曹雨倩

摘 要：近年來各種公共危機事件頻發(fā)，一系列公共危機事件不僅造成社會資源的巨大損失，而且嚴重影響到社會的穩(wěn)定與發(fā)展，危機對于社會的嚴重危害性已經(jīng)日益引起各國政府格外重視。如何應(yīng)對危機，減少損失，愈來愈成為人們所關(guān)注的話題。面對各種重大的突發(fā)事件做出及時有效的反應(yīng)，也成了政府對危機的管理的首要內(nèi)容。針對現(xiàn)階段政府危機管理機制，簡要分析了公共危機事件發(fā)生的前中后，事件的管理體系的整套運行機制。提出建立政府現(xiàn)代化危機管理制度，全面提升我國政府危機應(yīng)對能力，保障我國的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。同時對我國公共危機管理機制的建設(shè)做出展望。

關(guān)鍵詞：政府；公共危機；管理機制

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）18-0017-02

當(dāng)今世界，政治、經(jīng)濟、社會、自然生態(tài)各個領(lǐng)域千差萬別，高度不確定性、動態(tài)性與復(fù)雜性因素錯綜交織，潛藏和孕育著無處不在的風(fēng)險.人類文明的發(fā)展與進步在取得高新科技，創(chuàng)造輝煌成就的同時，新型突發(fā)事件頻發(fā)，多重公共危機四伏，傳統(tǒng)社會面臨非傳統(tǒng)威脅，現(xiàn)代政府面對后現(xiàn)代危機，世界在令人眼花繚亂的結(jié)構(gòu)、重塑、再造與新生過程中不斷經(jīng)受著一輪又一輪的轉(zhuǎn)換考驗。在全人類生存環(huán)境受到前所未有的共同威脅和挑戰(zhàn)面前，任何一個民族都無法獨善其身，任何一個國家政府都責(zé)無旁貸，必須要在監(jiān)控預(yù)警，化解風(fēng)險，應(yīng)急處置，危機重建的全過程中，發(fā)揮現(xiàn)代公共行政體系和公共管理系統(tǒng)的優(yōu)勢，引領(lǐng)跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的各方力量協(xié)同配合，強力抗擊各類災(zāi)害，科學(xué)抵御各種宿敵，有效回應(yīng)社會危機。

2003年的SARS阻擊戰(zhàn)，促使中國在與疫魔短兵相接數(shù)輪交鋒中迅速組建起了應(yīng)急管理的組織體系。2007年底頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，在迄今最高法律位階上躍動著應(yīng)急管理法制化的足音。如果說在2008年春節(jié)百年未遇的暴雪洗禮面前，中國的應(yīng)急管理系統(tǒng)還稍顯稚嫩的話，那么短短幾個月之后的“5·12”汶川大地震，時隔兩年之后的玉樹強震，海內(nèi)外無不驚訝于中國政府卓越領(lǐng)導(dǎo)之下的眾志成城，抗震救災(zāi)。第一時間快速反應(yīng)，全程實報真實境況，各方協(xié)力迅速整合以及井然有序穩(wěn)步推進的災(zāi)后重建，充分彰顯了一個堅強有力、沉著高效、蓬勃成長的政府形象。但毋庸諱言，成就面前我們?nèi)匀恍枰碇蔷?，更加需要痛定思痛，付出更加切實的努力，采取系統(tǒng)變革措施，摒棄條塊分割部門壁壘，堅持不懈地構(gòu)建起中國特色公共危機與應(yīng)急管理的部級對策結(jié)構(gòu)，包括組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策中心、指揮平臺、運行機制、作業(yè)流程、項目網(wǎng)絡(luò)，以及高度體系化、操作性強的應(yīng)急預(yù)案和配套法律支撐框架。

盡管環(huán)境動蕩不安，但風(fēng)險是可以防范的，危機是可以管理的，而且是需要治理的。防范風(fēng)險和化解危機，這是解決公共問題的難點，也是社會公共關(guān)注的熱點。為此，應(yīng)急管理常態(tài)化，常規(guī)管理應(yīng)急化，應(yīng)當(dāng)成為政府首要的公共事務(wù)。政府只要存在一天，就必須責(zé)無旁貸地推進這項公共工程。毫無疑問，這需要科學(xué)的探索，科學(xué)的認知，科學(xué)的引領(lǐng)。雖然我們意識到，災(zāi)難來臨時兵來將擋、水來土掩的愚昧?xí)r代應(yīng)該是一去不復(fù)返的，但是當(dāng)我們真正應(yīng)對時，當(dāng)政府協(xié)同全社會組建精準有備、演練成熟、蓄勢待發(fā)的應(yīng)急力量時，這才發(fā)現(xiàn)，原來我們比以往任何時候都更加需要科學(xué)體系和科學(xué)方法論使規(guī)劃和行動獲得強大的智力支撐。

一、公共危機管理體系的防范機制——預(yù)案體系

1.公共危機事件的預(yù)防準備機制

重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理要以預(yù)防為主，預(yù)防與救援相結(jié)合。從某種意義上說，預(yù)防比救援更加重要，因為再成功的救援也只能夠最大限度地減輕突發(fā)事件的影響，而有效的預(yù)防則能夠完全避免突發(fā)事件的影響。

2. 公共危機事件的預(yù)測預(yù)警機制

“非典”以來，我國的應(yīng)急管理實現(xiàn)從被動應(yīng)付向主動應(yīng)對，從結(jié)果導(dǎo)向到原因?qū)虻难葑儯罅ν七M風(fēng)險管理的理念，不斷將應(yīng)急管理的關(guān)口前移。在此過程中，突發(fā)事件應(yīng)對的預(yù)測預(yù)警機制建設(shè)受到了空前的重視。應(yīng)急管理的最高境界是將突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。這就要求我們樹立預(yù)事在先，未雨綢繆的意識，建立和完善應(yīng)對重大突發(fā)事件的預(yù)測預(yù)警機制，最大限度地減少各種災(zāi)害所造成的影響。

二、公共危機管理體系的處置機制

1.公共危機事件的信息溝通機制

信息溝通是重大危機事件應(yīng)急管理中必須予以高度重視的問題。一方面，信息是決策的基礎(chǔ)。沒有及時、準確、客觀、全面的信息，應(yīng)急管理部門就不能把握事件的動態(tài)和走勢，有效地進行應(yīng)急決策。決策信息的來源中下對上的信息報送以及水平方向的信息共享都是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。另一方面，改革開放三十多年以來，我國社會民主程度日益提高，公眾的知情意識、監(jiān)督意識、維權(quán)意識不斷增強，政府有責(zé)任及時、準確、客觀、全面地向社會公眾發(fā)布和傳遞有關(guān)公共危機或重大突發(fā)事件的發(fā)生、演進與處置的信息。這兩個方面構(gòu)成了危機事件雙向的信息溝通。

2.公共危機事件的應(yīng)對機制

當(dāng)危機事件發(fā)生以后，應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)針對其性質(zhì)、特點和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動各種應(yīng)急資源和社會力量，依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行應(yīng)急決策，開展應(yīng)急處置。應(yīng)急決策處置是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它決定著應(yīng)急管理能否有效地遏制突發(fā)事件，最大限度地減輕突發(fā)事件的影響。其次，公共危機事件的處置是應(yīng)急管理的核心環(huán)節(jié)。即使有時采取了嚴密的防范措施，也并不能完全避免突發(fā)事件的發(fā)生。當(dāng)事件發(fā)生后，要在精心準備的基礎(chǔ)上，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和危害程度，及時組織有關(guān)部門，調(diào)動各種應(yīng)急資源，對危機事件進行有效的處理，以降低社會公眾生命、健康與財產(chǎn)所遭受損失的程度。

3.公共危機事件的社會動員與國際合作機制

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第6條規(guī)定：國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力。從世界主要國家的應(yīng)急管理實踐來看，為了迅捷、高效地應(yīng)對重大突發(fā)事件，并降低應(yīng)急行政成本，政府必須建立一個行之有效的社會動員機制，將企業(yè)、NGO、公民個人等力量凝聚起來，形成一股強大的應(yīng)急合力。

隨著人類社會生產(chǎn)力水平的不斷提高，在以計算機技術(shù)為基礎(chǔ)的信息革命的催化作用下，人類的交往方式突破了傳統(tǒng)的時空局限。這大大加快了經(jīng)濟全球化的進程，提高了各個國家之間的相互依存程度。在經(jīng)濟全球化時代，人類社會經(jīng)受著重大突發(fā)事件提出的前所未有的巨大挑戰(zhàn)，如SARS在世界內(nèi)蔓延，全球氣候變暖所導(dǎo)致的自然災(zāi)害頻發(fā)，國際恐怖主義日益猖獗等。這要求我們在應(yīng)對重大突發(fā)事件的過程中，必須建立一個行之有效的國際合作機制。我國政府在事件的預(yù)防、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面，應(yīng)該加強同國外政府和有關(guān)國際組織展開合作與交流。

三、公共危機管理體系的恢復(fù)重建機制

公共危機事件特別是一些重大突發(fā)事件的發(fā)生嚴重擾亂了社會生產(chǎn)生活秩序，給社會公眾的生命、健康和財產(chǎn)造成了巨大的損失。在事態(tài)得到有效的控制后，應(yīng)急管理從以搶險救災(zāi)為主的階段轉(zhuǎn)向以恢復(fù)重建為主的階段。建立健全重大突發(fā)事件的恢復(fù)重建機制，不僅要盡快恢復(fù)災(zāi)損設(shè)施以及社會生產(chǎn)與生活的秩序，還要貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念，把恢復(fù)重建作為增強社會防災(zāi)、減災(zāi)能力的契機，整體提升全社會抵御風(fēng)險的能力?；謴?fù)重建并不僅僅意味著補救，也意味著發(fā)展，因為恢復(fù)重建要在消除事件影響的過程中除舊布新。從這個意義上來看，恢復(fù)重建既包括挑戰(zhàn)，又蘊藏著機遇，是突發(fā)事件處置過程中實現(xiàn)轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、公共危機管理體系的調(diào)查評估機制

人類發(fā)展歷史就是一部人類不斷與各種災(zāi)害頑強抗?fàn)幍臍v史。在抗災(zāi)救災(zāi)的過程中，人們需要對災(zāi)害及其應(yīng)對活動進行全面、系統(tǒng)的調(diào)查評估，以了解災(zāi)害發(fā)生的原因、災(zāi)害造成的影響，總結(jié)抗災(zāi)救災(zāi)活動的經(jīng)驗和教訓(xùn)，進而提升防災(zāi)、減災(zāi)的能力。應(yīng)急管理的四個階段，即減緩，準備，響應(yīng)與恢復(fù)，是一個閉合循環(huán)的過程。在此過程中，調(diào)查評估應(yīng)貫徹其始終。調(diào)查評估的目的包括：有效預(yù)防和處置危機事件，盡可能減輕危機事件產(chǎn)生的負面影響和提高組織的學(xué)習(xí)能力，提高組織應(yīng)對危機事件的效能。

危機事件特別是一些重大突發(fā)事件往往持續(xù)時間長，影響范圍廣，危害程度深。它對一個國家的應(yīng)急管理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)，因為應(yīng)急管理體系內(nèi)的任何一個微小的弊端都會在特別緊急的狀態(tài)下被放大。同時，從另一個角度看，危機事件也是完善應(yīng)急管理措施，提升應(yīng)急管理能力的機會。但由“?！鞭D(zhuǎn)“機”，從挑戰(zhàn)到機遇，這并不是一個自然而然的過程，它需要建立危機事件的調(diào)查評估機制。

從2003年抗擊“非典”開始，我國應(yīng)急管理事業(yè)圍繞著“一案三制”建設(shè)，取得了長足的發(fā)展，應(yīng)對重大危機事件的能力大幅度提升。由于我國正處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)軌時期，危機事件仍然是影響我國社會和諧穩(wěn)定、科學(xué)發(fā)展的重要因素。在現(xiàn)在的應(yīng)急管理體制之下，健全與完善重大突發(fā)事件的應(yīng)急機制是應(yīng)急管理工作的重點。在未來重大危機事件的應(yīng)對機制建設(shè)過程中，應(yīng)該有以下幾個著力點：

第一，在應(yīng)對公共危機事件的過程中，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，迅速整合各種應(yīng)急資源，提高應(yīng)急反應(yīng)的速度，避免因部門、條塊分割所造成的推諉扯皮或多頭管理、貽誤戰(zhàn)機的現(xiàn)象，及時總結(jié)和積累重大危機事件的應(yīng)急管理的經(jīng)驗。

第二，在重大危機事件的應(yīng)急管理過程中，切實貫徹“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急并重”的原則，突出“風(fēng)險管理”的原則，力爭使誘發(fā)危機事件的風(fēng)險因素消失于無形之際。無危為安，無損為全。增強公共安全，必須扭轉(zhuǎn)“重救輕防”的傾向。

第三，隨著我國政府從全能型政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，重大突發(fā)事件的應(yīng)對必須引入公共治理的理念，建立有效的社會動員機制，使企業(yè)、非政府組織、非營利組織及公民個人能夠有序地參與到應(yīng)急管理中來，形成多元主體應(yīng)急管理的局面。

第四，針對我國危機事件管理合作性缺陷的弱點，我們需要密切應(yīng)急管理部門與媒體的合作關(guān)系、應(yīng)急決策部門與智囊?guī)斓年P(guān)系、應(yīng)急管理中的軍民關(guān)系、應(yīng)急管理中的區(qū)域及國際合作關(guān)系。

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