編者按：上海綜合保稅區(qū)自2009年成立后，經(jīng)過幾年的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)功能、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等方面都已經(jīng)積累了一定的基礎(chǔ)；另一方面，上海綜保區(qū)在貿(mào)易便利化環(huán)境方面也具備了一定的條件。盡管還面臨一些挑戰(zhàn)，但上海正緊鑼密鼓地采取積極措施推動綜保區(qū)向符合國際慣例的自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型。目前，上海自由貿(mào)易區(qū)項(xiàng)目已在國家層面獲準(zhǔn)立項(xiàng)。保稅區(qū)這塊面積28萬平方公里土地的變革引起了業(yè)內(nèi)人士的密切關(guān)注，有分析人士甚至預(yù)言。上海保稅區(qū)轉(zhuǎn)型將成為撬動中國新一輪該給開放的支點(diǎn)。日前，商務(wù)部駐上海特派員辦事處對上海綜合保稅區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，總結(jié)了綜合保稅區(qū)近年來的發(fā)展情況及經(jīng)驗(yàn)，并對綜合保稅區(qū)的進(jìn)一步升級提出了政策建議。

2009年，經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)，上海綜合保稅區(qū)（以下簡稱“綜保區(qū)”）成立。綜保區(qū)由洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)（含外高橋保稅物流園區(qū)）、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)三個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域組成。其中，洋山保稅港區(qū)是我國第一個保稅港區(qū)，是上海國際航運(yùn)中心的核心載體；外高橋保稅區(qū)是目前我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的保稅區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量占全國保稅區(qū)半壁江山，是商務(wù)部授予的全國首個“國家進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)”；浦東機(jī)場作為亞太地區(qū)航空海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)樞紐港，2011年貨郵吞吐量已居世界第三。

上海綜保區(qū)形成了“資源融合、配套齊全、系統(tǒng)完善、港區(qū)聯(lián)動”的發(fā)展新格局，成為上海對外開放的重要窗口和工作前沿，也成為我國當(dāng)前最大的綜合保稅區(qū)，在上海建立國際貿(mào)易中心、促進(jìn)外貿(mào)增長和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著日益重要的作用，同時也為我國綜合保稅區(qū)的調(diào)整、開放和升級提供了示范和榜樣。

一、綜保區(qū)對上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益擴(kuò)大

成為上海外貿(mào)增長極。2012年前三季度，綜保區(qū)進(jìn)出口總額835億美元，同比增長13.5%，占上海市的25.5%，其中進(jìn)口額占上海市的37%。而上海市同期外貿(mào)增長幅度為1.2%，如果扣除綜保區(qū)外貿(mào)數(shù)據(jù)，上海市同期外貿(mào)則下降2.4%。

成為產(chǎn)業(yè)升級的帶動力。綜保區(qū)積極推進(jìn)實(shí)體性總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育各具特色的戰(zhàn)略性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，匯集了一大批高能級的國際知名跨國公司和貿(mào)易結(jié)算中心、物流中心、分撥中心、銷售中心、采購中心、財(cái)務(wù)中心。目前已有來自94個國家和地區(qū)的超過11000個投資項(xiàng)目落戶綜合保稅區(qū)，投資總額已達(dá)266億美元。2011年度《財(cái)富》500強(qiáng)跨國公司中已有107家進(jìn)駐保稅區(qū)。世界知名的沃爾瑪、埃克森美孚、英國石油、豐田汽車、通用電氣、嘉能可、蘋果公司等均在保稅區(qū)投資注冊企業(yè)。

成為服務(wù)創(chuàng)新的試驗(yàn)地。綜保區(qū)在全國率先試點(diǎn)國際貿(mào)易結(jié)算中心，至今試點(diǎn)企業(yè)總數(shù)已達(dá)50家，截至9月底，專用賬戶貿(mào)易額累計(jì)完成65億美元；進(jìn)行期貨保稅交割和保稅倉單質(zhì)押融資探索試點(diǎn)，打造洋山保稅港區(qū)面向亞太地區(qū)的大宗商品集散平臺；拓展單船單機(jī)租賃業(yè)務(wù)，已成功引進(jìn)19家融資租賃母體公司和64家SPV項(xiàng)目公司，注冊資本總額超過了34億元人民幣，租賃資產(chǎn)總額已逾25億美元，形成了集聚化、規(guī)模化、常態(tài)化發(fā)展的良好態(tài)勢；發(fā)展面向海外的分撥配送中心；開展非國內(nèi)制造產(chǎn)品的第三方檢測、維修業(yè)務(wù)，打造綜保區(qū)入境維修檢測中心；拓展國際中轉(zhuǎn)集拼功能，建設(shè)面向東北亞及歐美的國際中轉(zhuǎn)集拼基地。

成為專業(yè)貿(mào)易的大平臺。目前已創(chuàng)建了酒類、鐘表、汽車、工程機(jī)械、機(jī)床、醫(yī)療器械、生物醫(yī)藥、健康產(chǎn)品、化妝品、文化產(chǎn)品十大專業(yè)貿(mào)易平臺。其中文化貿(mào)易平臺被文化部授予全國第一個“國家對外文化貿(mào)易基地”。2011年高橋保稅區(qū)進(jìn)口的手表、酒類、化妝品、醫(yī)藥品已分別占全國進(jìn)口總額的37%、35%、34%和22%。

成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射源。綜保區(qū)內(nèi)從業(yè)人員已達(dá)25萬，2012年預(yù)計(jì)全年完成商品銷售額11000億元，增長13%，工商稅收435億元，增長13.5%。綜保區(qū)正逐步發(fā)展成為對內(nèi)服務(wù)長三角乃至全國，對外與190多個國家和地區(qū)保持著進(jìn)出口貿(mào)易往來，輻射亞太地區(qū)乃至全球的重要貿(mào)易節(jié)點(diǎn)。

二、綜保區(qū)發(fā)展基本經(jīng)驗(yàn)

（一）通過培育特色的戰(zhàn)略性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提升產(chǎn)業(yè)能級。綜保區(qū)以發(fā)展高端服務(wù)業(yè)為主，加工貿(mào)易在綜保區(qū)的進(jìn)出口總值中所占比重已經(jīng)從“十一五”期間的15%下滑至6%。目前綜保區(qū)累計(jì)批準(zhǔn)營運(yùn)中心200家、結(jié)算中心50家、地區(qū)總部29家，這批跨國企業(yè)完成銷售收入超過5000億元，工商稅收160億元，以3%的企業(yè)總數(shù)，創(chuàng)造了保稅區(qū)50%的經(jīng)濟(jì)總量，成為綜保區(qū)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、提升產(chǎn)業(yè)能級的重要抓手。

（二）通過業(yè)務(wù)創(chuàng)新提升全球資源配置能力。2011年開始的期貨保稅交割業(yè)務(wù)，打破了國內(nèi)期貨市場相對封閉的現(xiàn)狀，初步實(shí)現(xiàn)了與國際期貨市場“凈價(jià)”環(huán)境的接軌，為國內(nèi)期貨市場的國際化搭建了一座橋梁，增強(qiáng)了中國價(jià)格的世界影響力。同時，也推動了綜保區(qū)有色金屬類大宗商品集散平臺的建設(shè)，促進(jìn)了以銅為主的金屬材料類大宗商品進(jìn)出口快速增長。前三季度，綜保區(qū)銅及其制品進(jìn)出口100億美元，同比增長60%，占全國進(jìn)口總量的30%。在國內(nèi)率先試點(diǎn)啟動了單船單機(jī)融資租賃業(yè)務(wù)，融資租賃功能的推進(jìn)促使“國銀租賃”新增飛機(jī)進(jìn)口額3.6億美元。

（三）通過打造專業(yè)貿(mào)易平臺拉動消費(fèi)品進(jìn)口。綜保區(qū)順應(yīng)國內(nèi)高檔消費(fèi)品市場快速發(fā)展的需要，積極打造汽車、藥品、酒類、化妝品等十大專業(yè)化服務(wù)貿(mào)易平臺。通過貿(mào)易平臺的功能聚焦作用，集聚專業(yè)企業(yè)，并積極為平臺企業(yè)營造更加便利化的貿(mào)易環(huán)境，如探索試點(diǎn)藥品柔性通關(guān)管理，完善推廣海關(guān)社會化預(yù)歸類、醫(yī)療器械電子化報(bào)檢、檢驗(yàn)檢疫預(yù)檢驗(yàn)?zāi)Ｊ降荣Q(mào)易便利化措施，拉動了消費(fèi)品進(jìn)口增長。前三季度，綜保區(qū)進(jìn)口650億美元，同比增長15.3%；其中，外高橋保稅區(qū)一般貿(mào)易進(jìn)口98億美元，同比增長18.4%。進(jìn)口增幅較大商品有：汽車30.2億美元，同比增長103%；醫(yī)藥品24.8億美元，同比增長38%；醫(yī)療儀器及器械10.9億美元，同比增長36%。

（四）通過提高便利化水平營造良好貿(mào)易環(huán)境。綜保區(qū)先后引進(jìn)了海關(guān)事務(wù)服務(wù)中心、全國海關(guān)預(yù)歸類上海分中心、推動設(shè)立“空運(yùn)貨物服務(wù)中心”，通過搭建海關(guān)服務(wù)平臺，前置審批窗口，延展服務(wù)半徑，讓海關(guān)更加貼近企業(yè)、貼近一線，營造更加良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境。檢驗(yàn)檢疫在外高橋保稅區(qū)啟動運(yùn)作檢驗(yàn)檢疫酒類和化妝品檢測中心，在洋山保稅港區(qū)設(shè)立國家紡織品服裝檢測分中心，為服裝產(chǎn)品進(jìn)口提供快速、專業(yè)化檢驗(yàn)放行。機(jī)場綜保區(qū)完成“一門式”口岸通關(guān)服務(wù)中心的功能入駐和啟動運(yùn)作，為區(qū)域提供更加便利的通關(guān)運(yùn)營環(huán)境。此外，積極推動海關(guān)誠信管理體系建設(shè)，舉行AA類企業(yè)宣傳推介活動，認(rèn)定海關(guān)AA類企業(yè)已達(dá)85家。

（五）通過推動區(qū)域聯(lián)動促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是“區(qū)區(qū)聯(lián)動”。推動工商、稅務(wù)、外匯等職能部門整合形成統(tǒng)一、集中的管理機(jī)構(gòu)；在企業(yè)運(yùn)作上，推進(jìn)“一地注冊、三地經(jīng)營”，推進(jìn)洋山與外高橋間穿梭巴士承運(yùn)保稅貨物常態(tài)化運(yùn)行，紅酒、汽車等貿(mào)易平臺實(shí)現(xiàn)了洋山與外高橋的聯(lián)動互補(bǔ)。二是“區(qū)港聯(lián)動”。浦東機(jī)場綜保區(qū)發(fā)展全球快件轉(zhuǎn)運(yùn)中心，通過設(shè)立第三方分撥集拼中心的方式率先啟動口岸貨物與保稅貨物一體化運(yùn)作試點(diǎn)。同時以進(jìn)口汽車展示銷售為內(nèi)容，發(fā)揮洋山保稅港區(qū)一體化優(yōu)勢。三是“區(qū)內(nèi)外聯(lián)動”。2012年上海浦東新區(qū)將6.01平方公里森蘭區(qū)域劃入綜管委管理范圍，為區(qū)內(nèi)外聯(lián)動打下基礎(chǔ)。

三、綜保區(qū)進(jìn)一步升級面臨的問題

貿(mào)易便利化程度有待提高。與香港、新加坡等國際貿(mào)易中心相比，綜保區(qū)在貨物運(yùn)輸、清關(guān)、倉儲等方面的便利化程度尚有較大差距。部分企業(yè)出現(xiàn)“二次報(bào)關(guān)”、“報(bào)關(guān)和報(bào)備同時進(jìn)行”等現(xiàn)象。

監(jiān)管方式相對傳統(tǒng)。今年我國對外貿(mào)易預(yù)計(jì)將達(dá)3.8萬億規(guī)模，但海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等監(jiān)管手段基本仍以貨物監(jiān)管為主，缺乏柔性，傳統(tǒng)監(jiān)管方式無論是在監(jiān)管成本還是在監(jiān)管力度均難以適應(yīng)當(dāng)前需要；現(xiàn)有的外匯管理辦法與離岸賬戶功能尚不能滿足國際貿(mào)易方式創(chuàng)新的要求；在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)監(jiān)管嚴(yán)格，名義上是“一線放開、二線管住”，實(shí)際上是“一線、二線共管”。

企業(yè)營運(yùn)稅費(fèi)仍然偏高。與香港、新加坡等國際貿(mào)易中心比較，目前企業(yè)檢驗(yàn)檢疫費(fèi)用、通關(guān)費(fèi)用、港雜費(fèi)等進(jìn)出口環(huán)節(jié)稅費(fèi)和所得稅賦仍然相對較高，不利于區(qū)內(nèi)企業(yè)在更高層次參與國際貿(mào)易。

區(qū)內(nèi)外聯(lián)通不暢。目前我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)更強(qiáng)調(diào)的是對外功能，對內(nèi)則管理較嚴(yán)。但近年來綜合保稅區(qū)內(nèi)跨國企業(yè)整合其中國區(qū)、亞太區(qū)乃至全球分散的銷售、物流、研發(fā)、結(jié)算功能，成為具有地區(qū)管理職能的功能性營運(yùn)總部，使得區(qū)內(nèi)外企業(yè)的聯(lián)系將更為頻繁密切。而當(dāng)前這種內(nèi)外分隔，缺乏靈活性的管理模式，造成在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)跨區(qū)轉(zhuǎn)運(yùn)，無法批量操作，轉(zhuǎn)運(yùn)效率較低；區(qū)內(nèi)區(qū)外企業(yè)聯(lián)通不便利。

四、有關(guān)政策建議

（一）創(chuàng)新監(jiān)管，進(jìn)一步提高貿(mào)易便利化水平。一是建議改變傳統(tǒng)監(jiān)管模式，從單純的貨物監(jiān)管延伸到誠信監(jiān)管，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基于誠信管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的高效監(jiān)管機(jī)制和服務(wù)模式，進(jìn)一步推動海關(guān)、質(zhì)檢等相關(guān)對部門給予區(qū)內(nèi)重點(diǎn)分撥企業(yè)更多“守法便利”，以帶動區(qū)域貿(mào)易規(guī)模提升和服務(wù)業(yè)的高端化發(fā)展。二是以新加坡等國際貿(mào)易中心為參照，對標(biāo)國際，尋找差距，進(jìn)一步縮短通關(guān)時間，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，降低稅費(fèi)等，確實(shí)提高貿(mào)易便利化水平。

（二）內(nèi)外融合，進(jìn)一步推進(jìn)“區(qū)內(nèi)外聯(lián)動”。建議一是研究出臺政策措施，方便企業(yè)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)跨區(qū)轉(zhuǎn)運(yùn)；二是研究更具普適性，同時與國際接軌的政策措施，給企業(yè)一定靈活性，促進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易及加工貨物保稅延展動作，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)外聯(lián)動；三是加速探索“境內(nèi)關(guān)外”政策措施，對進(jìn)出貨物實(shí)行“一次報(bào)關(guān)、一次查檢、一次放行”；研究通過離岸貿(mào)易便利化、稅收優(yōu)惠制度等“離岸動作”政策措施，鼓勵離岸貿(mào)易大力發(fā)展。

（三）先行先試，積極支持綜保區(qū)向與國際慣例接軌的自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球有3000多個自由貿(mào)易園區(qū)，分布在116個國家和地區(qū)，吸納了4000多萬個就業(yè)，而我國目前還沒有真正意義上的自由貿(mào)易園區(qū)。建議深化綜保區(qū)放大效應(yīng)，試行將先進(jìn)的政策措施在綜保區(qū)內(nèi)先行先試，積極支持綜保區(qū)從中國國情和上海發(fā)展的具體條件出發(fā)，逐步建設(shè)成為功能創(chuàng)新領(lǐng)先、增值服務(wù)發(fā)達(dá)、國際貿(mào)易便利、外匯管理寬松、區(qū)港運(yùn)作貫通、物流監(jiān)管便捷、具有中國特色和國際競爭力的自由貿(mào)易園區(qū)。（本文由商務(wù)部駐上海特派員辦事處供稿）

編輯/趙麗芳