孫浩

2013年年初以來，美國猶他州上演了一場熱烈的政策辯論。

猶他州人口稠密地區(qū)的空氣質(zhì)量惡劣，為此，該州政府準(zhǔn)備效仿“加州模式”，計劃于8月正式啟動數(shù)十項更嚴(yán)格的空氣污染治理措施，目標(biāo)之一是將顆粒物水平降低近四成。從冶金、鋼鐵、汽車到餐飲、美容美發(fā)業(yè)都將受到新規(guī)則的影響，由此反對聲四起。

備受猶他州推崇的“加州模式”是美國空氣治理立法的“斗爭”過程中屢屢被提及的經(jīng)典案例。在過去半個多世紀(jì)的治霾之路中，“加州模式”給其他正面臨嚴(yán)峻空氣污染問題的地區(qū)各種鼓勵。

加州：從困難戶到急先鋒

加州大學(xué)洛杉磯分校圖書館的一張洛杉磯市舊照片上，濃重的霧霾幾乎遮蓋住畫面四分之三，只見影影綽綽的汽車、電線桿的街道上，幾乎空無一人。

照片定格在1943年7月的一天，第二次世界大戰(zhàn)仍在進(jìn)行中，洛杉磯人遭遇了一場并非來自敵方的“毒氣襲擊”。熱浪滾滾中，厚重的霧霾將能見度攔截在三條街以內(nèi)，空氣刺激得人們呼吸困難、雙眼流淚、咽喉灼痛。

這不是洛杉磯人第一次遇到空氣質(zhì)量問題。1903年，一場嚴(yán)重的霧霾天被洛杉磯居民誤認(rèn)為日食發(fā)生。當(dāng)?shù)卣?905年至1912年采取了一連串早期空氣治理措施，卻難以追上這座城市人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的迅速擴(kuò)張。根據(jù)天氣記錄，1939年至1943年空氣能見度迅速下滑，甚至對民航航班安全構(gòu)成威脅，一度迫使機(jī)場官員考慮將機(jī)場移址。

1943年的嚴(yán)重霧霾事件令一家生產(chǎn)丁二烯的工廠成為“替罪羊”，被勒令暫時關(guān)門，但“毒氣襲擊”并未停止。這場霧霾極大刺激了洛杉磯公眾神經(jīng)，讓人們在震驚、恐懼中開始更多反思。

自此至1946年，當(dāng)?shù)卣畬ｉT為此成立一個委員會進(jìn)行研究，《洛杉磯時報》也聘請空氣污染專家對霧霾構(gòu)成進(jìn)行分析。其中，空氣污染專家雷蒙德·塔克直言，不應(yīng)盲目將責(zé)任完全歸咎于某個產(chǎn)業(yè)、工廠或群體，問題面前各方“都有份”，并在此基礎(chǔ)上提出23項建議。更重要的是，他認(rèn)為當(dāng)?shù)毓賳T缺乏法律賦予的職權(quán)大刀闊斧地進(jìn)行霧霾治理。

次年，盡管遭遇石油公司和商業(yè)組織的大力阻撓，塔克的不少建議仍然經(jīng)立法成為現(xiàn)實，洛杉磯縣成立全美第一家統(tǒng)一治理空氣污染的地方機(jī)構(gòu)。

這種既有煙（smoke）、又有霧（fog）的天氣被簡單地拼寫為smog。不過，霧霾到底是什么？答案直到1948年加州理工學(xué)院生化教授阿里·哈根-斯米特富有成效的霧霾研究后方才揭曉。

這位熱心的園藝愛好者起先注意到，霧霾對植物生長有負(fù)面影響，這在美國其他地方很是罕見。盡管已經(jīng)采取空氣治理舉措，當(dāng)?shù)鼐用袢匀宦劦娇諝庵杏谐粑?，一到霧霾天人們兩眼流淚。哈根-斯米特的研究伙伴瑪格麗特·布魯內(nèi)爾還記得，在一次開車途中不得不在路邊停下，大量淚水害得她看不清路。

哈根-斯米特和伙伴們的研究終于在1952年揭示出，當(dāng)?shù)仂F霾主要是一種光化學(xué)煙霧，是汽車尾氣和工業(yè)設(shè)施排放氣體在光照下產(chǎn)生臭氧，最終形成的有害混合煙霧。這項發(fā)現(xiàn)為加州乃至美國的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制訂提供了基礎(chǔ)。哈根-斯米特本人1968年也成為加州空氣治理委員會首任會長。這個機(jī)構(gòu)加快了加州全方位治理空氣污染的步伐。

加州空氣治理委員會現(xiàn)任首席執(zhí)行官理查德·科里介紹說，過去數(shù)十年來，加州形成了全美最嚴(yán)格的空氣治理政策，很大程度改善了空氣質(zhì)量和公眾健康情況。比如，加州臭氧濃度大部分已達(dá)到聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)，而上世紀(jì)五十年代高達(dá)聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的六倍。盡管這里仍是美國空氣質(zhì)量問題最大的地區(qū)，大洛杉磯地區(qū)每年空氣污染“一級警告”的天數(shù)卻已從上世紀(jì)70年代200多天減至如今的10天以內(nèi)。由于加州對汽車尾氣排放實施全美最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，目前汽車尾氣排放中污染物只有30多年前的1%。

用研究數(shù)據(jù)爭取社會共識

為什么美國標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)格的空氣污染政策在加州能得以實施？除了加州面臨美國最嚴(yán)峻的空氣質(zhì)量問題、公眾本身就有強(qiáng)需求以外，該州還推動空氣污染和醫(yī)學(xué)研究，通過一系列研究數(shù)據(jù)“用事實說話”，并與公眾、產(chǎn)業(yè)界溝通和合作來落實公共政策，盡量降低治污成本。

目前，加州擁有全美最龐大的顆粒物檢測網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)加州空氣治理委員會2010年8月公布的一份研究結(jié)果，估計加州每年有9200人因PM2.5細(xì)微顆粒物污染而過早死亡。

該委員會還在進(jìn)行多項針對兒童健康的長期研究，其中一項研究顯示長期曝露在戶外污染空氣中與減緩兒童肺功能發(fā)育存在關(guān)聯(lián)。

這一系列關(guān)于空氣污染與健康之間關(guān)系的研究為執(zhí)法和立法者提供了基礎(chǔ)。

不過，由于特殊地理條件以及人口密集，少數(shù)美國空氣標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)難的地區(qū)幾乎都集中在加州，對于科里而言，“加州還有很多工作要做”?？评锓治稣f，加州空氣污染的主要源頭是汽車尾氣，這是加州空氣治理政策的戰(zhàn)略重點。然而，這個美國第一人口大州在過去數(shù)十年來人口不斷增長，加之大洛杉磯地區(qū)等都會區(qū)域鋪排較廣，車輛增長可觀。如今，加州3400萬人口擁有2500萬輛機(jī)動車，對空氣污染治理的努力形成挑戰(zhàn)。

加州經(jīng)過近二十年的治理，已將細(xì)微顆粒物PM2.5濃度下降了一半，但較之聯(lián)邦水平仍屬高位。在加州，細(xì)微顆粒物的主要來源是柴油機(jī)動車的排放。

不過，“加州經(jīng)驗”并非放之四海而皆準(zhǔn)?！安煌貐^(qū)必須研究清楚當(dāng)?shù)乜諝馕廴局饕再|(zhì)、主要來源及程度，再從立法和執(zhí)法層面有的放矢去解決?！笨评镏赋?。

早在上世紀(jì)八十年代中期，洛杉磯大部分民眾、產(chǎn)業(yè)界乃至地方官員都悲觀地認(rèn)為，改變空氣質(zhì)量現(xiàn)狀無望——問題又嚴(yán)重，清潔空氣政策的執(zhí)行成本又過高，而且當(dāng)時也不具備關(guān)鍵技術(shù)。當(dāng)時任南加州空氣質(zhì)量管理局局長詹姆斯·倫特提出徹底扭轉(zhuǎn)空氣污染現(xiàn)狀的大膽目標(biāo)時，就連下屬都充滿懷疑。然而該部門最終確立了在2007年前完成空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的方案，并于1989年獲得批準(zhǔn)，一度受到美國乃至歐洲媒體的追捧。

國家標(biāo)準(zhǔn)的斗爭之路

2012年12月14日，美國聯(lián)邦政府在奧巴馬贏得大選后第一個宣布實施的法規(guī)恰是更新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

盡管美國各州進(jìn)入20世紀(jì)紛紛針對空氣質(zhì)量展開治理行動，但聯(lián)邦政府直至1955年才出臺第一部空氣污染治理立法《空氣污染控制法》。為地方治理空氣污染提供聯(lián)邦補助和技術(shù)支持，1960年又推出《機(jī)動車空氣污染控制法》。

1963年的《潔凈空氣法》首次指出空氣污染是全國性問題，這項法案也啟動了美國空氣質(zhì)量聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作，可謂美國當(dāng)代空氣污染治理的重要法律基礎(chǔ)，國會還于1970年、1977年、1990年陸續(xù)推出修正案，規(guī)定了更嚴(yán)格的機(jī)動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，也對189種有毒污染物制定了新的控制標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)這部法案，美國環(huán)境保護(hù)署必須每隔五年重新復(fù)核一次空氣質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)。2012年年底的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就是最近的一次更新，新規(guī)定將PM2.5年平均濃度標(biāo)準(zhǔn)從每立方米小于等于15微克降到12微克。

環(huán)保署估計，標(biāo)準(zhǔn)提升后，直接經(jīng)濟(jì)利益從每年36億美元增至90億美元，開銷也由530萬美元增至3.5億美元。按照新標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計到2030年，隨著PM2.5細(xì)微顆粒物污染水平下降，可以減少4萬例過早死亡。

不過，這項標(biāo)準(zhǔn)更新出臺前后均遭遇巨大阻力和批評。商界以“傷害就業(yè)和經(jīng)濟(jì)”為由積極阻截，以美國肺學(xué)會為代表的研究機(jī)構(gòu)又批評環(huán)保署總是標(biāo)準(zhǔn)更新速度太慢，雙方都曾將環(huán)保署告上公堂。

奧巴馬也在去年大選期間唯恐落下傷害經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的口實而推遲提升標(biāo)準(zhǔn)，最后更新標(biāo)準(zhǔn)公布也因為11個州政府和公共健康組織對環(huán)保署發(fā)起訴訟，法庭對環(huán)保署下達(dá)了公布新標(biāo)準(zhǔn)的最后通牒。

從聯(lián)邦政府到州政府，空氣治理者們的“夾心”窘境相同。由此不難想象猶他州政策之辯的激烈程度?！拔ㄒ荒芷瞥F霾天的就是一場風(fēng)雪。”面對窘境，猶他州空氣質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)官員布賴斯·伯德無奈地形容。