張鷺

2013年3月16日下午，十二屆全國人民代表大會第一次會議倒數(shù)第二天，人民大會堂。

顯示屏亮起，全國人大專門委員會主任委員和委員選舉表決結(jié)果公布：贊成1969票，反對850票，棄權(quán)125票。這意味著，超過三分之一的代表對全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會（下稱環(huán)資委）組成人員的人選投了反對票和棄權(quán)票。

現(xiàn)場一名記者注意到，這種近年來極為罕見的投票結(jié)果在宣讀完畢后，“全場哄笑，主席臺上的習(xí)近平、李克強(qiáng)、張德江、俞正聲等人也笑了”。

不僅僅是環(huán)資委，在對部級官員的任命表決中，四位續(xù)任正部級干部收獲的反對票也少見地過百。次日，對政府工作報(bào)告、預(yù)算案報(bào)告、最高法院和最高檢察院工作報(bào)告的表決中，反對票票數(shù)也都高于以往數(shù)屆。

在此次人大會議上，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈在征集代表簽名后，將由她草擬的《關(guān)于修改完善〈預(yù)算法〉的議案》提交給全國人大，希望這一修訂能加強(qiáng)對于國庫的監(jiān)督。

這些“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的細(xì)節(jié)，并非無跡可尋。湖南省人大常委會《人民之友》雜志副主編田必耀注意到，中共十八大報(bào)告中，關(guān)于人民代表大會的描述中三次提到“監(jiān)督”，包括“依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)”、“加強(qiáng)對‘一府兩院的監(jiān)督”與“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。

在十八大報(bào)告中，“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”被列在“推進(jìn)政治體制改革”眾多舉措中的首位。人民代表大會制度作為“根本政治制度”，與以往報(bào)告不同的是，其被列為中國特色社會主義制度的首要內(nèi)容。268個(gè)字的篇幅不僅超過以往，還首次為人大的改革指出了具體方向：加強(qiáng)人大對于行政與司法權(quán)力的監(jiān)督，加強(qiáng)人大與基層群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)人大常委會、專委會的履職能力。

長期以來，處在黨委與政府之間的人大地位尷尬，憲法賦予的很多權(quán)力實(shí)際處于沉睡狀態(tài)。田必耀認(rèn)為，“未來五年，只要能按照十八大報(bào)告提出的思路進(jìn)一步改革，‘做實(shí)人大將能往前邁進(jìn)一大步?！?h3>如何代表人民

2013年1月，湖南省人大會議召開前，婁底市雙峰籍省人大代表鐘志彪接到了鄉(xiāng)親們的電話。這些因婁衡高速工程爛尾而失去土地的農(nóng)民，向他表達(dá)了憤怒與不信任。隨后，他緊急聯(lián)合雙峰縣其余五名省代表赴現(xiàn)場調(diào)研。

按照慣例，方案確定之日起，建設(shè)紅線范圍內(nèi)停止一切建筑物的審批，納入征地范圍的耕地也不得改變用途。但由于長達(dá)三年仍未開工，沿線四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)百戶人家的村民無法整修水塘、栽種經(jīng)果林，也不能建房，不少人只能搭棚或租房住。他們苦守開工，不能外出打工，不知何時(shí)是盡頭。

1月26日，在湖南省人大會議婁底代表團(tuán)討論時(shí)，鐘志彪提出此事，并播放了調(diào)研拍攝的照片。次日下午，主管副省長再次帶著交通廳負(fù)責(zé)人來婁底代表團(tuán)解釋稱，該項(xiàng)目與省交通系統(tǒng)腐敗案存在關(guān)系，且涉及外省公司，協(xié)調(diào)頗為不易，但最遲3月上旬會有個(gè)說法。

“省里已經(jīng)在努力協(xié)調(diào)，我們理解，但老百姓不理解我們。”鐘志彪當(dāng)場表示，“內(nèi)里的細(xì)節(jié)我們管不了，我們要求給個(gè)準(zhǔn)確的動工時(shí)間，向父老交代?！?/p>

不過在基層這樣盡職的人大代表并不多。雙峰一位縣人大代表坦承，除了每年例行的人大會議，其政治生活只有縣人大每年組織的一兩次調(diào)研。雖然縣人大也鼓勵縣代表們平時(shí)自行調(diào)研，“但說實(shí)話，平時(shí)有自己的事，調(diào)研得自掏腰包，積極性不高”。

“人大代表里，認(rèn)真履職的最多有五分之一?！币晃皇茉L的人大代表直言，因?yàn)槟壳暗拇懋a(chǎn)生和履職機(jī)制，無法保證這點(diǎn)。

“由于選舉法并未對人大代表的條件作具體規(guī)定，資格門檻實(shí)際由各級人大自己掌握?！鄙綎|省德州市人大常委會原主任蔚立臻表示，他曾在德州對此明確提出三個(gè)條件：有認(rèn)識和分析問題的能力；積極性和責(zé)任感；本行業(yè)本職工作中走在前列。“先進(jìn)人物”這項(xiàng)條件被放到最后，是因?yàn)樗J(rèn)為勞動模范不等于能做好人大代表。

在各級人大中，黨政干部是人大代表的主力軍，基層代表數(shù)量則與其所代表的龐大群體不成比例。曾在全國人大任職17年的已故憲法學(xué)者蔡定劍在統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，官員代表已經(jīng)向著代表總數(shù)的一半左右發(fā)展。雙峰縣298名縣人大代表中，各級官員比例更是占到近三分之二。

蔡定劍認(rèn)為，這樣人大會議上干部代表發(fā)言變成了作報(bào)告，基層代表發(fā)言成了匯報(bào)工作。

由于人大代表的職責(zé)之一是對政府的監(jiān)督，政府官員應(yīng)與人大代表相分離。第十二屆全國人大2987名代表中，結(jié)構(gòu)比例較上屆已呈現(xiàn)“兩升一降”：來自一線的工人、農(nóng)民代表提高了5.18%；專業(yè)技術(shù)人員代表提高了1.2%；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表降低了6.93%。這種變化可以在十八大報(bào)告中找到出處：“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例?！?/p>

1982年憲法規(guī)定，政府官員不得擔(dān)任人大常委會委員，這是一個(gè)進(jìn)步。蔡定劍生前期待的下一步改革方向是：政府官員不當(dāng)人大代表。

同時(shí)，人民與其代表之間面臨缺乏聯(lián)系的尷尬現(xiàn)實(shí)。川籍農(nóng)民工全國人大代表胡曉燕曾在2008年當(dāng)選后公布手機(jī)號碼，但不久發(fā)現(xiàn)要面對每天24小時(shí)不斷的來電，最后她不得不關(guān)機(jī)。

《人民政壇》雜志的一份問卷調(diào)查顯示，89.5%的選民希望代表經(jīng)常深入基層，70.9%的選民希望代表公布住址和聯(lián)系方式。2005年起，部分深圳、廣州、廈門的市人大代表以及安徽的省人大代表，曾公布電子郵箱，各地人大也通過“代表統(tǒng)一見面日”“人大網(wǎng)議日”等方式探索，但都很難建立起人民與代表間的長效溝通機(jī)制。

另外，即便公眾能找到人大代表，在兼職代表制的背景下，人大代表能拿出多少時(shí)間和精力兼顧履職也成為問題。

之后，由長沙代表團(tuán)發(fā)起，五個(gè)地市共177名代表提出的罷免案以506票贊成、162票反對、98票棄權(quán)獲得通過。在投票現(xiàn)場的楊匯泉成為1949年后首位被人大罷免的副省級干部。

針對官員的監(jiān)督，曾風(fēng)行一時(shí)的述職評議被認(rèn)為最能彰顯效果。這一方式并無法律明文規(guī)定，而是地方人大在實(shí)踐中探索出的監(jiān)督“一府兩院”官員的方式：人大定期召開評議會議，要求其選舉和任命的干部就執(zhí)法、廉政、本職工作等述職，很多地方都有針對述職對象的投票表決，如信任票未過半，則視情況啟動撤免職程序。當(dāng)時(shí)，全國有20多個(gè)省級人大通過了地方性法規(guī)，評議對象也由縣鄉(xiāng)級上升到副省級。不過，這一創(chuàng)新由于并未被2006年出臺的人大常委會監(jiān)督法納入，因而被叫停。

新世紀(jì)以來出現(xiàn)的黨委書記與人大常委會主任“一肩挑”的勢頭，也讓人大地位尷尬。在2003年各?。ㄊ小^(qū)）換屆選舉中，除了省委書記是中央政治局成員的以外，其他?。ㄊ?、區(qū)）人大常委會主任普遍都由書記兼任。有此背景，很多基層也上行下效。這對人大的獨(dú)立行權(quán)產(chǎn)生不小影響。

更為普遍的現(xiàn)象是，人大代表對干部的選舉權(quán)被層層限制。傅學(xué)儉介紹，較為常見的手法是對差額候選人提名權(quán)的“兩規(guī)”：副省長和人大副主任法定的差額人選必須有一個(gè)到三個(gè)，但各省級人大主席團(tuán)一般通過代表舉手表決制定選舉辦法，規(guī)定差額只有一個(gè)。問題是，僅剩的一個(gè)差額候選人法定由代表聯(lián)名提名，而實(shí)際上各省省委為了減少預(yù)選，往往規(guī)定具體的提名對象由某個(gè)代表團(tuán)提名，這就剝奪了其他代表團(tuán)的自主提名權(quán)。

任免程序本身也存在操作空間。比如選舉法并未明確規(guī)定提名必須填表，但地方人大通過表決制定選舉辦法要求大會統(tǒng)一制定表格，到提名時(shí)又可能不給代表團(tuán)團(tuán)長發(fā)表格。一些被代表聯(lián)名提名的候選人，也經(jīng)常被“做工作”，“自愿”放棄被提名權(quán)。

2003年發(fā)生的“岳陽選舉事件”，將這種操作推向極限。當(dāng)年1月1日，岳陽市人大等額選舉上屆市長羅碧升任市長，因票數(shù)未過半導(dǎo)致選舉失敗。1月3日晚，岳陽市人大再次召開全體會議二選市長。重選前，市人大黨組召開黨員代表大會，要求他們以黨性保證，投市委推薦候選人的票，甚至在投票時(shí)公然采用現(xiàn)場舉手的方式。羅因此連任。

田必耀認(rèn)為，這種局面的出現(xiàn)多少與經(jīng)濟(jì)高速增長期的“效率優(yōu)先、兼顧公平”理念相關(guān)。不過，十八大報(bào)告已將其修正為：“效率與公平并重?！?/p>

對于十八大報(bào)告中“人大代表依法行使任免權(quán)”的提法，不少人大系統(tǒng)人士建議恢復(fù)被叫停的述職評議制度，并以法律的形式加以確認(rèn)。劉曉武進(jìn)一步建議，考察干部時(shí)，人大要參與考核與監(jiān)督，比如以召開人大主導(dǎo)、組織部門參與的評議會的形式，以此改變權(quán)力授受的來源，從而改變干部“唯上不唯下”的作風(fēng)。

即便十八大報(bào)告對于人大的地位有著前所未有的強(qiáng)調(diào)，對人大行權(quán)的復(fù)雜性也不可忽視。武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅認(rèn)為，人大處境尷尬的原因在于，其人事任免權(quán)因與黨的干部管理權(quán)相沖突，重大問題決定權(quán)因與黨政決策權(quán)相互糾結(jié)，監(jiān)督權(quán)因人大地位本身的孱弱，均未得到充分行使。

傅學(xué)儉所了解的一位市委書記，位置由“拍板”的部門調(diào)到“鼓掌”的部門后，在一次人大會選舉時(shí)深有感觸地說，“過去手中有權(quán)，覺得民主多了。但現(xiàn)在又覺得民主少了?！?/p>

“人大法律地位很高，但行使職權(quán)很難，憲法賦予的很多權(quán)力在睡覺，是因?yàn)辄h委與人大的關(guān)系沒有理順?！备祵W(xué)儉認(rèn)為，不僅是“一府兩院”，黨組織也應(yīng)被納入同級人大的監(jiān)督范疇。這既符合“一切權(quán)力屬于人民”的憲法規(guī)定，也與“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的黨章精神一致。這樣做的目的，在于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，使之更加科學(xué)。

2003年，中共中央機(jī)關(guān)刊《求是》雜志發(fā)文《以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主》提到，“各級人民代表大會負(fù)有對憲法和法律執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督的最高權(quán)力，黨的各級組織和全體共產(chǎn)黨員都必須在憲 法和法律范圍內(nèi)活動，自覺接受人民代表大會監(jiān)督。”

預(yù)算改革杠桿

出于對這種復(fù)雜性的認(rèn)識，楊志勇認(rèn)為，十八大報(bào)告提及的人大改革方向中，“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”相對容易實(shí)現(xiàn)，預(yù)算改革的意義也不僅僅局限于財(cái)稅領(lǐng)域，或可成為撬動人大改革的杠桿。

改革并非易事。由于是財(cái)政部門而非全國人大在實(shí)際主導(dǎo)立法，能看住政府“錢袋子”的《預(yù)算法》修正案二審稿并不理想。該稿對于“財(cái)政專戶”的合法化確認(rèn)，以及財(cái)政部門對國庫經(jīng)理權(quán)的強(qiáng)化，在全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈看來都屬于倒退，不利于對財(cái)政資金的監(jiān)管和對國庫的管理監(jiān)督。

吳曉靈曾在立法過程中表達(dá)不同意見，但收效甚微。今年“兩會”，她將自己的意見寫成《關(guān)于修改完善〈預(yù)算法〉的議案》，在征集人大代表的簽名后提交給大會，希望依靠最高權(quán)力機(jī)關(guān)增加外部壓力?！傲⒎ū仨毷侨舜笾鲗?dǎo)，這樣才可以克服現(xiàn)在立法過程當(dāng)中部門利益之爭和部門利益法制化的傾向?！?012年11月底，吳曉靈在《財(cái)經(jīng)》年會上表示。

“我們不要抽象看待政治改革，不要以為改革就是選舉就是投票，要把政改落實(shí)到具體的實(shí)際工作上。通過預(yù)算改革來嚴(yán)格界定政府活動的范圍和方向，提高政府工作效率。既約束了腐敗，有促進(jìn)了社會的公平正義。”吳曉靈在公開受訪時(shí)多次呼吁。

中央部委和各地逐漸在公開部分預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)，楊志勇認(rèn)為，按照十八大報(bào)告中“全口徑監(jiān)督”的原則，預(yù)算外資金以及預(yù)算超收收入的支配也應(yīng)被納入公開范疇，包括國有企業(yè)的盈利狀況、利稅減免狀況都應(yīng)該納入預(yù)算管理。此外，很多重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)也游離于人大的預(yù)算監(jiān)督之外。

各級人民代表大會在開會時(shí)，審議本年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和下年度財(cái)政預(yù)算草案都是最為重要的議題之一。但實(shí)際上，由于預(yù)算編制較粗糙、審查時(shí)間太短、人大代表不專業(yè)，無論是全國人大還是基層人大的監(jiān)督效果都亟待提高。

能說明預(yù)算公開與基層權(quán)利保障之間關(guān)系的實(shí)例是，湖南省人大常委會1994年8月制定預(yù)算外資金管理?xiàng)l例后，該省一些地方人大及常委會根據(jù)這一條例實(shí)施監(jiān)督，有效遏制了亂收費(fèi)、濫開支現(xiàn)象。