陳培良

摘 要 我國已建立的應急管理模式具有統(tǒng)一組織領(lǐng)導、部門分工負責等特點，但也存在權(quán)責不不夠明晰等不足，完善我國我國的應急管理體制，當務(wù)之急是發(fā)揮地方政府在應急管理中的主題作用，同時做好完善各地區(qū)和部門之間的聯(lián)動機制，強化各級地方政府的綜合協(xié)調(diào)能力等工作。

關(guān)鍵詞 應急管理 體制 現(xiàn)狀 優(yōu)化

在我國，應急管理體制可定義為：國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、公眾等利益相關(guān)方參與處置突發(fā)事件時，在機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導關(guān)系和權(quán)限劃分等方面的制度、體系、方法和形式等的總稱。當前，我國正處在社會和經(jīng)濟雙重轉(zhuǎn)型的特殊時期，在利益格局激烈調(diào)整的過程中，各類刑事犯罪、治安事件和民事行政糾紛、群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，對自然資源的過度開發(fā)使生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，導致一些自然災害的危害加劇。經(jīng)多年努力，我國在處置各種公共事件中，已積累了不少經(jīng)驗，形成了比較有效的管理模式，但也存在一些不足和問題。

一、我國應急管理體制的主要特點

通過不斷摸索和借鑒國外先進經(jīng)驗，我國逐漸形成了以中央政府為主的應急管理模式，即由國務(wù)院統(tǒng)一組織領(lǐng)導，分部門按類別處置各類突發(fā)公共事件的模式。這種模式的主要特點是：

一是統(tǒng)一組織領(lǐng)導、部門分工負責。應急管理通常不是一項由單個政府部門就能完成的工作，在很多情況下，它涉及到多個部門，因此，必須在分工負責的基礎(chǔ)上，建立有效的聯(lián)動機制。我國應急管理的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)是國務(wù)院，主要職責是統(tǒng)一領(lǐng)導對全國各類突發(fā)公共事件的預防和處置。國務(wù)院辦公廳下設(shè)應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)等職責。日常的辦事機構(gòu)則設(shè)在對口主管部門，以便統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的應急處置工作。

二是實行分級管理、建立機構(gòu)體系。為了便于實施管理，在條塊關(guān)系上，我國是按照突發(fā)公共事件的規(guī)模范圍，實行分級管理的。而對由以地方為主處置的各種突發(fā)公共事件，國務(wù)院各部門則履行指導、協(xié)調(diào)和幫助的職責，實行條塊結(jié)合管理。通過處置2003年的“非典”、2005年的“禽流感”、2008年的“冰雪災害”和汶川“特大地震”等重大突發(fā)公共事件，國務(wù)院承擔應急管理職責的部門，均建立了相應的應急指揮機構(gòu)、信息通訊系統(tǒng)、防災設(shè)施裝備、應急救援隊伍，建立了監(jiān)測預報體系、組織指揮體系和救援救助體系。

三是健全法律體系，完善預案框架。鑒于近年來各類突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，人民生命財產(chǎn)受到不同程度的威脅，為加強應急管理，我國已相繼頒布了有關(guān)法律35件，行政法規(guī)36件，部門規(guī)章55件。其中，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的頒布實施，則標志著我國應急管理法律體系已基本形成。為了完善全國統(tǒng)一的各級應急預案框架體系，在各部門已經(jīng)制定的應急預案的基礎(chǔ)上，國務(wù)院成立應急管理辦公室并組織有關(guān)部門進行應急預案的編制和修改工作，基本建立了相互配套的國家應急預案框架體系。

二、存在的不足和問題

我國目前的應急管理中還存在一些不足與問題，主要是：

第一，職責職權(quán)尚不清晰明確。由于實行的是條塊相結(jié)合的模式，在職權(quán)劃分上，還存在不夠清晰、不夠明確的不足。實踐操作中，常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難、管理脫節(jié)、行動銜接不到位、配合不密切等問題； 由于地方在應急管理中得到的授權(quán)不足，其作用難以得到充分發(fā)揮。

第二，綜合性風險評估能力不足。分管以部門為基礎(chǔ)的監(jiān)測體系和風險評估較為有力可靠，但由于綜合性的風險評估和趨勢預測更急復雜，更加困難，所以至今我國還未建立起科學的綜合評估和趨勢預測的指標體系。

第三，缺乏完善的信息溝通與共享。我國目前的應急信息報告，在標準、程序、時限和責任等方面，還存在不明確、不規(guī)范的因素，從而導致各信息系統(tǒng)之間相互分割，缺乏互通互連和信息資源難以共享等問題，綜合性信息的收集分析和綜合性信息平臺建設(shè)有待進一步加強。

三、進一步優(yōu)化我國的應急管理體制的實施措施

（一）不斷完善應急管理中地區(qū)和部門之間的聯(lián)動機制

缺乏聯(lián)動機制是我國目前的應急管理體制中的突出不足，也是我們必須盡快著手解決的重要問題。為優(yōu)化地區(qū)和部門之間的聯(lián)動機制，可以從以下幾個方面著手：一是日常的信息聯(lián)動。各級政府的應急管理辦公室應該切實承擔起信息匯總職能，通過與各專業(yè)應急部門、垂直部門以及相鄰地方政府在應急信息方面的聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)條塊之間、區(qū)域之間和部門之間的信息共享；二是各部門間的聯(lián)動。要通過應急管理的法律、法規(guī)和預案，明確各種突發(fā)事件的主管部門、協(xié)助部門以及他們所要履行的職責、權(quán)力和程序等，一旦發(fā)生突發(fā)事件，有關(guān)部門就可按職責進入相應角色；三是相鄰地方政府之間的聯(lián)動。中央政府要積極倡導和協(xié)調(diào)各相鄰地方政府，通過協(xié)議，建立跨區(qū)域的應急聯(lián)動機制，例如日常應急信息的相互通報制度、應急救援物資和管理人員的互助機制等。

（二）進一步強化各級政府應急管理的綜合協(xié)調(diào)能力

不斷提高各級政府的綜合協(xié)調(diào)能力是處置突發(fā)公共事件的基本要求。突發(fā)事件的應急管理往往要涉及到不同的部門、不同區(qū)域的相互聯(lián)動，因此，必須在危機發(fā)生的初始階段就以最快的速度，調(diào)動集合訓練有素的專業(yè)人員，配齊備全必要的物質(zhì)和設(shè)備，迅速查明事件產(chǎn)生的原因以及影響程度和范圍，并根據(jù)具體情況實施應急管理計劃方案。也就是說，要搞好對突發(fā)事件的應急管理，必須強化各級政府發(fā)布命令以協(xié)調(diào)公共部門行動的權(quán)利。不斷加強和完善各級政府應急管理辦公室的綜合職能，使之真正成為協(xié)調(diào)各方面資源來進行應對工作的樞紐。當部門應對工作不能有效遏制事態(tài)的發(fā)展，需要更多的人力、物力和財力支持時，應急辦應立即上報應急委和應急指揮機構(gòu)，應急指揮機構(gòu)在應急委的領(lǐng)導下做出決策之后，應急辦應立即協(xié)調(diào)相關(guān)部門進行支持和幫助，相關(guān)部門對應急辦的協(xié)調(diào)工作要給予積極的配合。

（三）逐步建立應急管理資源信息庫

建立一套全面而系統(tǒng)的應急資源信息庫，是各級政府的應急管理辦公室發(fā)揮中樞作用的基礎(chǔ)和前提。如果應急辦不能準確有效地掌握本區(qū)域內(nèi)的所有應急資源信息，當發(fā)生突發(fā)事件時，它就無法有效發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用。在當今，發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)為打造全面而系統(tǒng)的應急資源信息庫提供了技術(shù)支撐。一套全面而系統(tǒng)的應急管理資源信息庫至少要包含應急物資信息庫、危險源信息庫、應急人員信息庫等內(nèi)容。而且，地方政府的應急資源信息庫都是全國應急資源信息庫的分支，也是建立全國性應急資源信息庫的前提。只有各級地方政府都建立了比較完善的應急資源信息庫，才能借助于網(wǎng)絡(luò)，形成全面、系統(tǒng)的全國應急資源信息庫。以應急資源信息庫為依據(jù)，應急管理的決策者就能夠全面地了解和掌握可用于應急管理的人員和物資儲備情況，一旦應急工作需要，就可以隨時調(diào)用。

（四）完善統(tǒng)一的應急管理信息平臺

由于突發(fā)事件具有起因復雜、牽涉面廣、影響范圍大等特征，因此在中央與地方之間、地方與地方之間、部門與部門之間，建立統(tǒng)一的應急管理信息平臺十分重要。這個平臺主要發(fā)揮信息綜合作用，應在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導下，整合各地方政府、各垂直部門系統(tǒng)以及跨區(qū)域的道路和江河的應急管理信息資源，建立起一個能夠進行資源共享、互相聯(lián)動的應急管理信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。首先，各地方政府應急管理辦公室要承擔起本級行政區(qū)域內(nèi)的應急管理信息匯總責任。這同時也是國家相關(guān)法律賦予各級應急辦的基本職能之一。其次，垂直管理部門的應急管理信息要實現(xiàn)本系統(tǒng)內(nèi)的上下溝通和共享。垂直部門本身應該建立起統(tǒng)一的危機管理信息網(wǎng)絡(luò)，以實現(xiàn)本系統(tǒng)內(nèi)的應急管理信息聯(lián)動互享。再次，對于一些特殊的跨區(qū)域道路和江河的應急管理，也要建立貫穿在整個區(qū)域的信息網(wǎng)絡(luò)當中。最后，要實現(xiàn)各垂直部門、道路和江河的跨區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)與地方政府的對接聯(lián)網(wǎng)，以保證國務(wù)院與各地區(qū)、各部門之間的聯(lián)絡(luò)暢通，便于上傳下達、下情上報，真正實現(xiàn)以應急管理辦公室為中樞紐帶的信息共享聯(lián)動。

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（作者單位：海軍工程大學理學院）