韓玉靈 武冰欣

2013年4月25日下午，十二屆全國人大常委會第二次會議，以150票贊成，5票棄權(quán)，0票反對的結(jié)果，表決通過《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）。這標(biāo)志著醞釀31年的《旅游法》正式出臺。

《旅游法》的出臺標(biāo)志著我國旅游業(yè)進(jìn)入了依法興旅、依法治旅的新階段。旅游法以法律的形式確立我國旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位、發(fā)展措施及相關(guān)法律制度，為建立具有中國特色的旅游法律體系、構(gòu)建保障旅游業(yè)健康發(fā)展的法律環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。旅游法以保障公民的旅游權(quán)利的實現(xiàn)為立法目標(biāo)，促進(jìn)旅游公共服務(wù)及設(shè)施的提升和完善，設(shè)立救援、權(quán)利救濟(jì)制度等相關(guān)制度，為滿足人民群眾的旅游需求提供了制度保障。

《旅游法》的亮點

框架思路及特點。我國《旅游法》立法的特點是：在平衡利益的基礎(chǔ)上，保護(hù)的天平向旅游者傾斜，體現(xiàn)了現(xiàn)代立法精神；在總結(jié)旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，遵循市場規(guī)律，構(gòu)建符合旅游市場規(guī)則的制度體系；在吸收借鑒國際立法先進(jìn)理念的基礎(chǔ)上，立足我國旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求進(jìn)行改革創(chuàng)新。旅游立法堅持問題導(dǎo)向，解決熱點問題和人民群眾普遍關(guān)心的問題，解決長期制約旅游業(yè)發(fā)展的部分瓶頸問題，規(guī)范旅游經(jīng)營行為和市場秩序，以保障旅游業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。最終出臺的《旅游法》共10章112條，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對旅游者、旅游規(guī)劃、旅游安全、監(jiān)督管理、旅游糾紛的處理等內(nèi)容作了規(guī)定。

《旅游法》有四大亮點。

亮點之一：從中國國情、立法習(xí)慣、旅游產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展需要出發(fā)，采取綜合立法模式。據(jù)不完全統(tǒng)計，世界上約有60多個國家和地區(qū)頒布了旅游法，其立法模式不盡相同。鑒于我國的政治體制、法律體系及法制環(huán)境等現(xiàn)實情況，綜合立法模式是我國旅游立法模式的最佳選擇，也是《旅游法》的一大亮點。其優(yōu)點表現(xiàn)為在同一部法律中，可以將一國旅游業(yè)發(fā)展中最根本、最重要的問題囊括其中，立法成本小、效力高。不僅整合了旅游產(chǎn)業(yè)鏈條上的各相關(guān)要素，對旅游活動中涉及的各利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)做出了明確規(guī)定，而且構(gòu)建了政府統(tǒng)籌、部門負(fù)責(zé)的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，充分體現(xiàn)了國家義務(wù)與公民權(quán)利相對應(yīng)的立法理念。

亮點之二：以保障旅游者合法權(quán)益為主線，充分體現(xiàn)以人為本。進(jìn)入21世紀(jì)以來，各國在立法或者修改法律中，對于旅游者權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定呈增加態(tài)勢。我國《旅游法》中設(shè)“第二章旅游者”專章規(guī)范旅游者的各項權(quán)利與義務(wù)，不僅體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)的一致性，而且明確義務(wù)有利于更好地保護(hù)旅游者合法權(quán)益的實現(xiàn)。不僅如此，縱觀整部法律，從規(guī)范經(jīng)營、交易規(guī)則、市場監(jiān)管、安全保障、權(quán)利救濟(jì)各處都有對旅游者權(quán)益保護(hù)的制度設(shè)計。特別是對人民群眾比較關(guān)心的旅游公共服務(wù)、旅游市場秩序治理、旅游安全保障及旅游糾紛解決等問題都做出了規(guī)定，在一定程度上體現(xiàn)出對旅游者權(quán)益的傾斜性保護(hù)，充分表明國家立法將旅游業(yè)的發(fā)展提升到關(guān)乎民生福祉的戰(zhàn)略高度的立法態(tài)度。

亮點之三：旅游規(guī)劃入法有利于規(guī)范旅游資源的保護(hù)、開發(fā)和利用。為規(guī)范旅游規(guī)劃的制定，《旅游法》設(shè)立了“第三章旅游規(guī)劃和促進(jìn)”。該章的設(shè)立，在與我國已有的28個資源法相銜接的基礎(chǔ)上，充分重視對旅游資源的保護(hù)，規(guī)范實踐中對旅游資源的盲目、無序、掠奪性、破壞性開發(fā)利用。進(jìn)一步提出資源的開發(fā)要建立在政府統(tǒng)一編制發(fā)展規(guī)劃的前提下，充分地體現(xiàn)了資源開發(fā)與保護(hù)并重的科學(xué)發(fā)展理念，彰顯了我國作為世界旅游大國對人類自然生態(tài)及文化環(huán)境的負(fù)責(zé)任態(tài)度。

亮點之四：既立足解決問題，又考慮旅游業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展?！堵糜畏ā分行姓?guī)范、民事規(guī)范并重。通過總結(jié)我國旅游業(yè)30年的發(fā)展經(jīng)驗，針對備受關(guān)注的“零負(fù)團(tuán)費”、強(qiáng)迫購物、強(qiáng)迫參加自費項目、景區(qū)門票無序上漲、旅游資源及其經(jīng)營管理中跨區(qū)域分割等問題，既為政府依法行政提供法律依據(jù)，又通過設(shè)立旅游合同專章保護(hù)旅游者、旅游經(jīng)營者合法利益，體現(xiàn)意思自治。具體而言：一是按照法治型、服務(wù)型政府的要求，對政府公共服務(wù)和監(jiān)管做出了明確規(guī)定；二是在合同部分針對旅游活動的特殊性設(shè)定相關(guān)規(guī)范，突顯民事規(guī)范在維護(hù)市場秩序和保護(hù)各方權(quán)益方面的作用。三是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，明確并細(xì)化了旅游市場主體間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，建立了統(tǒng)一的旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和公正的市場規(guī)則?！堵糜畏ā吠ㄟ^行政、民事規(guī)范，實現(xiàn)了政府公共服務(wù)和監(jiān)管、行業(yè)組織自律、企業(yè)依法自主經(jīng)營及旅游者守法的有機(jī)統(tǒng)一。

《旅游法》所包含的主要制度

《旅游法》規(guī)定的法律制度可概括為“六大制度”。主要內(nèi)容是：

旅游綜合管理制度。該制度主要由三個機(jī)制組成：一是旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，確立了國務(wù)院旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，以及各級地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展和管理的職能；二是旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制，包括政府牽頭、部門分工負(fù)責(zé)的監(jiān)管機(jī)制，旅游聯(lián)合執(zhí)法和旅游違法行為查處信息共享機(jī)制，跨部門、地區(qū)督辦機(jī)制以及各部門公布監(jiān)督檢查情況機(jī)制；三是旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)制，包括投訴機(jī)構(gòu)整合機(jī)制、投訴受理后的部門間轉(zhuǎn)辦機(jī)制及投訴處理結(jié)果告知機(jī)制。

旅游者權(quán)益保障制度。該制度主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是在遵循《消費者權(quán)益保護(hù)法》一般原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)旅游者的特殊性，設(shè)立專章規(guī)定了旅游者六項具體權(quán)利，落實權(quán)利的保護(hù)；二是對政府旅游公共服務(wù)提出明確要求，強(qiáng)調(diào)滿足旅游者基本旅游需求；三是對旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員設(shè)定較為嚴(yán)格的義務(wù)，體現(xiàn)對旅游者權(quán)利保護(hù)的傾斜性；四是從旅游活動的特征出發(fā)，規(guī)定旅游者義務(wù)，為切實、有效保護(hù)旅游者權(quán)利奠定基礎(chǔ)。

旅游促進(jìn)與公共服務(wù)制度。該制度體現(xiàn)在以下三個方面、三個要求：資金保障制度、政策支持制度和旅游形象宣傳推廣制度，以及完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施、提供旅游公共信息服務(wù)和旅游教育培訓(xùn)的要求。

旅游資源保護(hù)和開發(fā)利用制度。該制度由兩項制度和三項要求組成，包括景區(qū)流量控制和完善景區(qū)門票價格制度，以及對旅游規(guī)劃體系、旅游規(guī)劃與其他規(guī)劃多層次銜接和旅游資源保護(hù)利用的要求。

旅游服務(wù)合同制度。旅游服務(wù)合同制度主要是圍繞特殊情況下對旅游者進(jìn)行保護(hù)的規(guī)則進(jìn)行制度設(shè)計。明確規(guī)范旅行社的告知義務(wù)、說明義務(wù)、協(xié)助返程義務(wù)及替換義務(wù)等合同義務(wù)，并輔以特殊的責(zé)任承擔(dān)制度和特殊的合同變更、解除制度；規(guī)范了懲罰性賠償制度。

旅游安全保障制度。旅游安全保障制度包括主體責(zé)任制度和全程責(zé)任制度兩項內(nèi)容。其中，主體責(zé)任制度主要體現(xiàn)在政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、部門依法履職的監(jiān)管責(zé)任，旅游經(jīng)營者依法經(jīng)營的主體責(zé)任，以及旅游者的自我保護(hù)義務(wù)。全程責(zé)任制度包括事前預(yù)防制度、事中安全管理制度及事后應(yīng)急處置制度。

《旅游法》的貫徹實施

《旅游法》的出臺，標(biāo)志著構(gòu)建我國旅游法律體系進(jìn)入新階段，為國家發(fā)展旅游業(yè)、規(guī)范旅游市場、保護(hù)旅游者合法權(quán)益、保護(hù)旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員合法利益提供了法律依據(jù)。頒布法律難，實施法律、讓法律發(fā)揮應(yīng)有的作用更需要政府及其執(zhí)法部門、旅游經(jīng)營者、旅游者等全社會的努力。當(dāng)前，貫徹實施《旅游法》工作，應(yīng)當(dāng)重點做好三方面的工作。

完善旅游法體系，為旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。旅游涵蓋食、住、行、游、購、娛6大要素，產(chǎn)業(yè)鏈條長，涉及多個行業(yè)和行政管理部門，旅游業(yè)的綜合性也決定了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游活動必定會涉及多方利益關(guān)系。一方面，旅游法作為國家的法律，其規(guī)定的內(nèi)容相對比較原則，如何讓法律規(guī)定的制度具體化，需要相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)相配套；另一方面，旅游涉及部門多，旅游法與相關(guān)法律、法規(guī)的銜接不容忽視。為此，構(gòu)建以旅游法為龍頭的我國旅游法律體系、完善相關(guān)法律制度迫在眉睫。

加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，維護(hù)法律尊嚴(yán)。《旅游法》對旅游市場秩序監(jiān)管方面做出了較為全面翔實的規(guī)定。但是，旅游市場的監(jiān)管，法律的實施，法治的尊嚴(yán)需要執(zhí)法人來踐行和尊重，法律精神的貫徹、法律規(guī)定的落實需要高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。作為每年近30億游客的旅游大市場，我國旅游監(jiān)管執(zhí)法人員僅數(shù)千人，缺乏執(zhí)法人員是影響我國旅游監(jiān)管力度的最大阻礙之一。另外，執(zhí)法隊伍的人員素質(zhì)、執(zhí)法能力仍有較大提升空間。為此，重視執(zhí)法人員隊伍建設(shè)，是保證旅游法律正確實施、能夠得以實施的保證。

重視旅游法的社會普及，深刻領(lǐng)會法律精神。在立法技術(shù)上，法律有其特定的邏輯結(jié)構(gòu)和語言表述。正確解讀《旅游法》，深刻領(lǐng)會《旅游法》的精髓，準(zhǔn)確把握《旅游法》各項制度的要旨，是實現(xiàn)頒布該法目的的重要環(huán)節(jié)。尤其是《旅游法》涉及普通百姓利益，法律規(guī)定的新規(guī)范更需要人們?nèi)ソ邮懿⒏淖兞?xí)慣以規(guī)范自己的行為。

法律的生命力在于法律的實施力，《旅游法》出臺后的實施工作，離不開全體社會成員的共同努力，需要積極發(fā)揮旅游法的司法能動作用、執(zhí)法監(jiān)管作用和守法約束作用，使各項法律規(guī)定真正落地，使《旅游法》真正成為指引和規(guī)范我國旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的法律護(hù)身符。

（作者：韓玉靈，北京第二外國語學(xué)院教授；武冰欣，北京第二外國語學(xué)院旅游管理專業(yè)研究生）

責(zé)任編輯：邢久強(qiáng)