譚翊飛

新政府抓大與放小

2013年3月10日，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱在第十二屆全國人大第一次會議上作了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》（下稱《說明》）——廣受詬病的鐵道部被撤銷，食品安全管理、海洋管理中的“九龍治水”格局被打破，改革后，國務(wù)院的組成部門縮減至25個。

這是自十一屆三中全會召開以來，第七次國務(wù)院機構(gòu)改革。1982年第一次國務(wù)院機構(gòu)改革之后，幾乎每隔幾年就要進行一次機構(gòu)改革，其中改革力度較大的年份有1982年（國務(wù)院部門數(shù)減少39個）、1993年（國務(wù)院部門數(shù)減少27個）。今年在“穩(wěn)中求進”總基調(diào)下進行了小步改革，正部級單位減少了四個，與公眾期待的大部制仍有落差。

正如中央機構(gòu)編制委員會辦公室副主任王峰在記者會上所言：“第一要看條件是否具備，第二要看有沒有更廣泛的共識，如果這兩點有一點不具備，我認為動這個機構(gòu)就要慎重?！彼裕S多改革仍然“在路上”。機構(gòu)改革觸動的是變動單位每個人切身的利益，撤銷了正部級單位，那么相應(yīng)級別的干部就會減少，干部預期的福利也會改變，阻力自然不會小。眼下的改革方案還須等待人大的審批和今后的執(zhí)行落實。與這些塵埃落定的機構(gòu)改革相比，尚待改革的問題更值得關(guān)注。

與前六次國務(wù)院機構(gòu)改革不同，這次機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變并提，強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心。那么，朝什么方向轉(zhuǎn)變職能呢？答案是：理清政府和市場、政府和社會、中央政府和地方政府之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。歸納而言，即“三放”，政府向市場放權(quán)、政府向社會放權(quán)、中央政府向地方政府放權(quán)。三個方面亮點不少：

——向市場放權(quán)。改革延續(xù)了減少投資經(jīng)營審批、資質(zhì)許可和行政收費的思路，并且將機構(gòu)改革推向深入。過去，不少的機構(gòu)改革中，機構(gòu)和人員看似撤了，但是權(quán)力并沒有下放，不過是換了一個馬甲來執(zhí)行，這個馬甲就是附屬于行政機構(gòu)下的各種協(xié)會。這些壟斷性的組織仍然發(fā)揮了“影子政府”的功能，行使過去的行政權(quán)力、收取相關(guān)的費用，沒有真正對市場放權(quán)?！墩f明》要求在行業(yè)協(xié)會、商會中引入競爭性機制，打破過去的潛規(guī)則，等于是將機構(gòu)改革引向深入。

同時，《說明》要求取消不合理的行政事業(yè)收費和政府性基金項目，建立非稅收管理制度。近年來，經(jīng)濟下滑、稅收減少，地方的各種非稅收入反而增加。包括土地出讓金在內(nèi)的政府性基金，非稅非費，師出無名，增加了民眾負擔，扭曲了財稅體制，亟待改革取消。

——向社會放權(quán)。文件延續(xù)對民間組織放開管理的思路，要求加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。其中重點強調(diào)了對提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社會服務(wù)等公共服務(wù)的組織，加大政府購買服務(wù)的力度。過去，民間提供公共服務(wù)的和官方提供公共服務(wù)的組織享受了不平等待遇，官方的稱之為事業(yè)單位，享受各種財政補貼和政策優(yōu)惠，而民間的組織只能自生自滅，即使其服務(wù)效率更高。今后的改革則加大對提供公共服務(wù)的社會力量的扶持力度，有望打破不平等的待遇。

——向地方政府放權(quán)。針對國務(wù)院過去對地方管得過多過細的情況，文件要求下放投資審批權(quán)、下放生產(chǎn)經(jīng)營審批權(quán)，并大幅減少、合并中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。

不過，僅僅放權(quán)是不夠的。按照《說明》的提法，國務(wù)院存在的問題不僅僅是管得過多，也包括“應(yīng)該管卻沒有管好”，越權(quán)和缺位并存。比如對地方下放投資審批權(quán)后，可能導致地方盲目投資繼續(xù)增加，為了避免“一放就亂”，《說明》認為，在緊急情況下中央可以依法采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施。

放權(quán)之外，則是加強管理?！墩f明》中提到了三個重點領(lǐng)域——為避免重復投資和無序競爭，強調(diào)要加強土地使用、能源消耗、污染排放等管理，發(fā)揮法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策的約束和引導作用。并且，還特別強調(diào)政府要依法行政，加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)，專門提到了統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度、統(tǒng)一的社會信用代碼制度。

上述種種正是按照“該管的管住管好，不該管的不管不干預”的方向進行，抓大放小、依法行政。而目前媒體更關(guān)注“放小”，卻忽視了國務(wù)院的“抓大”。

土地、能源和環(huán)保，都是難啃的硬骨頭，這些領(lǐng)域改革能否取得突破，事關(guān)改革全局?；A(chǔ)性制度建設(shè)對于改革的促進作用不言而喻。

對于管理著一個有13億人口、地區(qū)發(fā)展極不平衡的發(fā)展中大國的國務(wù)院來說，“放小”——容易一放就亂，“抓大”——容易管得過多而窒息經(jīng)濟活力。如何在收放之間實現(xiàn)平衡，這考驗著新一屆中央政府的智慧和能力。