、限期實(shí)行與發(fā)電企業(yè)直接交易，自行商定交易電量和電價(jià)，用電方向電網(wǎng)企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價(jià)。

這是一個(gè)抓大放小的思路，既然居民和農(nóng)業(yè)用電只占15%，那就不應(yīng)該因?yàn)榇我芏⒄`了市場(chǎng)化的啟動(dòng)。

電力市場(chǎng)落空

電力市場(chǎng)建設(shè)的核心，是改變供需兩不見面，電網(wǎng)獨(dú)買獨(dú)賣的壟斷交易格局。迄今為止，這一格局并未改變

今年元月1日，以建立跨省區(qū)電力雙邊交易為內(nèi)容的《跨省跨區(qū)電能交易基本規(guī)則（試行）》開始實(shí)施。

這份新政規(guī)定，“符合條件的獨(dú)立配售電企業(yè)和電力用戶”，可以通過雙邊協(xié)商方式，和發(fā)電企業(yè)自主協(xié)商確定交易電量和價(jià)格。而輸電環(huán)節(jié)收費(fèi)，“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。支持具備條件的地區(qū)，逐步探索形成市場(chǎng)化的價(jià)費(fèi)形成機(jī)制”。

很明顯，國(guó)家電監(jiān)會(huì)又欲以“電力市場(chǎng)建設(shè)”的名義，“倒逼”獨(dú)立的輸配電價(jià)盡快出臺(tái)。

不想未經(jīng)三個(gè)月，制定該規(guī)則的電監(jiān)會(huì)卻被摘牌。

有人戲稱，電監(jiān)會(huì)的職能是對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，但是中國(guó)從來就沒有電力市場(chǎng)，“不知道電監(jiān)會(huì)在監(jiān)管什么”。

電力市場(chǎng)建設(shè)的核心，是改變供需兩不見面，電網(wǎng)獨(dú)買獨(dú)賣的壟斷交易格局。自2003年以來，電監(jiān)會(huì)窮盡所能，在東北培育區(qū)域電力市場(chǎng)、實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，在數(shù)省市開展大用戶直供，力推內(nèi)蒙古電力多邊交易，但或遭慘敗，或被屢屢叫停。

其中，固有壟斷勢(shì)力強(qiáng)大、監(jiān)管手段缺乏之故，但更多的原因，恐是時(shí)運(yùn)不濟(jì)。

破除省際壁壘、實(shí)現(xiàn)在區(qū)域電網(wǎng)范圍內(nèi)配置電力資源，是本輪電改的一大設(shè)計(jì)。電監(jiān)會(huì)認(rèn)為，以黑吉遼為主體的東北電網(wǎng)具有在整個(gè)區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的潛力。因?yàn)?2號(hào)文特別提示，“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)應(yīng)在電力供大于求的情況下實(shí)施”，而在華北、華中、華東、西北、南方等六大區(qū)域電網(wǎng)中，東北供需最為寬松。

2004年1月15日，“東北區(qū)域電力市場(chǎng)模擬運(yùn)行啟動(dòng)儀式”在國(guó)家電網(wǎng)遼寧省電力公司辦公大樓前低調(diào)舉行。

這個(gè)市場(chǎng)有著先天的缺陷。其一，電網(wǎng)依然是單一買主，電廠和用戶并不直接交易；其二，銷售電價(jià)仍是政府定價(jià)，且不與上網(wǎng)電價(jià)發(fā)生聯(lián)動(dòng)。為彌補(bǔ)這一明顯缺陷，電監(jiān)會(huì)2003年底出臺(tái)了《東北區(qū)域電力市場(chǎng)平衡資金監(jiān)督管理暫行辦法》，規(guī)定“實(shí)際上網(wǎng)電價(jià)低于或高于國(guó)家有關(guān)部門核定的銷售電價(jià)時(shí)，計(jì)入競(jìng)價(jià)機(jī)組基準(zhǔn)上網(wǎng)電價(jià)的差額資金，作為東北區(qū)域電力市場(chǎng)平衡資金，專用于平衡、穩(wěn)定銷售電價(jià)”。

2004年底，煤價(jià)狂漲中，東北電力市場(chǎng)正式試運(yùn)行。因預(yù)期燃料漲價(jià)，競(jìng)價(jià)電廠紛紛報(bào)出高價(jià)，導(dǎo)致固定不動(dòng)的銷售電價(jià)無法覆蓋成本，2005年一年平衡賬戶虧空3.5億元；2005年底，僅兩輪對(duì)2006年年度的競(jìng)價(jià)后，平衡賬戶預(yù)虧空逾30億元！東北電力市場(chǎng)被迫進(jìn)入“試運(yùn)行總結(jié)階段”。2005年的虧空則由發(fā)改委上調(diào)銷售電價(jià)來彌補(bǔ)。

“大家都認(rèn)為搞競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，電價(jià)應(yīng)該下降，但最后結(jié)果相反，不降反升?！睂?duì)東北電力市場(chǎng)的失敗，華北電力大學(xué)校長(zhǎng)助理張粒子認(rèn)為，“電煤成本上升快，而政府和電力用戶對(duì)價(jià)格波動(dòng)特別是對(duì)價(jià)格上漲的容忍度很低?！?/p>

張粒子稱，當(dāng)初設(shè)計(jì)區(qū)域電力市場(chǎng)時(shí)，為減少五大發(fā)電集團(tuán)的市場(chǎng)操縱力，“在每個(gè)區(qū)域電力市場(chǎng)中，各發(fā)電公司所占市場(chǎng)份額有一定比例，且裝機(jī)容量原則上不超過20%”。

就省域分布而言，這種市場(chǎng)操縱力其實(shí)大量存在。譬如華能占到遼寧競(jìng)價(jià)機(jī)組的31%，華電占黑龍江的62%。區(qū)域競(jìng)價(jià)上網(wǎng)引發(fā)的電網(wǎng)不合理潮流，完全不同于“省為實(shí)體”的就地平衡，脆弱的省間輸電線路一時(shí)擁堵不堪，這無形中放大了市場(chǎng)操縱力。

張粒子認(rèn)為，參與競(jìng)價(jià)的多是大型國(guó)企，會(huì)聯(lián)手給市場(chǎng)定價(jià)，所以“東北試點(diǎn)失敗說到底還是體制問題”。

在啟動(dòng)?xùn)|北電力市場(chǎng)試點(diǎn)同時(shí)，電監(jiān)會(huì)還啟動(dòng)了華東和南方兩個(gè)電力市場(chǎng)試點(diǎn)，亦無疾而終。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司副司長(zhǎng)李才華總結(jié)了競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的五大問題：區(qū)域電力市場(chǎng)模式與以省為單位的行政體制存在沖突，地方政府對(duì)建立區(qū)域電力市場(chǎng)沒有積極性，一旦出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致電價(jià)上漲的情況，地方政府不同意通過調(diào)整銷售電價(jià)進(jìn)行疏導(dǎo)，使得改革難以為繼；電力供需狀況時(shí)松時(shí)緊，供應(yīng)緊張時(shí)價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)很大；市場(chǎng)主體遵守市場(chǎng)規(guī)則的意識(shí)較差，容易出現(xiàn)聯(lián)手漲價(jià)行為；部分地區(qū)電網(wǎng)發(fā)展滯后，電力輸送存在網(wǎng)絡(luò)堵塞，堵塞地區(qū)只能按發(fā)電企業(yè)報(bào)價(jià)，競(jìng)爭(zhēng)形成電價(jià)的機(jī)制失靈；政府監(jiān)管力量較弱。

李才華認(rèn)為，這些問題如不能得到有效解決，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)很難成功。

2011年1月，《財(cái)經(jīng)》記者實(shí)地探訪了位于沈陽市寧波路18號(hào)的東北區(qū)域電力市場(chǎng)交易中心舊址。這里的牌匾已換成了“國(guó)家電網(wǎng)遼寧電網(wǎng)電力交易中心”，負(fù)責(zé)遼寧省內(nèi)的電力交易，遼寧省電力公司員工稱其為“新交易中心”，以別于已成明日黃花、無人問津的區(qū)域交易中心。

在區(qū)域電力市場(chǎng)面臨尷尬的同時(shí)，電監(jiān)會(huì)另一項(xiàng)關(guān)于電力市場(chǎng)建設(shè)的嘗試也遭遇瓶頸。

2006年3月全國(guó)“兩會(huì)”期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)代表團(tuán)正式遞交了“在內(nèi)蒙古開展大用戶直接交易試點(diǎn)”的提議，呼吁建立“電力多邊交易試點(diǎn)”。盡管電力市場(chǎng)在國(guó)際上只有單邊、雙邊之分，但瑕不掩瑜，其政府不再拉郎配、建立多買多賣電力市場(chǎng)的設(shè)想，還是讓業(yè)界眼前一亮。

隨即，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府向國(guó)家電監(jiān)會(huì)上報(bào)了《關(guān)于商請(qǐng)開展直接購(gòu)電試點(diǎn)工作的函》。

內(nèi)蒙古這樣做，自有其內(nèi)在邏輯。這個(gè)能源大區(qū)電力充裕，電價(jià)低廉，招商引資得天獨(dú)厚。

更關(guān)鍵的是，這個(gè)區(qū)保留了唯一獨(dú)立于國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)的省級(jí)電網(wǎng)——內(nèi)蒙古電力公司，具有自我操盤的便利。

根據(jù)華北電力大學(xué)所做的設(shè)計(jì)方案，內(nèi)蒙古電力公司此次建立多邊電力交易市場(chǎng)屬于“自我革命”，打破了由電網(wǎng)獨(dú)家購(gòu)電的壟斷格局。

除此，方案還首次提出采用計(jì)劃電量與市場(chǎng)電量并行、市場(chǎng)電量逐步擴(kuò)大并最終平穩(wěn)過渡到市場(chǎng)電量的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施大用戶直接交易、區(qū)外電能交易、發(fā)電權(quán)交易等多項(xiàng)交易品種，通過逐步引入中間商、經(jīng)紀(jì)商等中介機(jī)構(gòu)，形成雙向選擇、多買多賣、價(jià)差聯(lián)動(dòng)、浮動(dòng)電價(jià)的長(zhǎng)期交易平臺(tái)。

渴望改革和抓手的電監(jiān)會(huì)，對(duì)此一拍即合。2008年10月，在發(fā)改委未予表態(tài)的情況下，電監(jiān)會(huì)單方面復(fù)函同意內(nèi)蒙古上報(bào)的方案，電監(jiān)會(huì)主席王旭東批示：“積極、探索、推進(jìn)”。

自2008年11月17日起，內(nèi)蒙古全區(qū)范圍內(nèi)符合產(chǎn)業(yè)政策的鐵合金、多晶硅、單晶硅、工業(yè)硅、電石、氯堿化工、氟化工等耗電大戶，每度0.2849元的上網(wǎng)電價(jià)下浮8分，對(duì)黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉及深加工企業(yè)生產(chǎn)用電價(jià)格，則下浮4分，實(shí)施期限為三個(gè)月。

降價(jià)效果立竿見影。三個(gè)月間，蒙西地區(qū)共啟動(dòng)用電設(shè)備容量308.73萬千伏安，遏制了用電負(fù)荷急劇下滑趨勢(shì)，保住了集中供暖。

三個(gè)月試用期后，經(jīng)濟(jì)仍不見回暖，該臨時(shí)政策開始長(zhǎng)期化。2009年7月1日，內(nèi)蒙古自治區(qū)電力多邊交易市場(chǎng)開始模擬運(yùn)行，18家電廠和14家用電企業(yè)被首批批準(zhǔn)進(jìn)入多邊市場(chǎng)。

2010年5月6日，內(nèi)蒙古電力多邊交易中心正式鳴鑼運(yùn)行，時(shí)任電監(jiān)會(huì)主席王旭東和內(nèi)蒙古自治區(qū)政府主席巴特爾到場(chǎng)祝賀。據(jù)內(nèi)蒙古官員介紹，他們亦邀請(qǐng)了國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家電網(wǎng)高管參加，但雙方均未到場(chǎng)。

數(shù)日后，國(guó)務(wù)院在京召開全國(guó)節(jié)能減排工作會(huì)議。為保障“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，中國(guó)掀起了一輪行政力量主導(dǎo)的節(jié)能減排風(fēng)暴，把內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)推至風(fēng)口浪尖。

2010年6月，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格檢查組赴內(nèi)蒙古檢查；7月，國(guó)家發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、監(jiān)察部、工信部等六部委組成的更高規(guī)格的全國(guó)節(jié)能減排督查組再次赴內(nèi)蒙古督查。因?yàn)閷徟牧辖∪?，督查組最后提出了兩點(diǎn)意見：其他省優(yōu)惠電價(jià)都已停，內(nèi)蒙古若不停，其他省會(huì)仿效；參與多邊交易的用電企業(yè)多是高耗能，不能搞優(yōu)惠用電。

2010年7月，內(nèi)蒙古自治區(qū)副主席趙雙連率隊(duì)拜訪電監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)改委。電監(jiān)會(huì)副主席王禹民重申，電監(jiān)會(huì)此前對(duì)內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)下發(fā)的各項(xiàng)審批文件真實(shí)有效。

但發(fā)改委一位副主任認(rèn)為，內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)雖符合電力市場(chǎng)改革方向，但在節(jié)能減排大勢(shì)下，內(nèi)蒙 必須盡快停止多邊市場(chǎng)運(yùn)行，未來可按規(guī)定履行審批程序后再行啟動(dòng)。

事實(shí)上，“十一五”期間綜合能耗下降22%的目標(biāo)，內(nèi)蒙古已經(jīng)完成。但迫于壓力，運(yùn)行了三個(gè)多月的內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)停市。

2011年3月1日，內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)重啟。不料，國(guó)家發(fā)改委再次下發(fā)通知，“未經(jīng)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家能源局批準(zhǔn)，擅自開展大用戶直供電試點(diǎn)，或者以其他名義變相降低企業(yè)用電價(jià)格的，要立即停止執(zhí)行。”

發(fā)改委價(jià)格司稱，從大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)看，有些地方政府將之當(dāng)成對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠的手段，強(qiáng)制規(guī)定交易的電量與電價(jià)，發(fā)電企業(yè)與電力用戶難以自由談判協(xié)商定價(jià)。此外，當(dāng)前工商企業(yè)對(duì)居民和農(nóng)業(yè)用戶提供了大量交叉補(bǔ)貼，如果工商企業(yè)參與試點(diǎn)的規(guī)模較大，勢(shì)必減少交叉補(bǔ)貼，導(dǎo)致居民和農(nóng)業(yè)電價(jià)上升，但提高這兩類電價(jià)的難度很大。

針對(duì)第二點(diǎn)，多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的專家指出：普遍服務(wù)是政府義務(wù)，其支出也應(yīng)納入政府的財(cái)政性安排，政府授予國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，換取其代行政府的普遍服務(wù)義務(wù)，這是一種最壞的選擇，將使價(jià)格引導(dǎo)資源配置的基礎(chǔ)作用永遠(yuǎn)無法發(fā)揮。

改革不進(jìn)反退

外資集體撤出中國(guó)電力市場(chǎng)，火電投資連年下降，可再生能源的產(chǎn)銷始終銜接不暢，發(fā)電企業(yè)連年巨虧不得不“不務(wù)正業(yè)”、煤電聯(lián)動(dòng)這一短期行政手段長(zhǎng)期化，電力行業(yè)出現(xiàn)改革回潮之勢(shì)

按照電力改革設(shè)計(jì)者的預(yù)想，改革可以在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，從而解決電力短缺的問題。電改初期也的確出現(xiàn)了電源裝機(jī)快速增長(zhǎng)，基本解決了長(zhǎng)期困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)的電力短缺問題。

此后，改革進(jìn)入僵持階段，電力市場(chǎng)建設(shè)無功而返，合理的電價(jià)機(jī)制亦未建立。這使得發(fā)電企業(yè)陷入嚴(yán)重虧損，此后外資電企撤離，五大發(fā)電集團(tuán)被迫多元化。發(fā)電裝機(jī)增長(zhǎng)速度趨緩，改革無果致使中國(guó)電力行業(yè)不進(jìn)反退。

電改啟動(dòng)之后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電煤價(jià)格大幅上漲，但由于電價(jià)并未市場(chǎng)化，多數(shù)時(shí)間火電企業(yè)只能內(nèi)部消化燃料上漲的壓力。

2008年之后，火電企業(yè)陷入越發(fā)越虧的困境。2011年一季度開始，部分火電廠以檢修為名，停止發(fā)電，罕見的春季電荒在中國(guó)出現(xiàn)。

為疏導(dǎo)火電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力，國(guó)家發(fā)改委曾在2004年出臺(tái)了“煤電聯(lián)動(dòng)”政策，該政策的基本邏輯是“煤價(jià)漲多少，就讓電價(jià)漲多少”。

這一政策原本被業(yè)內(nèi)定位為電改未完成時(shí)疏解煤電矛盾的應(yīng)急性措施。但是由于電改遲遲未能到位，卻被作為應(yīng)對(duì)煤電矛盾的長(zhǎng)久之計(jì)延續(xù)了下來。

行政審批式的煤電聯(lián)動(dòng)政策被證明效果不佳。從出臺(tái)至今，電煤價(jià)格上漲超過4倍，但上網(wǎng)電價(jià)上調(diào)幅度不超過40%，發(fā)電企業(yè)的壓力不減反增。

有國(guó)家能源局人士在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱，煤電聯(lián)動(dòng)政策依然是在用政府行政手段干預(yù)價(jià)格，“沒有建立市場(chǎng)，讓供需反映價(jià)格，而是用滯后的行政手段審批價(jià)格，這只能讓價(jià)格與供需脫節(jié)”。

持續(xù)的虧損使得“十一五”期間火電投資逐年下降?！峨娏ΡO(jiān)管年度報(bào)告（2011）》則顯示，“十二五”期間火電投資額亦逐年下降，2011年的數(shù)據(jù)不足2005年的一半。

作為電力供應(yīng)的主力，占電源比例超過70%的火電新增裝機(jī)量持續(xù)多年下降，恐將對(duì)未來的電力供應(yīng)形勢(shì)產(chǎn)生影響。多位電力行業(yè)人士在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱，如果經(jīng)濟(jì)回暖，用電需求增大，電荒可能重來，“軟缺電”也將變?yōu)椤坝踩彪姟薄?/p>

在煤電關(guān)系最為緊張的2011年，以火電為主業(yè)的五大發(fā)電集團(tuán)出現(xiàn)巨額虧損。電監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年五大電力業(yè)務(wù)合計(jì)虧損151.17億元，利潤(rùn)同比下降348.32%，負(fù)債率達(dá)85.71%。煤炭?jī)r(jià)格攀升，財(cái)務(wù)成本增多，是導(dǎo)致發(fā)電經(jīng)營(yíng)困難的重要因素。

巨虧之下，五大集團(tuán)謀求多元化發(fā)展，上游的煤炭，下游的鋁業(yè)、煤化工、冶金，以及金融和物流等都是五大涉足的領(lǐng)域。對(duì)此業(yè)界多有批評(píng)，稱五大“不務(wù)正業(yè)”。華電集團(tuán)公司政策法規(guī)部主任陳宗法在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱，五大走多元化之路多有無奈，“五大是央企，是要接受國(guó)資委考核的”。

他表示，“如果沒有多元化業(yè)務(wù)，五大的情況將更加糟糕。”

在國(guó)際上，能源集團(tuán)多元化發(fā)展，并不乏案例。杜克能源和BP石油均是橫跨電力、石油、管道和天然氣等業(yè)務(wù)的綜合能源集團(tuán)。實(shí)力強(qiáng)勁，現(xiàn)金流充沛，是它們進(jìn)入其他領(lǐng)域?qū)で蟾嗬麧?rùn)的動(dòng)因。而五大的多元化卻是在主營(yíng)業(yè)務(wù)巨額虧損下的無奈之舉。

目前，除國(guó)有發(fā)電集團(tuán)火電資產(chǎn)出現(xiàn)大面積虧損之外，外資企業(yè)也因?yàn)橹袊?guó)電力市場(chǎng)無利可圖選擇了撤離。

2012年4月，全球最大的供電商AES宣布出售其在華全部業(yè)務(wù)。至此，外資火電資產(chǎn)全部撤離中國(guó)。

上世紀(jì)90年代，中國(guó)為解決電力投資不足的問題，給予外資超國(guó)民待遇，部分地區(qū)投資回報(bào)率高達(dá)15%至20%，吸引外國(guó)投資者紛至沓來。但十多年后，一路上漲的煤炭?jī)r(jià)格和扭曲的電價(jià)體制讓它們?nèi)氩环蟪觥?/p>

這期間，西門子、太平洋頂峰、美國(guó)邁朗公司和賽德能源等外資電企紛紛出售其在華電廠股權(quán)。

電改初期，五大發(fā)電集團(tuán)的裝機(jī)量占比不足40%，而如今已接近50%。“外資撤出最能反映市場(chǎng)的情況?！敝须娐?lián)人士在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱，“五大發(fā)電公司的擴(kuò)張也許有政治因素，外資則完全根據(jù)市場(chǎng)而動(dòng)?！?/p>

近年日益涌現(xiàn)的新能源并網(wǎng)問題，亦是電改不到位的另一表象。今年2月16日，國(guó)家能源局發(fā)文要求各方必須在2013年做好風(fēng)電并網(wǎng)工作。該份文件顯示2012年風(fēng)電棄風(fēng)限電總量已達(dá)200億千瓦時(shí)。

棄風(fēng)限電在業(yè)內(nèi)已不是新聞，電網(wǎng)因此飽受各界的指責(zé)。國(guó)家電網(wǎng)財(cái)務(wù)部副主任馮來法在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱，限電原因主要是風(fēng)電發(fā)展太快，超出了電網(wǎng)建設(shè)的規(guī)劃。此外，新能源發(fā)電本身具有間歇性，可能會(huì)瞬時(shí)對(duì)電網(wǎng)產(chǎn)生強(qiáng)大沖擊，這也是風(fēng)電經(jīng)常性調(diào)峰讓路的重要原因。

風(fēng)電行業(yè)人士并不同意這樣的說法，他們認(rèn)為，風(fēng)電建設(shè)速度過快是次要原因?！半娋W(wǎng)改革不到位，這才是根本原因?！?/p>

中國(guó)風(fēng)能行業(yè)協(xié)會(huì)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在輸配分開的電力體制下，電網(wǎng)是輸送電力的高速通道，風(fēng)電場(chǎng)發(fā)電后可直接通過電網(wǎng)傳輸至電力庫(kù)，需求方則直接在電力庫(kù)中買電。

在此種模式下，風(fēng)電需要考慮控制自身發(fā)電成本以提升與其他發(fā)電形式的競(jìng)爭(zhēng)力。而在國(guó)內(nèi)，電網(wǎng)作為市場(chǎng)單一買方，對(duì)于風(fēng)電有權(quán)力決定“買或者不買”。因此，電網(wǎng)不再是輸送電力的通道，而是利益相關(guān)方，因此當(dāng)新能源與其他電源形式出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，電網(wǎng)通常選擇對(duì)自身有利的一方。

“火電單機(jī)容量大，利用小時(shí)數(shù)高，可以在電網(wǎng)內(nèi)部保持平衡，因此電網(wǎng)傾向于選擇火電?！鄙鲜鋈耸勘硎?。此外，風(fēng)電機(jī)組為火電機(jī)組完成計(jì)劃電量調(diào)峰讓路的情況屢見不鮮，《可再生能源法》中對(duì)電網(wǎng)清潔能源全額收購(gòu)規(guī)定已淪為一紙空談。

至于風(fēng)電的間歇性問題，歐洲風(fēng)能協(xié)會(huì)編制的《歐洲大規(guī)模風(fēng)電并網(wǎng)研究》一書指出，“到目前為止，已經(jīng)得到公認(rèn)的看法是風(fēng)能可以滿足大型電網(wǎng)電力需求的20%，而不會(huì)造成任何嚴(yán)重的技術(shù)和實(shí)際問題?！?/p>

研究者還表示，風(fēng)電并網(wǎng)面臨障礙并非因?yàn)轱L(fēng)電的不穩(wěn)定性，而是因?yàn)椴还降碾娏κ袌?chǎng)存在障礙。中國(guó)風(fēng)能協(xié)會(huì)方面表示，風(fēng)電和光伏新能源并網(wǎng)，技術(shù)上不存在問題，將棄風(fēng)歸咎于風(fēng)電間歇性的特點(diǎn)，是在找借口。

光伏遇到問題與風(fēng)電相同。此前業(yè)界曾對(duì)新能源寄予很大希望，希望具有分布式特點(diǎn)的新能源，能夠掀起一場(chǎng)自下而上的革命，改變電網(wǎng)的壟斷地位。

2012年10月，國(guó)網(wǎng)宣布將接納分布式光伏發(fā)電，并進(jìn)行免費(fèi)并網(wǎng)服務(wù)。但是國(guó)網(wǎng)又對(duì)分布式光伏的規(guī)模（6兆瓦）和計(jì)入電壓等級(jí)（10千伏）進(jìn)行了嚴(yán)格限制。國(guó)網(wǎng)方面在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)承認(rèn)，限制規(guī)模和電壓等級(jí)目的在于將分布式光伏限于自發(fā)自用，而非遠(yuǎn)距離傳輸。

如此一來，分布式光伏無力對(duì)大電網(wǎng)的改造形成影響，這與分布式能源革命相去甚遠(yuǎn)。

改革路徑分合

與激進(jìn)人士“萬事俱備、只欠東風(fēng)”的表述不同，電力體制改革仍有具體的路徑分歧，“新電改”仍需經(jīng)歷縮小分歧、擴(kuò)大共識(shí)、破解矛盾的過程

電力體制改革雖然十年逡巡不進(jìn)，但業(yè)內(nèi)人士一直在進(jìn)行反思和討論，一些曾經(jīng)爭(zhēng)執(zhí)不下的問題，業(yè)內(nèi)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。而5號(hào)文的參與者們，也已經(jīng)對(duì)電改方案進(jìn)行了微調(diào)，以適應(yīng)新形勢(shì)的改革需要。

首先，5號(hào)文件所涉及的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和容量電價(jià)，業(yè)內(nèi)已經(jīng)取得共識(shí)，不再是改革的方向，應(yīng)直接“繞行”。

源自英國(guó)的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)模式曾經(jīng)風(fēng)靡全球。這個(gè)競(jìng)價(jià)模式引入了“電力池”的概念：在上網(wǎng)段用了所有機(jī)組報(bào)價(jià)，然后選則一個(gè)最高的作為同價(jià)，有一個(gè)邊際價(jià)格作為電力時(shí)段的價(jià)格。這個(gè)創(chuàng)新使得電力這種特殊的商品可以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。2001年3月，英國(guó)取消了競(jìng)價(jià)上網(wǎng)制度，轉(zhuǎn)而采用大用戶的合同交易。

“這并不是說英國(guó)的改革失敗了，而是它升級(jí)了?！币晃唤咏鼑?guó)家電監(jiān)會(huì)的專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“中國(guó)與英國(guó)的情況類似，有80%以上的電量是高一級(jí)電壓等級(jí)的工業(yè)和商業(yè)用電，具備合同交易的條件?！?/p>

容量電價(jià)的概念來自BOT電廠。BOT是嚴(yán)重缺乏資金、缺乏設(shè)備的情況下適用，而中國(guó)早已度過這一階段。

其次，調(diào)度獨(dú)立，亦已經(jīng)成為電力行業(yè)的共識(shí)。

調(diào)度、交易、電網(wǎng)（輸電）這三大環(huán)節(jié)的制度安排，是世界各國(guó)電力市場(chǎng)化改革的核心。各國(guó)中，有交易獨(dú)立，調(diào)度、輸電一體的；也有輸電分離，調(diào)度、交易打捆的；也有調(diào)度、交易、輸電各自獨(dú)立的。只有中國(guó)，仍然保持著調(diào)度、交易、輸電三合一的體制。

第三，區(qū)域電力市場(chǎng)仍需要堅(jiān)持。5號(hào)文件中規(guī)定，區(qū)域電網(wǎng)應(yīng)有全國(guó)六個(gè)交流異步電網(wǎng)。但在近年國(guó)網(wǎng)“削藩”之后，區(qū)域電網(wǎng)公司已成“空殼”。

第四，必須厘清現(xiàn)存電網(wǎng)公司的公益性環(huán)節(jié)和可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)。公益性的輸配環(huán)節(jié)由政府以“成本+合理收益”的準(zhǔn)許收入模式單獨(dú)定價(jià)，可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)盡快引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由市場(chǎng)決定價(jià)格。

經(jīng)過十年的反思、爭(zhēng)論與總結(jié)，電力體制改革的市場(chǎng)化方向已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。不過與激進(jìn)派人士“萬事俱備，只欠東風(fēng)”的表述不同，電力體制改革仍有具體的路徑分歧?！靶码姼摹比孕杞?jīng)歷涉及各方縮小分歧、擴(kuò)大共識(shí)、破解矛盾的過程。

目前業(yè)界持有的改革方案可以總結(jié)為“國(guó)網(wǎng)版”、“溫和版”、 “激進(jìn)版”和“折中版”。

“國(guó)網(wǎng)版”對(duì)未來的設(shè)想是三個(gè)“一體化”：輸配一體化、電網(wǎng)調(diào)度一體化、電網(wǎng)與交易機(jī)構(gòu)一體化。

國(guó)網(wǎng)總經(jīng)理劉振亞在其所著的《中國(guó)電力能源》一書中表示，支持國(guó)家為輸配單獨(dú)定價(jià)，并稱電力市場(chǎng)應(yīng)該放開兩頭，監(jiān)管中間，推進(jìn)發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，有序放開售電側(cè)市場(chǎng)，最終形成多買多賣的市場(chǎng)格局。

而國(guó)家電網(wǎng)也應(yīng)該是多買多賣中的一員，不僅傳輸電力，而且繼續(xù)買賣電力。

“溫和版”的改革方案是“輸配合一，網(wǎng)售分開”。將銷售環(huán)節(jié)從電網(wǎng)中剝離，以區(qū)域、省為建制組建獨(dú)立的售電公司，承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)。輸配仍屬于統(tǒng)一的電網(wǎng)企業(yè)，電網(wǎng)的收入來源由購(gòu)銷差價(jià)改變?yōu)檫^網(wǎng)費(fèi)（輸配電價(jià)×過網(wǎng)量）。調(diào)度機(jī)構(gòu)則可保留在電網(wǎng)內(nèi)，其管理體系不變。

“激進(jìn)版”改革方案的核心是輸配分開。將跨區(qū)（?。┹旊娰Y產(chǎn)和功能分離出來，組建獨(dú)立的國(guó)家輸電公司，負(fù)責(zé)輸電業(yè)務(wù)，收入來源為輸電價(jià)格×輸送電量。以省為單位

，組建配電公司，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)電力營(yíng)銷，承擔(dān)普遍服務(wù)工作。主要收入來源分為兩種：一是對(duì)大用戶直接購(gòu)電收取過網(wǎng)費(fèi)；二是為其他用戶供電時(shí)收入為購(gòu)銷差價(jià)×輸送電量。國(guó)家輸電公司承擔(dān)區(qū)域間調(diào)度任務(wù)，省級(jí)配電公司承擔(dān)省內(nèi)調(diào)度業(yè)務(wù)。

“折中版”的改革方案是：將跨區(qū)輸電資產(chǎn)分離出來組建國(guó)家輸電公司，專門負(fù)責(zé)從事跨區(qū)域輸電業(yè)務(wù)，收入來源為輸電價(jià)格×輸電量。將國(guó)家電網(wǎng)拆分為獨(dú)立的華東、華中、華北、西北和東北電網(wǎng)公司。區(qū)域電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)電能輸送，承擔(dān)普遍服務(wù)；國(guó)家輸電公司負(fù)責(zé)區(qū)域間調(diào)度業(yè)務(wù)，區(qū)域電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)調(diào)度。

上述三種方案孰優(yōu)孰劣？原電監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部體改處處長(zhǎng)劉建平點(diǎn)評(píng)說：激進(jìn)方案收效大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)中；溫和方案收效中、成本中、風(fēng)險(xiǎn)?。徽壑蟹桨甘招е?、成本高、風(fēng)險(xiǎn)中。