黃愛(ài)麗

美國(guó)總統(tǒng)林肯著名的政治宣言“民有、民治、民享”為美國(guó)乃至人類(lèi)文明開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)嶄新時(shí)代。但是很遺憾，林肯之后，美國(guó)政府對(duì)人民的政治責(zé)任僅停留在紙面上，美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉儑I心瀝血設(shè)計(jì)出來(lái)的“完美”代議制民主卻逐漸背離了人民。換句話(huà)說(shuō)，林肯之后的美國(guó)政治，展現(xiàn)的是一幅“光明的黯淡”前景。說(shuō)它光明，是因?yàn)榱挚系摹叭裰髁x”不僅為美國(guó)指明了正確的前進(jìn)方向，更是全人類(lèi)政治文明的燈塔，可以認(rèn)為從林肯開(kāi)始，美國(guó)確立了“善政”。但由于缺乏合適的“行政配套”制度，美國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治和行政治理依然處于“政黨分肥”的黑暗時(shí)代。

然而美國(guó)探索“善政”的腳步并未停止。根據(jù)美國(guó)的政治理念和建國(guó)歷史，政府出現(xiàn)晚于人民自治組織。由此便產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，即如何區(qū)分政府與民眾的邊界？聰明的美國(guó)人找到了一個(gè)很好的“工具”，那就是預(yù)算民主。

“三個(gè)火槍手”

美國(guó)的公共預(yù)算改革發(fā)端于紐約市。如同美國(guó)好萊塢大片的模式，任何偉大的事情都需有一個(gè)偉大的機(jī)構(gòu)和一小撮偉大的小人物。成立于1905年美國(guó)市政研究局正是這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，將預(yù)算改革列為首要任務(wù)。市政研究局明確贊同擴(kuò)大公共支出的做法，同時(shí)也深刻明白，政府?dāng)U張的代價(jià)是昂貴的，所以它更關(guān)注怎樣高效地使用資金，怎樣更民主地使用資金。而這正是該局成為開(kāi)創(chuàng)性機(jī)構(gòu)的根本原因：民主與高效。

紐約市政研究局的局長(zhǎng)威廉·H·艾倫、亨利·布魯艾爾、弗雷德里克·克利夫蘭是預(yù)算改革中的先鋒人物和領(lǐng)導(dǎo)者，因三人姓氏首字母分別為ABC，習(xí)慣上他們也被稱(chēng)之為“ABC三人組”，他們共同推動(dòng)紐約市政研究局以預(yù)算為工具參與到公共事件中。他們以會(huì)計(jì)般的精準(zhǔn)屢屢發(fā)布報(bào)告，向不同的政客和公共工程項(xiàng)目開(kāi)火。當(dāng)然，他們也運(yùn)用自己的聰明才智，以美國(guó)政治選舉為工具，尋找有利時(shí)機(jī)與政客們不斷合作，推動(dòng)公共預(yù)算在各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用。

市政研究局打的第一仗就涉及到影響力購(gòu)買(mǎi)和腐敗兩大丑聞，一件是關(guān)于燃?xì)夂碗娏μ貦?quán)，另外一件發(fā)生在保險(xiǎn)領(lǐng)域。第一起丑聞牽扯到壟斷市政工程的城市照明合同和內(nèi)幕交易；另一起更大的丑聞涉及匯率、瀆職以及濫用保險(xiǎn)巨頭公正人壽保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的投保人基金。丑聞不僅牽扯到了J·P·摩根這樣的大公司；甚至還牽扯到為西奧多·羅斯福1904年的競(jìng)選捐款等。市政研究局參與的調(diào)查活動(dòng)的焦點(diǎn)集中在政府權(quán)力過(guò)大，特別是政府是各種資源的直接分配者這一核心問(wèn)題。其解決辦法就是劃清公共權(quán)力和私人權(quán)力的界線(xiàn)，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，唯有如此才能切斷權(quán)力和企業(yè)的勾連。

隨后，參與丑聞?wù){(diào)查的克利夫蘭于1905年寫(xiě)了一篇題為《審計(jì)與公共控制的關(guān)系》的文章，反對(duì)政府干預(yù)公司事務(wù)，堅(jiān)持州憲章中應(yīng)該有足夠的控制政府的措施，特別要求發(fā)布不間斷的會(huì)計(jì)報(bào)告。

在這復(fù)雜的政治環(huán)境下，研究局仍成功地將其預(yù)算改革方案推進(jìn)到了整個(gè)紐約的行政管理系統(tǒng)。紐約市在1908年推出了歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。這份預(yù)算雖然粗糙，效果卻立竿見(jiàn)影，當(dāng)年紐約市薪金撥款減少了314706美元；第二年，這方面的節(jié)省增加到1081748美元；1910年，推行薪金分級(jí)制，并納入預(yù)算，這方面的節(jié)省增至兩百萬(wàn)美元。此后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁(yè)增加到836頁(yè)，撥款法案也涉及3992個(gè)不同條目。

研究局一直同政府官員保持良好的互動(dòng)關(guān)系，也使得他們逐漸取得了更多的行政管理信息編制與分類(lèi)的控制權(quán)，把研究局建設(shè)成為不同的政府部門(mén)之間、政府與人民之間的主要中介。

中介“戰(zhàn)爭(zhēng)”

紐約市政研究局的定位清晰之后，面臨的最大問(wèn)題就是如何讓民眾認(rèn)識(shí)到“中介”存在的好處。第一步就是要打一場(chǎng)“離間”政府與企業(yè)的“間諜戰(zhàn)”。研究局將重點(diǎn)放在了“預(yù)算有助于精明的商人尋求保護(hù)自己的利益不受政府規(guī)制或者甚至直接公有化的威脅”。這一點(diǎn)普通民眾很難理解，但是大公司很容易理解，像J·P·摩根、安德魯·卡耐基、約翰·D·洛克菲勒這些創(chuàng)新企業(yè)家就聯(lián)合起來(lái)，支持預(yù)算改革。

第二步就是擴(kuò)大影響力，這就要利用宣傳手段了。這個(gè)宣傳不僅僅是口號(hào)式的宣講，其真實(shí)目的是提高民眾參與預(yù)算的技能。市政研究局做了一個(gè)大膽而又富有成效的廣告宣傳：展覽。從1908年至1911年間，4次預(yù)算展覽都受到紐約市民的熱列歡迎。1908年10月第一次展覽，7萬(wàn)人參觀了展覽，超過(guò)100萬(wàn)人從報(bào)紙上讀到它。超過(guò)100萬(wàn)人在一個(gè)月內(nèi)參觀了1911年10月在紐約舉辦的最后且最盛大的市政府財(cái)政預(yù)算展覽。預(yù)算展覽激發(fā)了民眾對(duì)政府中的浪費(fèi)和腐敗的厭惡，在教育紐約市民通過(guò)預(yù)算了解政府方面，邁出了第一步。

走向全美

在預(yù)算改革者們的共同努力和推動(dòng)下，美國(guó)預(yù)算民主改革不斷深入。到1919年，全國(guó)已有44個(gè)州通過(guò)了預(yù)算法；隨著1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》的通過(guò)與執(zhí)行而擴(kuò)展到全國(guó)，同時(shí)也標(biāo)志著這場(chǎng)預(yù)算民主改革運(yùn)動(dòng)取得了決定性成就。到1929年，除阿拉斯加外，所有州都有了自己的預(yù)算法。

“廣告戰(zhàn)”遍地開(kāi)花：從大城市費(fèi)城、芝加哥、密爾沃基、哈特福特、霍博肯等，到小一些的城鎮(zhèn)格林威治、康涅狄格、多波費(fèi)里等等，都為自己的市民舉辦了展覽。

“預(yù)算軍官學(xué)?！保簽槭寡芯烤值挠绊懼贫然?，艾倫于1911年10月成立了一個(gè)公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校。紐約經(jīng)驗(yàn)就像一個(gè)實(shí)驗(yàn)室，實(shí)驗(yàn)對(duì)象包括城市選舉機(jī)構(gòu)、文官制度，乃至街道鋪設(shè)，而預(yù)算工作始終居于核心地位。而學(xué)校每一個(gè)被訓(xùn)練者都被要求研究并參與城市的預(yù)算過(guò)程。學(xué)生遍布全美各地，超過(guò)30個(gè)州200個(gè)城市1000人的規(guī)模。培訓(xùn)學(xué)校用有效的公民權(quán)原則與方法來(lái)培養(yǎng)來(lái)自各行各業(yè)的市民，讓他們可以將這些思想帶回到其家鄉(xiāng)的社團(tuán)中傳播。

培訓(xùn)學(xué)校還引發(fā)了公共行政職業(yè)的早期發(fā)展，被后來(lái)的公共行政專(zhuān)家稱(chēng)為美國(guó)“最早的真正的公共行政專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)學(xué)?！?。培訓(xùn)學(xué)校的示范作用，直接促發(fā)了全美各地成立各種政府研究機(jī)構(gòu)，比如成立于1916年3月的布魯金斯學(xué)會(huì)（其前身政府研究學(xué)會(huì)），該學(xué)會(huì)后來(lái)發(fā)展成為國(guó)家層面預(yù)算改革的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，此外各個(gè)大學(xué)也設(shè)立了公共行政課程。

后進(jìn)步時(shí)代與羅斯福新政

1915年至1945年，通常被認(rèn)為是美國(guó)預(yù)算改革的“后進(jìn)步時(shí)代”，美國(guó)人通過(guò)預(yù)算民主改革運(yùn)動(dòng)，美國(guó)政治重塑了自身的合法性。這場(chǎng)發(fā)端于地方政府的預(yù)算民主改革運(yùn)動(dòng)，最終完成了在聯(lián)邦層級(jí)的擴(kuò)張。也就是說(shuō)，美國(guó)通過(guò)預(yù)算民主改革運(yùn)動(dòng)，最終完成了公私權(quán)力的劃界，具體實(shí)現(xiàn)了美國(guó)先賢們的夢(mèng)想：有限、高效與透明的政府。

這里不得不提一下眾所周知的“羅斯福新政”。從經(jīng)濟(jì)角度講，羅斯福新政是對(duì)凱恩斯主義的實(shí)踐；但是從政治角度講，羅斯福新政最重要的功績(jī)是“重塑了美國(guó)政府的統(tǒng)治合法性”。而羅斯?？偨y(tǒng)所使用的“工具”正是“預(yù)算改革”。天文數(shù)字的擴(kuò)張計(jì)劃、民生福利承諾和公共工程，如果得不到有效的預(yù)算約束和透明監(jiān)督，羅斯福新政本身將會(huì)變成一次史無(wú)前例的“腐敗盛宴”。