[摘 要]近年來(lái)，乳制品安全事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了消費(fèi)者的身體健康和乳制品行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)乳制品的質(zhì)量監(jiān)管迫在眉睫。鑒于政府監(jiān)管不完善的客觀存在，我們需要建立一種合理有效的乳制品監(jiān)管體系與模式，尋找到一個(gè)適當(dāng)?shù)闹虚g管理環(huán)節(jié)對(duì)政府監(jiān)管的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)。乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)這一行業(yè)自律監(jiān)管組織作為政府與企業(yè)之間的橋梁紐帶，其自身的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)決定了在乳制品質(zhì)量監(jiān)管方面能夠發(fā)揮重要的作用。

[關(guān)鍵詞]政府監(jiān)管漏洞；乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)；監(jiān)管措施

近年來(lái)，我國(guó)乳制品安全事件時(shí)有發(fā)生，這不僅給我國(guó)乳制品行業(yè)發(fā)展帶來(lái)極大的破壞以及對(duì)廣大消費(fèi)者的健康安全造成了難以彌補(bǔ)的損失，更重要的是從中反映出我國(guó)乳制品監(jiān)管環(huán)節(jié)漏洞之所在。一方面，乳制品質(zhì)量安全監(jiān)管專業(yè)程度較強(qiáng)，政府能力有限，無(wú)法涵蓋市場(chǎng)監(jiān)管的方方面面，不能很好地對(duì)乳制品進(jìn)行全面、有效的檢驗(yàn)檢測(cè)；另一方面，從經(jīng)濟(jì)利益角度來(lái)講，由于地方財(cái)政收入有很大一部分來(lái)自于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的稅收，政府有時(shí)難免受到企業(yè)的牽制。在這種情況下，當(dāng)出現(xiàn)一些問(wèn)題時(shí)，政府往往首先從保護(hù)的立場(chǎng)出發(fā)，使公眾無(wú)法在第一時(shí)間了解到事件的真實(shí)情況?！叭鼓谭凼录钡群罄m(xù)一系列事件揭示了政府在乳制品安全監(jiān)管方面的不足之處，這就要求政府面對(duì)自身管理的一些薄弱環(huán)節(jié)，采取改革措施，提高監(jiān)管能力與處理、化解危機(jī)的能力。同時(shí)，尋求一種合理有效的監(jiān)管模式，找到一個(gè)適當(dāng)?shù)闹虚g層次管理環(huán)節(jié)，發(fā)揮行業(yè)自律組織的監(jiān)管作用，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管資源的合理優(yōu)化配置。

一、行業(yè)自律組織對(duì)乳制品監(jiān)管的重要性

在構(gòu)建和諧社會(huì)和完善社會(huì)管理中，“要發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。[1]托尼·馬歇爾曾說(shuō)：“對(duì)第三域組織來(lái)說(shuō)，共同點(diǎn)在于它們都作為個(gè)人和國(guó)家之間的中介者活動(dòng)，既得以維持社會(huì)的團(tuán)結(jié)，又可以使社會(huì)變遷順利進(jìn)行?！盵2]

從乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)來(lái)看，它是行業(yè)性、非營(yíng)利性的社會(huì)組織，依法實(shí)行自治，它存在的價(jià)值就在于為社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)，負(fù)有維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的管理責(zé)任。行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施監(jiān)管是其履行法定自律義務(wù)的體現(xiàn)，也是維護(hù)乳制品行業(yè)全體成員共同利益的需要。它能夠更好地了解乳制品行業(yè)如何運(yùn)作，出臺(tái)的文件及其采取的管理措施更能為市場(chǎng)和主要參與者所接受；自律監(jiān)管成本大部分由被監(jiān)管者來(lái)承擔(dān)，它們會(huì)進(jìn)行利益的權(quán)衡，這可以在一定程度上降低政府監(jiān)管的成本。

從乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)的職能來(lái)看，它能夠集中職能，按乳制品的特點(diǎn)、品種進(jìn)行監(jiān)管。一方面，企業(yè)以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為其最終追求目標(biāo)。對(duì)于消費(fèi)者，收集食品安全信息也需要大量的時(shí)間精力等成本，行業(yè)協(xié)會(huì)作為第三方力量的介入在確保乳制品安全問(wèn)題上擔(dān)負(fù)著義不容辭的責(zé)任，它的重要目標(biāo)之一就是規(guī)范乳制品企業(yè)的行為，指導(dǎo)廣大乳制品企業(yè)推出優(yōu)秀的品牌奶粉、牛奶，促進(jìn)乳制品市場(chǎng)的安全穩(wěn)定建設(shè)，遏制市場(chǎng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的切實(shí)保障。行業(yè)協(xié)會(huì)成員在乳制品安全檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面擁有更多的信息，基于對(duì)這些信息的收集、發(fā)布，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地曝光不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。此外，它可以為政府的宏觀管理提供信息咨詢，為政府實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管提供建議與參考，推進(jìn)政府決策的民主化、法制化；另一方面，在企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中，它可以將政府發(fā)布的信息及政策導(dǎo)向及時(shí)傳遞給企業(yè)，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，在一定程度上阻斷政府和企業(yè)之間的利益裙帶關(guān)系，從而使政府職能轉(zhuǎn)入“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”的軌道。[3]

我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期成長(zhǎng)、發(fā)展起來(lái)的，受到經(jīng)濟(jì)體制、政治結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等多方面因素的影響。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度還有很大的發(fā)展空間，行業(yè)協(xié)會(huì)不可能像美國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)一樣，處于獨(dú)立于政府之外的自治領(lǐng)域，而是位于政府與企業(yè)的中間環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃指導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合。乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管既需要政府監(jiān)管給予支持，又需要通過(guò)加強(qiáng)政府監(jiān)管從而保證其功能得以充分發(fā)揮。二者相輔相成，相互促進(jìn)，形成有效的共同治理結(jié)構(gòu)。這在很大程度上是一種互補(bǔ)關(guān)系，而非行業(yè)自律監(jiān)管替代政府監(jiān)管。乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)為政府決策提供服務(wù)與參考，通過(guò)與政府通力合作，完善監(jiān)管職能；政府只需把好行業(yè)準(zhǔn)入后的重點(diǎn)環(huán)節(jié)即可，賦予乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范本行業(yè)更多的權(quán)力，同時(shí)也給予一定的資金支持，加大對(duì)地區(qū)牧場(chǎng)、技術(shù)攻堅(jiān)部門(mén)的投入，保護(hù)行業(yè)品牌，促進(jìn)整個(gè)乳制品行業(yè)的健康有序發(fā)展。

二、乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)質(zhì)量監(jiān)管的措施

（一）實(shí)施可追溯管理模式

乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)下屬的各企業(yè)，須記錄乳制品從生產(chǎn)到流通各環(huán)節(jié)的信息。行業(yè)協(xié)會(huì)收集這些信息，為每種乳制品分配一個(gè)獨(dú)立的編號(hào)，整理成數(shù)據(jù)庫(kù)并開(kāi)設(shè)網(wǎng)頁(yè)供消費(fèi)者查詢。乳制品有了編號(hào)，可追溯管理模式就變得易于操作。乳制品生產(chǎn)鏈上的所有部門(mén)會(huì)陸續(xù)增添原料、添加劑等信息的真實(shí)記載，并有義務(wù)保管這些信息。爭(zhēng)取做到乳制品生產(chǎn)和加工過(guò)程都能嚴(yán)格自律，從原料加工到產(chǎn)品出廠的每個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格把關(guān)。

（二）樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

每一起乳制品安全事件發(fā)生時(shí)，如果我們具有足夠的敏感度和危機(jī)意識(shí)，就可能及早發(fā)現(xiàn)這些現(xiàn)象背后隱藏的危機(jī)，從而及時(shí)采取措施，盡量降低危機(jī)帶來(lái)的損害程度。因此，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就很重要，應(yīng)及時(shí)識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)計(jì)可能造成的危害程度的大小，采取合適的危機(jī)防控計(jì)劃和應(yīng)急處理方案，防止事態(tài)日益惡化。

（三）健全乳制品安全信息系統(tǒng)

在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，信息的交流非常重要，也即食品安全信息的公開(kāi)性和透明度。應(yīng)加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)可以建立以Milknet為代表的乳品安全信息系統(tǒng)，收集并整理有關(guān)乳制品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)外質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，定期發(fā)布乳制品市場(chǎng)檢測(cè)等信息，建立乳制品安全危機(jī)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)并及時(shí)向社會(huì)公布不合格食品的召回情況。同時(shí)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分析的方法，客觀地分析乳制品對(duì)健康的影響，對(duì)乳制品中影響健康的物質(zhì)進(jìn)行定量和定性，并根據(jù)這一物質(zhì)的攝取量，推測(cè)消費(fèi)者健康受到損害的程度。構(gòu)建乳制品安全重大問(wèn)題科研攻關(guān)體系，充分利用協(xié)會(huì)質(zhì)檢系統(tǒng)在技術(shù)與設(shè)備方面的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)將乳制品安全信息和有關(guān)物質(zhì)含量安全的警示公布于網(wǎng)上，隨時(shí)接受消費(fèi)者的各種咨詢，保障消費(fèi)者的知情權(quán)，增強(qiáng)乳制品安全監(jiān)管工作的透明度，營(yíng)造全社會(huì)共同監(jiān)管的良好氛圍。

（四）建立事前監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制

在我國(guó)當(dāng)前乳制品安全監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，存在著脫節(jié)現(xiàn)象，真實(shí)信息情況被隱瞞，監(jiān)管部門(mén)難以做到事前預(yù)警和控制，往往在危險(xiǎn)事件曝光后才采取措施加以防范。同時(shí)，我國(guó)目前的法律規(guī)范對(duì)于事前的防范機(jī)制沒(méi)有作出強(qiáng)制性的規(guī)定，少數(shù)企業(yè)對(duì)于問(wèn)題食品的召回也只是其自愿行為。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”全流程式的監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)有效地風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急控制。因奶粉、牛奶這類乳制品涉及奶牛養(yǎng)殖、飼料、奶源、企業(yè)、生產(chǎn)、加工、流通等多個(gè)環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題都將會(huì)影響到食品的安全性。因此，我們應(yīng)防患于未然，從源頭入手，在食品流向的各個(gè)環(huán)節(jié)建立食品安全信息可追蹤系統(tǒng)，每一階段都應(yīng)當(dāng)對(duì)食品做出相關(guān)記錄并定期上報(bào)至乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)，確保一旦食品出現(xiàn)問(wèn)題，能夠快速查找原因，盡量減小對(duì)消費(fèi)者身體健康的損害。從整個(gè)食品生產(chǎn)鏈出發(fā)，以預(yù)防為主，由事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“從牧場(chǎng)到餐桌”的全程控管體系。

（五）完善對(duì)奶站的監(jiān)管

目前，我國(guó)沒(méi)有具體的管理辦法和監(jiān)管部門(mén)對(duì)奶站進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)缺乏審批的準(zhǔn)入機(jī)制，可以說(shuō)奶站的建設(shè)基本上沒(méi)有門(mén)檻。而一家企業(yè)往往需要相對(duì)固定、具有一定規(guī)模奶源的奶站，企業(yè)廠商難以對(duì)奶站進(jìn)行強(qiáng)制性約束，政府也因難以對(duì)奶站進(jìn)行監(jiān)管而為其留下了摻假行為的空間。對(duì)于這一監(jiān)管盲點(diǎn)，我們應(yīng)積極采取措施加以規(guī)范。根據(jù)《乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)公約》的規(guī)定：乳制品企業(yè)應(yīng)“加強(qiáng)自有奶源基地建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行原料奶收購(gòu)合同，不壓級(jí)壓價(jià)，不相互搶奶，不哄抬奶價(jià)”。[4]由這一規(guī)定我們可以看出，奶源基地的建設(shè)與監(jiān)管已成為整頓乳制品市場(chǎng)的重點(diǎn)之一。

首先，各地方政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)，制定適合不同模式的規(guī)范奶站的管理?xiàng)l例，建立奶站準(zhǔn)入制度，可以由當(dāng)?shù)匦竽敛块T(mén)對(duì)其進(jìn)行管理，乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助畜牧部門(mén)對(duì)奶站進(jìn)行監(jiān)管。

其次，政府應(yīng)鼓勵(lì)乳制品加工企業(yè)自己建立奶站，自己派駐奶源質(zhì)量管理人員。當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧部門(mén)成立生鮮牛乳質(zhì)量專項(xiàng)檢查工作小組，逐級(jí)落實(shí)乳品質(zhì)量安全屬地管理責(zé)任，明確工作制度，定期全面檢測(cè)，對(duì)每一個(gè)奶站收購(gòu)和銷售生鮮奶進(jìn)行抽檢，并將結(jié)果及時(shí)公布于政府網(wǎng)站和乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)的網(wǎng)站上，杜絕不合格生鮮牛乳流入市場(chǎng)；加大對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)和機(jī)械化擠奶站的管理力度，引導(dǎo)養(yǎng)殖戶集中飼養(yǎng)，加強(qiáng)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的技術(shù)培訓(xùn)，推行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖模式。各地畜牧飼料主管部門(mén)要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的奶牛飼料生產(chǎn)企業(yè)和奶牛養(yǎng)殖小區(qū)自配料進(jìn)行全面檢查，嚴(yán)禁使用和在飼料中添加國(guó)家明令違禁藥物和有害化學(xué)物質(zhì)。奶牛養(yǎng)殖小區(qū)和奶站要設(shè)立奶源質(zhì)量管理監(jiān)督員，負(fù)責(zé)奶源管理、奶站監(jiān)督工作，堅(jiān)決打擊生鮮牛乳摻假制假的違法行為。

再次，上文所述建立“從牧場(chǎng)到餐桌”的全程控管體系，要與各乳制品加工企業(yè)已經(jīng)建立的牛乳及乳制品檢測(cè)中心相結(jié)合，嚴(yán)格按照2010年3月30日發(fā)布的《食品添加劑新品種管理辦法》，由本行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)定期派員到奶站對(duì)原料奶的各項(xiàng)衛(wèi)生指標(biāo)尤其是對(duì)非乳源性物質(zhì)摻雜摻假的情況進(jìn)行檢測(cè)，規(guī)范好奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)國(guó)家、政府、乳制品行業(yè)協(xié)會(huì)以及大型乳品加工企業(yè)檢測(cè)部門(mén)的數(shù)據(jù)共享，建立國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的原料奶質(zhì)量安全數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，追蹤國(guó)際乳制品行業(yè)中發(fā)生的問(wèn)題和市場(chǎng)上的非正?，F(xiàn)象，并聯(lián)合相關(guān)部門(mén)、企業(yè)，結(jié)合生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)及時(shí)進(jìn)行自檢，實(shí)現(xiàn)對(duì)乳制品行業(yè)的有效監(jiān)管。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]徐頌陶等.中國(guó)政府行為研究看得見(jiàn)的手[M].北京：中國(guó)人事出版社，1996.

[4]乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)公約[Z].2010-10-29.

[作者簡(jiǎn)介]王芳，天津師范大學(xué)法學(xué)院。