侯彩霞

【摘要】本文針對(duì)我國慈善事業(yè)發(fā)展存在的嚴(yán)重滯后于需求的現(xiàn)狀，并結(jié)合東西方文化和制度差異，深入剖析我國法律制度、行政機(jī)關(guān)及公益文化等環(huán)境因素對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的影響和制約，并通過轉(zhuǎn)變政府觀念、建立健全法律制度和監(jiān)管制度、培育公益文化市場(chǎng)以及慈善組織中的用人機(jī)制等途徑尋求突破。

【關(guān)鍵詞】慈善事業(yè)；政府；法律制度；公益文化；監(jiān)管制度

一、我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中存在的主要問題

（一）我國慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)模嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加大了社會(huì)成員間的收入分配差距，弱勢(shì)群體的客觀存在呼喚公益慈善事業(yè)的發(fā)展。但從總體上看，我國的慈善基金會(huì)數(shù)量少、規(guī)模小、資金來源匱乏、作用有限。目前我國共有各類公益基金會(huì)近千個(gè)，資產(chǎn)總額超過100億元，年募集資金50多億元，占GDP的比重不到1%。

（二）在慈善基金的運(yùn)行監(jiān)管中存在著很多問題

在我國的公益慈善基金（尤其是公募基金）的運(yùn)行監(jiān)管中存在著以下現(xiàn)象：

背離慈善基金的公益性本質(zhì)和捐贈(zèng)人意志，違規(guī)運(yùn)用資金，置慈善基金以高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，并使得大量的公益慈善項(xiàng)目得不到資金支持；慈善基金會(huì)內(nèi)部組織規(guī)范缺失、外部監(jiān)督主體弱化，導(dǎo)致基金組織高層管理者權(quán)力過于集中且缺乏必要監(jiān)督；財(cái)務(wù)管理混亂，公益資金的使用過程和結(jié)果缺乏透明度，缺乏公開化，造成了公益組織的公信力不足。

二、我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中的環(huán)境制約因素分析

（一）政府觀念和職能定位偏差

早期，大多數(shù)地方的慈善會(huì)都是由各地民政部門發(fā)起成立，很多慈善會(huì)都屬于民政部門的一個(gè)處室或科室。但是，政府介入慈善，并沒有清醒的認(rèn)識(shí)到自身的角色與定位，遺憾的是，經(jīng)過十多年的發(fā)展，而很多地方的慈善會(huì)實(shí)質(zhì)上仍然是民政部門的處室或科室，沒有絲毫的改變。這種格局勢(shì)必造成行政權(quán)力對(duì)慈善機(jī)構(gòu)善款用途、人事任免的必然干涉，其結(jié)果是既削弱了慈善公益組織的獨(dú)立性，又影響了其社會(huì)聲譽(yù)。同時(shí)，行政權(quán)力對(duì)這些半官方慈善公益組織的干預(yù)與參與，也勢(shì)必形成行政權(quán)力對(duì)其他社會(huì)慈善公益組織的慣性干預(yù)。

（二）慈善事業(yè)制度層次的缺陷

發(fā)展慈善事業(yè)的相關(guān)法律、法規(guī)滯后。慈善事業(yè)的進(jìn)入、評(píng)估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資、退出等完整法律框架尚未形成，不少意愿進(jìn)入者只能駐步觀望。新的基金會(huì)管理?xiàng)l例放開了對(duì)非公募基金的限制是一個(gè)很大的進(jìn)步，表明慈善事業(yè)的立法在加快，慈善公益機(jī)構(gòu)的發(fā)展環(huán)境越來越寬松。但是，慈善事業(yè)的發(fā)展長遠(yuǎn)來說依賴于第三部門的整體進(jìn)步，并且和私有產(chǎn)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓與繼承、企業(yè)財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓與捐贈(zèng)、國家稅收征管及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等一系列國家重要制度息息相關(guān)，這些政策需要做出有利于慈善事業(yè)發(fā)展的改進(jìn)或調(diào)整。

公益慈善組織的用人和監(jiān)管機(jī)制存在問題。對(duì)中國的許多慈善機(jī)構(gòu)來講，現(xiàn)在最緊缺的就是人才。大多數(shù)服務(wù)慈善的人，都是很多退下來的老干部。而這些慈善總會(huì)的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，竟把慈善總會(huì)辦成了家長制的協(xié)會(huì)，辦成了一個(gè)人說了算的協(xié)會(huì)，辦成了一個(gè)政府的行政機(jī)關(guān)中的行政單位，導(dǎo)致了行政、協(xié)會(huì)不分，在社會(huì)上造成了極惡劣的影響。

三、突破環(huán)境因素制約，促進(jìn)我國公益慈善事業(yè)的發(fā)展

（一）扭轉(zhuǎn)政府觀念偏差，重新定位政府職能

政府部門必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)政府職能客觀定位，對(duì)政府能力合理估計(jì)，對(duì)政府權(quán)利適當(dāng)限制，讓出部分公用和公益事業(yè)領(lǐng)域，按照權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則，既放權(quán)，又放錢。政府部門可以通過開展以下幾項(xiàng)工作來鼓勵(lì)慈善團(tuán)體的成長和發(fā)展。

對(duì)慈善公益組織少干預(yù)，多指導(dǎo)和引導(dǎo)。如指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督慈善公益組織建立一套行之有效的內(nèi)部運(yùn)行管理機(jī)制。可以出臺(tái)各項(xiàng)管理示范文本，對(duì)公益組織領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行定期或不定期培訓(xùn)等。加強(qiáng)對(duì)慈善公益組織的財(cái)務(wù)審計(jì)，加強(qiáng)其財(cái)務(wù)公開透明機(jī)制，保證公益組織的錢切實(shí)用在公益上，而不是中飽某些人的私囊。在這方面可借鑒國外對(duì)慈善組織的監(jiān)督模式。出臺(tái)對(duì)慈善公益組織資金運(yùn)作的管理措施，保證組織資產(chǎn)在較為安全的前提下保值增值。

（二）完善法律法規(guī)體系，為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境

在短期內(nèi)盡快改革慈善事業(yè)的準(zhǔn)入制度，健全公益財(cái)產(chǎn)管理制度、公益機(jī)構(gòu)分類分級(jí)監(jiān)管制度、行業(yè)評(píng)估制度和信息統(tǒng)計(jì)制度，使行業(yè)組織的進(jìn)入和運(yùn)行初步得到有法可依，在政府之外獨(dú)立發(fā)展。目前迫切需要對(duì)公益機(jī)構(gòu)的雙重審批、注冊(cè)的進(jìn)入制度進(jìn)行重大改革，在盡可能大的范圍內(nèi)取消公益機(jī)構(gòu)的主管部門審批制，采取直接注冊(cè)或備案制的進(jìn)入制度，培育更多的慈善公益組織，由市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰。

（三）加強(qiáng)慈善組織的監(jiān)督管理

這加強(qiáng)監(jiān)督管理可以從以下幾個(gè)方面著手：一是自己內(nèi)部的上下級(jí)之間的監(jiān)督；二是行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督和平級(jí)之間的職能監(jiān)督，包括各個(gè)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督；三是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的正常的監(jiān)督；四是群眾和社會(huì)輿論及行業(yè)之間的監(jiān)督；五是捐贈(zèng)者的正常的監(jiān)督。

另外除了國家要制訂相應(yīng)的法律法規(guī)外，各慈善機(jī)構(gòu)必須要制訂出行業(yè)的規(guī)則，強(qiáng)化體制內(nèi)的管理，接受體制外的監(jiān)督，要努力做到依法辦事，樹好公正公平的社會(huì)新形象

（四）引導(dǎo)和培育慈善組織的健康發(fā)展

按照國家鼓勵(lì)、社會(huì)參與、民間自愿的方針，大力培育城鄉(xiāng)各類慈善組織，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和個(gè)人參與慈善活動(dòng)，促進(jìn)民間慈善組織的發(fā)展。在慈善組織成立和發(fā)展過程中，民政等政府相關(guān)職能部門應(yīng)在啟動(dòng)資金、辦公場(chǎng)地、人員配備、項(xiàng)目開展等方給予必要支持。

改革公募慈善組織的用人制度，完善人力資源管理。通過用人制度改革將具備強(qiáng)烈責(zé)任心和正確的公益價(jià)值觀、具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才充實(shí)到公募基金會(huì)的管理層中來；并通過國際合作與交流，借鑒國外和港澳臺(tái)地區(qū)發(fā)展慈善事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)；通過在職培訓(xùn)等形式提高慈善組織工作人員的整體素質(zhì)。

加強(qiáng)自律和他律，完善監(jiān)督制衡機(jī)制，規(guī)范慈善組織的管理和運(yùn)營，提高慈善組織的公信力。通過法律制度的完善，強(qiáng)化登記機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門、國家審計(jì)部門、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等的多重外部監(jiān)管機(jī)制，通過慈善組織內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范、規(guī)章制度的完善等措施，對(duì)慈善組織管理者制定必要的、切實(shí)可行的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和激勵(lì)約束機(jī)制，逐步改變目前的監(jiān)督主體弱化甚至虛置的狀況，提高慈善組織公信力，促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展。

結(jié)束語

在我國慈善事業(yè)發(fā)展道路上，政府的觀念和行為最為關(guān)鍵：一方面要徹底轉(zhuǎn)變以往的政府觀念，讓出部分公用事業(yè)領(lǐng)域給慈善組織，并從稅收優(yōu)惠等方面提供制度保障，另一方面從道德層面對(duì)公益文化的發(fā)展積極引導(dǎo)，并為于志愿服務(wù)組織建設(shè)及慈善組織監(jiān)管體制的完善提供良好的外部環(huán)境。我們有理由相信，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、政策法律、公益文化等環(huán)境的改善，我國慈善事業(yè)的春天即將來臨。

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