[摘 要]設(shè)置基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行工作重心下移，檢力下沉，服務(wù)基礎(chǔ)基層的重要舉措?；鶎訖z察室作為檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，是維護(hù)公平正義、履行法律監(jiān)督職能的一線平臺(tái)，具有延伸法律監(jiān)督觸角、融入基層、服務(wù)群眾、貼近一線的特點(diǎn)。但由于基層檢察室建設(shè)在全國屬于探索階段，還沒有形成規(guī)范的運(yùn)行模式和成熟的經(jīng)驗(yàn)，并存在著法律地位不明確、職能定位不統(tǒng)一等問題。文章就加強(qiáng)基層檢察室建設(shè)有關(guān)問題做一粗淺的思考，以期能為基層檢察室建設(shè)建言獻(xiàn)策。

[關(guān)鍵詞]檢察室；問題；思考；建議

一、引言

上世紀(jì)80年代，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不少地方的檢察機(jī)關(guān)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對發(fā)揮檢察職能，維護(hù)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。上世紀(jì)90年代中后期，由于各種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)一度停滯不前，很多地方撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。近年，一些地方探索建立了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。設(shè)置基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）檢察室（以下簡稱檢察室）是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行工作重心下移，檢力下沉，服務(wù)基層基礎(chǔ)的重要舉措。檢察室作為檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和公平正義、履行法律監(jiān)督職能的一線平臺(tái)，具有延伸法律監(jiān)督觸角、融入基層、服務(wù)群眾、貼近一線的特點(diǎn)和重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前檢察室建設(shè)存在的主要問題

（一）法律地位不明確

在現(xiàn)有的基層司法機(jī)構(gòu)體系中，有關(guān)基層人民法庭、公安派出所的設(shè)置及其職能的法律依據(jù)比較明確，而關(guān)于檢察室的設(shè)置并沒有明確的法律依據(jù)?！度嗣駲z察院組織法》第2條第3款的規(guī)定是否可以作為其設(shè)立的依據(jù)，在理論上存在著爭議。目前檢察機(jī)關(guān)設(shè)置檢察室的依據(jù)是最高人民檢察院制定的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，而《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》作為最高人民檢察院頒布的“內(nèi)部”文件，相對于《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》等法律規(guī)范而言，其效力有明顯的區(qū)別。

（二）職能定位不統(tǒng)一

各地對于檢察室的職能定位并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，延續(xù)至今的原檢察室和各地逐步設(shè)立的檢察室主要有以下幾種模式：

1.偵查型檢察室。偵查型檢察室主要職能是職務(wù)犯罪偵查，是上個(gè)世紀(jì)80年代設(shè)立的檢察室的基本形態(tài)，對于打擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中引起的貪污賄賂等犯罪案件起到過重要作用。但隨著刑法、刑事訴訟法的修改，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制，這種單一的模式面臨著“無案可辦、無所事事”的局面，且這種職能單一的體制不利于檢察室優(yōu)勢的發(fā)揮。

2.服務(wù)型檢察室。服務(wù)型檢察室是近年來各地設(shè)立檢察室的一種主要模式。服務(wù)型檢察室大多職能定位是接待當(dāng)事人申訴、進(jìn)行法律宣傳、開展專項(xiàng)預(yù)防、維穩(wěn)、息訴等，更多的是為檢察機(jī)關(guān)的職能部門服務(wù)，對檢察業(yè)務(wù)工作沒有“處理”的權(quán)限，需向派出院匯報(bào)后，商請有關(guān)部門處理。服務(wù)型檢察室承擔(dān)“服務(wù)、協(xié)調(diào)”的作用，性質(zhì)上屬于“非典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室”。①

3.綜合型檢察室。綜合型檢察室有一個(gè)重要的特征是雙重領(lǐng)導(dǎo)，檢察室除了接受派出檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，還需要接受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，綜合型檢察室模式比較容易取得當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的支持，但是綜合型檢察室模式不符合我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的權(quán)力架構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能就要立足于檢察職能，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)并不符合權(quán)力層級(jí)劃分的規(guī)定。而且更為關(guān)鍵的是，檢察室在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，非常容易被異化，成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)職能部門。②

4.全能型檢察室。在一些地方設(shè)立的檢察室，承擔(dān)自偵、偵查監(jiān)督、公訴等多種職能，“麻雀雖小，五臟俱全”，類似一個(gè)小檢察院。筆者認(rèn)為，在某種程度上全能型檢察室不利于有關(guān)工作的開展。首先，檢察室人員少，精力有限，不足以承擔(dān)上述職能；其次，自偵、偵查監(jiān)督、公訴等職能專業(yè)性強(qiáng)，檢察室人員不可能同時(shí)承擔(dān)上述全部職能，且自偵、偵查監(jiān)督、公訴等職能需要統(tǒng)一歸口管理，職能不宜分散；再次，設(shè)置檢察室應(yīng)該以延伸職能，服務(wù)基層為主要目標(biāo)，全能型檢察室有違檢察室設(shè)置的初衷；最后，由于職能重疊，全能型檢察室與院職能部門之間的銜接、溝通上也容易產(chǎn)生一些問題。

（三）保障機(jī)制不完善

目前大部分檢察室沒有獨(dú)立的辦公場所，很多檢察室設(shè)置在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的辦公用房中或者租用其他房屋作為辦公用房，由于沒有獨(dú)立的辦公場所，勢必影響其有關(guān)工作的開展。其次，檢察室的設(shè)置關(guān)系到人員編制、車輛編制、經(jīng)費(fèi)保障等一系列問題。而辦公場所建設(shè)、設(shè)備配置、經(jīng)費(fèi)保障等需要大量的資金，而所需的資金僅靠基層檢察院是難以承受的，需要納入財(cái)政預(yù)算。另外，人民法庭和公安派出所的負(fù)責(zé)人均明確了相應(yīng)的職級(jí)待遇，而檢察室負(fù)責(zé)人的職級(jí)待遇并無統(tǒng)一規(guī)定。由于檢察室建設(shè)尚在探索階段，因此對工作流程、工作制度等并無統(tǒng)一的規(guī)定，各地的工作流程、制度建設(shè)情況不一。

三、加強(qiáng)檢察室建設(shè)若干問題的思考和建議

（一）規(guī)范法律、明確依據(jù)

解決檢察室法律地位的途徑是明確法律依據(jù)，因此建議立法機(jī)關(guān)對《人民檢察院組織法》進(jìn)行修訂，明確檢察室的法律地位和職能。建議在《人民檢察院組織法》第二條中增加一款：“縣一級(jí)人民檢察院可以根據(jù)工作需要，提請本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，設(shè)立若干檢察室作為派出機(jī)構(gòu)，檢察室的職能由最高人民檢察院另行規(guī)定。”

（二）因地制宜、循序漸進(jìn)

各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致，人口數(shù)量、治安狀況、基層執(zhí)法單位分布情況、執(zhí)法環(huán)境等情況也不一致，因此，加強(qiáng)檢察室建設(shè)必須因地制宜、循序漸進(jìn)、量力而行，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)，可選擇先在人口較多、治安問題較突出、信訪總量較大、基層執(zhí)法單位比較集中、預(yù)防職務(wù)犯罪任務(wù)較重的重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置檢察室，在條件成熟后逐步展開。

（三）規(guī)范名稱、找準(zhǔn)定位

實(shí)踐中，各地設(shè)置的檢察室并不是完全按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域劃分進(jìn)行設(shè)置，一個(gè)檢察室的實(shí)際轄區(qū)可能是幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者某個(gè)特定的區(qū)域，而且各地對檢察室的名稱也不盡一致，而 “××鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室”的名稱不能夠涵蓋檢察室的實(shí)際轄區(qū)和職能范圍，因此建議對檢察室的名稱進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，統(tǒng)一以“××檢察室”進(jìn)行命名。

設(shè)立檢察室的主要目的是延伸監(jiān)督職能，在確定職責(zé)時(shí)，要防止職能泛化，其職能的承擔(dān)應(yīng)與其人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，檢察室所承擔(dān)的職能在于實(shí)而不在于多，應(yīng)明確一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)重點(diǎn)職能，同時(shí)附帶其他一些職能，否則可能導(dǎo)致檢察室工作過于繁雜，疲于應(yīng)付。

在檢察室定位上，筆者認(rèn)為以“配合+服務(wù)”定位較妥，“配合”就是延伸檢察職能，配合院職能部門在轄區(qū)開展工作，“服務(wù)”就是服務(wù)基層基礎(chǔ)、服務(wù)民生、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、服務(wù)社會(huì)穩(wěn)定大局。所以，檢察室主要應(yīng)做好以下工作：

1.搜集職務(wù)犯罪線索，起到搜集線索“情報(bào)站”作用

懲治腐敗是檢察機(jī)關(guān)的重要職能，檢察室要將搜集職務(wù)犯罪線索作為重點(diǎn)職能，充分利用身處基層、貼近群眾的優(yōu)勢，受理群眾的舉報(bào)、控告、申訴，接受犯罪嫌疑人投案自首。通過走訪、法制宣傳、召開會(huì)議、依靠檢察信息員等檢察信息隊(duì)伍提供信息等多種形式發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，可以對職務(wù)犯罪案件線索進(jìn)行初查，對線索初核后及時(shí)提供給職能部門，依法打擊職務(wù)犯罪、保護(hù)群眾合法權(quán)益、凈化基層政務(wù)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.配合職能部門，起到職能部門“協(xié)助站”作用

基層檢察室應(yīng)圍繞本院中心工作，利用熟悉基層的優(yōu)勢，積極配合院職能部門在轄區(qū)開展相應(yīng)工作。

3.延伸監(jiān)督職能，起到法律監(jiān)督“前哨站”作用

檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察室是檢察機(jī)關(guān)延伸到基層履行法律監(jiān)督職能的眼睛和觸角，檢察室應(yīng)發(fā)揮近距離接觸基層執(zhí)法、近距離傾聽群眾呼聲的優(yōu)勢，依法對基層執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，依法妥善處理群眾的合理訴求，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

4.創(chuàng)新社會(huì)管理，起到延伸職能“探索站”作用

（1）探索對人民法庭、公安派出所和“七站八所”的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督

在條件成熟時(shí)，探索對人民法庭、公安派出所和“七站八所”的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，探索基層執(zhí)法信息銜接機(jī)制，與人民法庭、公安派出所形成相互制約、相互配合的基層司法體系。

（2）探索檢調(diào)對接機(jī)制，妥善介入矛盾糾紛調(diào)處

探索檢察環(huán)節(jié)調(diào)解、和解的有關(guān)工作，配合控申部門開展涉檢信訪案件的調(diào)解、協(xié)調(diào)等工作，配合公訴部門對輕微刑事案件進(jìn)行和解等工作。對轄區(qū)內(nèi)的民事案件、輕微刑事案件，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人民法庭、公安派出所、基層組織等有需求時(shí)視情介入調(diào)處。當(dāng)然，調(diào)解工作是人民法庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、人民調(diào)解委員會(huì)的職責(zé)，檢察室探索該項(xiàng)工作時(shí)不能夠大包大攬，不能夠突破法律底線，應(yīng)妥善處理好與人民法庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、人民調(diào)解委員會(huì)等的關(guān)系。

（3）探索對接綜治工作平臺(tái)，努力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜治中心是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一線平臺(tái)，檢察室可以探索對接該平臺(tái)，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通、配合，落實(shí)檢察環(huán)節(jié)基層社會(huì)管理綜合治理工作，立足檢察職能，協(xié)助轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門妥善處理影響穩(wěn)定的事件，共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（4）探索監(jiān)督并配合社區(qū)矯正，督促矯正執(zhí)法主體全面履行職責(zé)

探索配合監(jiān)所部門對矯正對象進(jìn)行矯正，探索配合公訴部門對被附條件不起訴人的監(jiān)督考察。在條件成熟時(shí)，探索監(jiān)督并配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)矯正工作，督促鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所全面履行社區(qū)矯正職責(zé)。

5.掌握社情民意，起到社情民意“收集站”作用

檢察室要利用身處基層的優(yōu)勢，聽民聲、摸民情、察民意，掌握轄區(qū)內(nèi)的社情民意，為院職能部門在轄區(qū)開展工作提供民意信息，為院領(lǐng)導(dǎo)決策提供民意參考。

6.服務(wù)基層基礎(chǔ)，起到經(jīng)濟(jì)建設(shè)“服務(wù)站”作用

檢察室在做好本職工作的同時(shí)，應(yīng)努力服務(wù)基層基礎(chǔ)，開展法律服務(wù)，切實(shí)做到服務(wù)中心、服務(wù)基層、服務(wù)民生，依法妥善處理群眾訴求，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。

7.加強(qiáng)對外聯(lián)絡(luò)、起到聯(lián)系基層“聯(lián)絡(luò)站”作用

檢察室應(yīng)加強(qiáng)與轄區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府、部門站所的聯(lián)系、溝通，爭取轄區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府、部門站所對其工作以盡量多的支持，同時(shí)加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系，切實(shí)起到聯(lián)系基層的“聯(lián)絡(luò)站”作用。

8.宣傳法律知識(shí)，起到檢察職能“宣傳站”作用

檢察室要利用貼近基層的優(yōu)勢，積極宣傳法律知識(shí)，重點(diǎn)宣傳檢察職能，增強(qiáng)群眾的法律意識(shí)，促進(jìn)地方法治建設(shè)，擴(kuò)大檢察工作知曉度。

（四）建章立制，規(guī)范運(yùn)行

為確保檢察室工作健康規(guī)范開展，要重視建章立制，通過建立、健全工作機(jī)制、規(guī)范工作流程，保證檢察室工作規(guī)范運(yùn)行，并且把檢察室建設(shè)納入對基層檢察院的工作考核范圍。

（五）建立機(jī)制，長效保障

加強(qiáng)檢察室建設(shè)，應(yīng)建立長效保障機(jī)制。在隊(duì)伍建設(shè)方面，要確立激勵(lì)機(jī)制，明確職位、職級(jí)，保障待遇，其工作機(jī)構(gòu)的職級(jí)規(guī)格要與人民法庭、公安派出所的

地位等同，同為副科級(jí)機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)和人民法庭、公安派出所負(fù)責(zé)人一樣享受副科級(jí)待遇。在經(jīng)費(fèi)保障方面，檢察機(jī)關(guān)要積極爭取地方黨委政府對檢察室工作的認(rèn)同和支持，力爭將檢察室設(shè)置納入地方財(cái)政統(tǒng)籌。

（六）配齊設(shè)施、配強(qiáng)隊(duì)伍

檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層站所工作接觸多，工作量較大，因此要配齊軟、硬件設(shè)施，從設(shè)施上保證檢察室工作的順利開展。其次，檢察室工作、生活在基層，是檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督的窗口，配備人員素質(zhì)的高低直接影響到檢察機(jī)關(guān)的形象和檢察室工作的效果。因此要把檢察室作為鍛煉年輕干警的一個(gè)重要平臺(tái)，在人員配備上，除抽調(diào)有較高檢察業(yè)務(wù)素質(zhì)和協(xié)調(diào)溝通能力的骨干到檢察室外，還應(yīng)選派優(yōu)秀年輕干警到檢察室鍛煉實(shí)踐，讓年輕干警在與基層群眾近距離接觸的過程中提高協(xié)調(diào)能力和做群眾工作能力。

[注釋]

①邵長生，《重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檢察室》，載《人民檢察》，2009年第2期，第19頁。

②祝志芳，《淺析基層檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檢察室的健康發(fā)展》，正義網(wǎng)。

[作者簡介]袁正平，浙江省磐安縣人民檢察院。