李一翔

[摘 要]協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)關(guān)系日益成為制約我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。黨的十八大明確提出了推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有利于推動(dòng)整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。當(dāng)前，研究探討我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀，制約與對(duì)策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；現(xiàn)狀；制約；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）07 — 0091 — 02

城市和農(nóng)村的分離和對(duì)立是人類歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，聚集效應(yīng)下，生產(chǎn)要素和社會(huì)資本不斷地向城市集聚，大部分的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城市空間內(nèi)發(fā)生。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾日益嚴(yán)重，進(jìn)一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距越來(lái)越大，城鄉(xiāng)一體化的思想應(yīng)運(yùn)而生。

城鄉(xiāng)一體化有兩層不同的含義，第一層含義是指在城市和農(nóng)村行政區(qū)域范圍內(nèi)，要求統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，利用城市先進(jìn)的生產(chǎn)力帶動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，城市工業(yè)化要同農(nóng)村工業(yè)化、城市化結(jié)合起來(lái)，相互依存相互促進(jìn)，但是二者承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。第二層含義是指城市和農(nóng)村的對(duì)立消失，城市和農(nóng)村結(jié)為一體，城市邊緣區(qū)消失，城市和農(nóng)村的差別僅在于主體產(chǎn)業(yè)和景觀上的差別。這兩種含義都在于緩和城鄉(xiāng)矛盾、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，第一種含義側(cè)重于實(shí)踐中的指導(dǎo)方針，而第二種含義側(cè)重于發(fā)展的目標(biāo)?？偠灾?，城鄉(xiāng)一體化是協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村的關(guān)系，在政策、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面享受平等的待遇。

城鄉(xiāng)一體化的概念在黨的十六大明確提出，認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)，十七大強(qiáng)調(diào)要求要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局。十八大再次明確提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，同時(shí)提出要推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。在新的歷史背景下，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快建成小康社會(huì)的必然要求，是推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展改革、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本要求，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀分析

目前我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程取得一定的成績(jī)，在一定程度上緩解了“三農(nóng)”問(wèn)題，但是城鄉(xiāng)矛盾和問(wèn)題仍然很突出，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

（一）城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)村和城市的居民家庭人均可支配收入相差甚遠(yuǎn)，根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出，2011年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為21809.8元，而農(nóng)村的家庭人均純收入為6977.3元，差距為14832.5元，比例為3.126：1，而2009年、2010年的差距分別為12021.5元、13190.4元，明顯地說(shuō)明了我國(guó)城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。同時(shí)農(nóng)村人口的生活水平相對(duì)于城市人來(lái)來(lái)說(shuō)也存在較大的差距，根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2011年農(nóng)村的恩格爾系數(shù)為40.4，而城市的恩格爾系數(shù)為36.3，這一數(shù)據(jù)明顯表明了農(nóng)村家庭收入的大部分支出用于基本生活必需品，生活水平較為低下。

（二）城鄉(xiāng)之間社會(huì)發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)

在社會(huì)發(fā)展水平方面，農(nóng)村在醫(yī)療、教育等社會(huì)事業(yè)，水電、交通、通信等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，和城市相比都存在著較大的差距。例如，根據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算得出，2011年城市人口平均每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為14.19人，而農(nóng)村僅為5.50人，比例為2.58：1，說(shuō)明在醫(yī)療方面城鄉(xiāng)之間沒(méi)有一體化，且差距過(guò)大。城市的教育以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入幾乎全部來(lái)自于國(guó)家，而國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等公共事業(yè)的投入相較而言少之又少，同時(shí)農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制極為不健全。在國(guó)家政策的導(dǎo)向下良好的社會(huì)資源均向城市聚集，這是資源配置不公平的表現(xiàn)，會(huì)不斷地拉大城鄉(xiāng)之間社會(huì)發(fā)展水平的差距。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制約因素

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展理論認(rèn)為制度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的關(guān)鍵因素，其代表人物諾斯“認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的根本原因是制度的變遷，除非現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)組織或者制度安排是有效率的，否則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)簡(jiǎn)單發(fā)生。我們有理由相信，有效的制度建設(shè)能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展、激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供制度保障。然而我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在著很多的制度因素方面的制約，進(jìn)行制度機(jī)制的創(chuàng)新改革是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點(diǎn)和難題，也是有效開(kāi)展城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的基本前提。

影響我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)的制度性障礙十分顯著。其中，以戶籍制度和土地制度為最?，F(xiàn)行的戶籍制度造成二元結(jié)構(gòu)的分割嚴(yán)重，限制了人口城市化的進(jìn)程，不利于農(nóng)村人口要素向城市轉(zhuǎn)移。雖然現(xiàn)在國(guó)家準(zhǔn)許農(nóng)村人口進(jìn)入城市，但是大多數(shù)是以進(jìn)城務(wù)工的身份進(jìn)入城市，“農(nóng)民工”成了他們的代號(hào)，戶籍制度以“貨幣”為他們筑起了一道城市人的高墻，戶籍制度的存在使得他們僅僅是一個(gè)“二等市民”，他們并沒(méi)有享受到與城市人一樣的均等的城市教育、公共服務(wù)和社會(huì)保障等待遇。戶籍制度的二元分割會(huì)產(chǎn)生公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障制度等的二元化，從而為城市和農(nóng)村之間劃上了一條難以逾越的鴻溝，嚴(yán)重制約城市和農(nóng)村的一體化進(jìn)程。而土地制度也制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的自由流動(dòng)，把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村土地上。由于農(nóng)民不能從土地獲取財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民進(jìn)城的物質(zhì)基礎(chǔ)十分的薄弱，更多的農(nóng)民選擇亦農(nóng)亦工的狀態(tài)，往返于農(nóng)村和城市之間。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也不健全，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用缺乏有限的制度規(guī)范，使之不能以合法的途徑進(jìn)入工業(yè)化和城市化，在一定程度傻瓜阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在戶籍制度和土地制度的雙重制約下，加大了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本，農(nóng)民脫離土地在城市扎根的困難，使得農(nóng)民不敢貿(mào)然地離開(kāi)農(nóng)村離開(kāi)土地。如此惡性循環(huán)，使得土地資源極大地浪費(fèi)，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

三、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策研究

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中重點(diǎn)在于農(nóng)村的改革和發(fā)展，而改革現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度是推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展的重點(diǎn)，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，首先要改革約束性的制度障礙，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)各項(xiàng)措施的進(jìn)行。

（一）破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新戶籍與土地制度

制度缺陷是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的最大的障礙，破解二元結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新戶籍與土地制度，消除城鄉(xiāng)分割的根本性制度障礙，從而推動(dòng)公共服務(wù)、教育和社會(huì)保障制度的改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造制度條件。

首先，改革戶籍管理制度。我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下建立起來(lái)的，對(duì)人口流動(dòng)、尤其是對(duì)城市人口的流動(dòng)有著嚴(yán)格的管理和控制，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)背景下的新要求。應(yīng)該改革現(xiàn)有的劃分城市人口和農(nóng)村人口的標(biāo)準(zhǔn)，以居住地劃分城市人口和農(nóng)村人口，同時(shí)附加納稅時(shí)間條件，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。

其次，創(chuàng)新土地制度。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，要求破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革土地制度。要明晰各類的土地的產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，引入價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，并完善土地流轉(zhuǎn)程序和土地征用補(bǔ)償機(jī)制，提高土地資源價(jià)格，增加農(nóng)村人口的經(jīng)濟(jì)收入，降低農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的成本。

（二）一體化城鄉(xiāng)規(guī)劃

我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃不均衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割嚴(yán)重。城鎮(zhèn)各項(xiàng)規(guī)劃政出多門，大多數(shù)規(guī)劃以各自行政區(qū)位空間為規(guī)劃對(duì)象進(jìn)行來(lái)編制，與農(nóng)村的發(fā)展相分離，不能充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程中，要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)的發(fā)展，將城市的發(fā)展和農(nóng)村相聯(lián)系，把二者看成一個(gè)總體進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃，將城市和農(nóng)村進(jìn)行不同區(qū)位功能的劃分，每個(gè)功能區(qū)承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)，是城市和農(nóng)村相互銜接、相互促進(jìn)發(fā)展。

（三）加大農(nóng)村公共品的投入力度，完善農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施

加大農(nóng)村公共品的投入力度，完善農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本途徑。加大農(nóng)村公共品的投入力度關(guān)系到農(nóng)村人口的生存和發(fā)展的權(quán)利，關(guān)系到社會(huì)的長(zhǎng)治久安。政府要加大對(duì)農(nóng)村的政策性支出，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加快農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以縮小城市和農(nóng)村的公共服務(wù)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。首先要加快農(nóng)村的交通設(shè)施建設(shè)，改善交通運(yùn)輸條件，從而打破農(nóng)村的封閉落后狀態(tài)，加強(qiáng)農(nóng)村和城市之間的練習(xí)。其次，加快農(nóng)村的教育文化事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村人力資源的開(kāi)發(fā)和利用，提高農(nóng)村人口的文化素質(zhì)和傳統(tǒng)觀念的更新。再次，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)施的建設(shè)，改善農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，有利于提高農(nóng)村的生活質(zhì)量和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；最后，加快農(nóng)村水電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，全面改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件。

（四）完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系的建設(shè)

不斷完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，將農(nóng)村人口納入社會(huì)保障網(wǎng)中使農(nóng)村人口無(wú)后顧之憂，從而拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系非常不完善，農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，從而落入一個(gè)貧困的陷阱，不同于城市人口的社會(huì)保障，社會(huì)保障基金由個(gè)人、單位和國(guó)家三方共同承擔(dān)，社會(huì)保障的風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部轉(zhuǎn)移到社會(huì)上，而農(nóng)村人口的保障完全依賴于個(gè)人。這樣的社會(huì)保障體制是有缺失的，在一定程度上阻礙了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展，阻礙城市一體化的實(shí)現(xiàn)。

破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有很深遠(yuǎn)的意義，是一項(xiàng)志在必行的大工程，必須從制度改革方面著手，同時(shí)結(jié)合國(guó)家宏觀投入等政策實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)有針對(duì)性地開(kāi)展改革，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的格局。

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〔責(zé)任編輯：郭梅東〕