丁沙

“兩會(huì)”結(jié)束后，地方政府進(jìn)京“跑部”的熱情掀起了新一輪高潮。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，發(fā)改委、工信部、國(guó)家旅游局、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部門的官員，紛紛接到前往地方進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)研的邀請(qǐng)。由于申報(bào)較為集中，一些審批部門的案臺(tái)上，甚至出現(xiàn)了項(xiàng)目規(guī)劃的淤積與重復(fù)。

與以往項(xiàng)目多集中于房地產(chǎn)和基建領(lǐng)域不同，“新型城鎮(zhèn)化”成為此輪地方政府“跑部”的新特征，各類圍繞這一主題展開的項(xiàng)目申報(bào)正在加速進(jìn)行。

產(chǎn)業(yè)布局之惑

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，包括文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化旅游園區(qū)、新能源產(chǎn)業(yè)基地、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等在內(nèi)的項(xiàng)目，成為地方政府此輪“跑部”的發(fā)力重點(diǎn)。

地方所報(bào)項(xiàng)目如果契合當(dāng)下最重要的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，往往更容易通過審批。因此，地方政府有意迎合這一審批邏輯，尋找甚至套用最能與“新型城鎮(zhèn)化”搭上關(guān)系的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行包裝。這種盲目性實(shí)際上反映了不少地方政府面對(duì)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其產(chǎn)業(yè)布局思路并不成熟，甚至較為混亂，仍以滿足眼下投資熱情為主要訴求。

中國(guó)新型城鎮(zhèn)化論壇副秘書長(zhǎng)常樺對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，在上述背景下，文化、旅游、新能源、醫(yī)藥等帶有新興產(chǎn)業(yè)色彩的領(lǐng)域，便進(jìn)入地方政府新一輪的投資圖景。不少地方政府的新型城鎮(zhèn)化之路，也由此演變?yōu)橐粓?chǎng)向中央部委申報(bào)新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的進(jìn)程。

然而，新的項(xiàng)目布局并不等于真正意義上的新型城鎮(zhèn)化。其所報(bào)項(xiàng)目是否確實(shí)符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需要、是否具備相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、又是否真正能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，一些正在“跑部”的地方政府，恐怕難以有精力去認(rèn)真思考。

國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心一位指導(dǎo)過地方發(fā)展規(guī)劃的人士舉例指出，河南省某縣政府于近期上報(bào)發(fā)展規(guī)劃時(shí)提出，將該地區(qū)打造為以電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)為主的新能源汽車產(chǎn)業(yè)基地，但是經(jīng)過工信部相關(guān)司局論證后發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)提出的電動(dòng)車電阻頻率與中國(guó)現(xiàn)有頻率不和，同時(shí)這一規(guī)劃與當(dāng)?shù)貙?shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求脫節(jié)，該地區(qū)也不具備發(fā)展新能源汽車的科技基礎(chǔ)。

面對(duì)地方的跑部熱情，審批部門處于冷靜評(píng)定之中。發(fā)改委相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者指出，對(duì)于套用新鮮概念規(guī)劃但無法落實(shí)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，有時(shí)會(huì)將其擱置，有時(shí)會(huì)由發(fā)改委相關(guān)部門給予指導(dǎo)，調(diào)整項(xiàng)目?jī)?nèi)容。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央層面尚缺乏明確的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)方向，也是地方盲目申報(bào)項(xiàng)目的一個(gè)重要原因。發(fā)改委相關(guān)人士指出，新型城鎮(zhèn)化“頂層設(shè)計(jì)”尚未出臺(tái)，農(nóng)業(yè)部、工信部、商務(wù)部等11大部委給出的產(chǎn)業(yè)政策缺乏統(tǒng)一性。各地方政府面對(duì)“九龍治水”下的不同政策范本，往往莫衷一是。

在中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略選擇戰(zhàn)略研究課題組成員、中國(guó)社科院學(xué)部委員李京文看來，未來，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)因地制宜地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃。

從城鎮(zhèn)帶的產(chǎn)業(yè)分工來看，東部沿海地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)高新技術(shù)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，走高、精、尖路線，加快國(guó)際化進(jìn)程；環(huán)海峽、華中及哈長(zhǎng)城市群承東啟西，應(yīng)繼續(xù)鞏固工業(yè)及其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；北部灣、長(zhǎng)江上游及關(guān)中城市適宜發(fā)展以地方資源為基礎(chǔ)的特色產(chǎn)業(yè)，例如能源、原材料、旅游業(yè)及軍事工業(yè)。

“目前，中央各部委正在統(tǒng)一協(xié)調(diào)，制定一系列規(guī)范性設(shè)計(jì)，包括規(guī)劃產(chǎn)業(yè)建立過程中的政策支持、土地指標(biāo)分配方案、配套資金供給方案等?！鄙鲜霭l(fā)改委人士表示。在城鎮(zhèn)化過程中涉及到的土地、戶籍、醫(yī)療衛(wèi)生及教育等一系列綜合配套改革措施，預(yù)計(jì)也將在2013年下半年陸續(xù)出臺(tái)。

園區(qū)圈地?zé)?/p>

如果說部分地方政府亂報(bào)項(xiàng)目是因?yàn)閷?duì)本地產(chǎn)業(yè)布局思路混亂的話，那么還有一些地方政府則是“另有所圖”。

“地方政府用地指標(biāo)愈發(fā)緊張的當(dāng)下，申報(bào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或與城鎮(zhèn)化相關(guān)的試點(diǎn)區(qū)，是一條可以爭(zhēng)取到國(guó)家一級(jí)用地指標(biāo)的捷徑?！眹?guó)家發(fā)改委一位相關(guān)人士對(duì)記者表示，“發(fā)改委下屬部門與國(guó)土資源部有一項(xiàng)合作，通過審批的城鎮(zhèn)化發(fā)展試點(diǎn)地區(qū)，可以從中央劃撥土地指標(biāo)，而不占用地方開發(fā)用地指標(biāo)?！?/p>

在這一背景下，與城鎮(zhèn)化概念相關(guān)的項(xiàng)目，已經(jīng)成為一些地方政府獲得用地指標(biāo)的“借力”工具。

“現(xiàn)在許多地方政府的商業(yè)、工業(yè)用地指標(biāo)基本用盡，以城鎮(zhèn)化為由頭的園區(qū)開發(fā)無疑變成了地方政府搞土地財(cái)政的又一個(gè)財(cái)源。”常樺說，“一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的區(qū)域，更有動(dòng)力包裹著城鎮(zhèn)化的概念走土地財(cái)政的老路?！?/p>

常樺在調(diào)研了河南、河北、山東、安徽等地區(qū)后發(fā)現(xiàn)，部分地方政府通過城鎮(zhèn)化項(xiàng)目拿到用地指標(biāo)后，與開發(fā)商合作，開發(fā)商在前期投入一部分資金先啟動(dòng)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的第一期工程，接著把其余的土地開發(fā)成房地產(chǎn)項(xiàng)目出售。

這樣的模式使地方政府和開發(fā)商都有利可圖。宏源證券分析師洪俊驊指出，地方政府可以解決園區(qū)建設(shè)的大量資金，房地產(chǎn)商可以拿到低成本土地，園區(qū)的成熟有利于提高土地價(jià)值，反過來這也可以提升地方政府在園區(qū)內(nèi)的招商引資能力。

目前不少地產(chǎn)商似乎已從這種模式中看到了商機(jī)，開始介入城鎮(zhèn)化主題下的園區(qū)開發(fā)，而且收益頗高。宏源證券4月1日發(fā)布的分析報(bào)告指出，華夏幸福置業(yè)股份有限公司（600340）最近新拓展了河北、遼寧、江蘇等地的5個(gè)園區(qū)開發(fā)，并將城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)新城、城市產(chǎn)業(yè)綜合體開發(fā)作為主要業(yè)務(wù)板塊，目前該公司房地產(chǎn)業(yè)毛利率為22%，而園區(qū)住宅毛利率則高達(dá)36%。

國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，現(xiàn)在一些地方政府的城市化道路嚴(yán)重依賴于土地財(cái)政模式、依賴于房地產(chǎn)開發(fā)，在地方政府與開發(fā)商雙雙獲利的同時(shí)，真正有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)建設(shè)是否到位，則需要畫一個(gè)很大的問號(hào)。

醞釀改變激勵(lì)機(jī)制

無論是利用城鎮(zhèn)化項(xiàng)目圈地，還是因思路不清導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)布局混亂，都可能對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來不良影響。

“中國(guó)正處于重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型機(jī)遇期，在城鎮(zhèn)化過程中將把農(nóng)村消費(fèi)行為轉(zhuǎn)化為城市居民消費(fèi)行為；增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)投資需求增長(zhǎng)；激發(fā)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的即期消費(fèi)，從而釋放出巨大的投資和消費(fèi)潛力?！崩铊F對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

然而，不合理的產(chǎn)業(yè)布局將會(huì)給地方政府帶來不可挽回的沉沒成本，并難以創(chuàng)造充分就業(yè)，使農(nóng)民工的市民化與公共服務(wù)均等化缺乏基礎(chǔ)，從而貽誤新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

扭轉(zhuǎn)地方政府“跑部”亂象，根本之策在于改變對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制。地方政府積極借由“城鎮(zhèn)化”到各部委跑項(xiàng)目，在于此舉可以增加地方的財(cái)政稅收，增加地方官員政績(jī)。

中組部干部考核出題小組的一位成員對(duì)記者說，目前對(duì)各地方官員的考核主要依據(jù)在“德、能、勤、績(jī)”即“品德、能力、態(tài)度、政績(jī)”這四個(gè)方面。政績(jī)方面，以市為單位，市長(zhǎng)的考核指標(biāo)主要是該市GDP與稅收，市委書記還考核社會(huì)治安、政治生態(tài)。

在這樣的考核機(jī)制下，無論在高屋建瓴的規(guī)劃方案中如何強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化之“新”，落實(shí)在地方政府身上，仍然不可避免出現(xiàn)“新瓶裝舊藥”的現(xiàn)象。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，目前，相關(guān)部門正在醞釀干部任用、考核機(jī)制改革，力求更多地將民意體現(xiàn)到考核中去。

此外，記者采訪發(fā)現(xiàn)，中央一些部門在審批項(xiàng)目后，缺乏后續(xù)監(jiān)督與項(xiàng)目跟蹤，很多項(xiàng)目在實(shí)施環(huán)節(jié)是否走樣，審批部門不得而知。這也是造成地方投資亂象的原因之一。這一現(xiàn)象同樣將力求扭轉(zhuǎn)。

記者獲悉，新一輪簡(jiǎn)政改革正在推進(jìn)。下一步改革中，中央部門的部分行政審批職能將逐步取消，一些權(quán)力下放到地方政府，或回歸市場(chǎng)。