劉文佳　姜青新

近日，英國承認(rèn)每年約有1200萬噸的“洋垃圾”被從英國運(yùn)送到非洲、印度、印尼和中國等發(fā)展中國家；而不久之前英國幾百噸的“洋垃圾”被我國政府強(qiáng)硬拒絕。近年來類似事件屢屢發(fā)生，我們漸漸開始對(duì)禁止向發(fā)展中國家輸出有害廢棄物的《巴塞爾公約》產(chǎn)生質(zhì)疑。國際間的廢物貿(mào)易雖有其經(jīng)濟(jì)合理性，但也存在極大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。非法的垃圾轉(zhuǎn)移不僅會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)和潛在的環(huán)境污染，更會(huì)危及國家環(huán)境安全。

洋垃圾特指以走私、夾帶等方式進(jìn)口國家禁止進(jìn)口的固體廢物或未經(jīng)許可擅自進(jìn)口屬于限制進(jìn)口的固體廢物。此類垃圾被非法轉(zhuǎn)移入境后，得不到及時(shí)有效的處理，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成巨大危害甚至?xí)＜皣噎h(huán)境安全。此次英國公開承認(rèn)向發(fā)展中國家運(yùn)送“洋垃圾”事件不僅向各國政府又一次敲響環(huán)保警鐘，更要我們對(duì)“洋垃圾”走私日益猖獗，屢禁不止的現(xiàn)象進(jìn)行深刻反思——問題究竟出在哪里？

利益是驅(qū)使“洋垃圾”非法轉(zhuǎn)移的根本原因

在非法轉(zhuǎn)移垃圾過程中，高額的利益始終貫穿其中。發(fā)達(dá)國家為了避免高昂的處理費(fèi)用及環(huán)境污染，迫切希望把“洋垃圾”“賣”到發(fā)展中國家以轉(zhuǎn)嫁危機(jī)。據(jù)英國《衛(wèi)報(bào)》2012年報(bào)道，在大規(guī)模垃圾出口的背后，有巨大的經(jīng)濟(jì)利益。英國地方政府要向垃圾處理公司支付每噸35英鎊的費(fèi)用，而垃圾公司根本不對(duì)垃圾進(jìn)行分類處理就裝進(jìn)集裝箱，省下了大筆垃圾處理費(fèi)用。同時(shí)購入“洋垃圾”的一方由于處于發(fā)展中國家，在以犧牲環(huán)境的前提下，購入“洋垃圾”利用經(jīng)濟(jì)差異以期獲得轉(zhuǎn)賣后的高額利潤。另一方面原因是“有人在買”。中國在內(nèi)的發(fā)展中國家居民消費(fèi)能力不強(qiáng)，“物美價(jià)廉”的“洋垃圾”存在一定的“市場(chǎng)”，同時(shí)消費(fèi)觀念不強(qiáng)，加之市場(chǎng)監(jiān)管不足，為“洋垃圾”的“入侵”提供了“溫床”。

同時(shí)引入“洋垃圾”的企業(yè)并不具備完全處理的能力，往往采用填埋，甚至隨意傾倒的方式，嚴(yán)重污染了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，尤其是一些電子廢品，對(duì)土壤、水源甚至當(dāng)?shù)鼐用竦慕】诞a(chǎn)生巨大的威脅。

法律法規(guī)尚不健全以及執(zhí)法力度不足成為洋垃圾轉(zhuǎn)移的庇護(hù)

對(duì)于“洋垃圾”走私，在國際上通過填寫報(bào)關(guān)單對(duì)“洋垃圾”進(jìn)行瞞報(bào)、偽報(bào)是“洋垃圾”入關(guān)的常用的手段?！吨腥A人民共和國刑法》第155條規(guī)定：逃避海關(guān)監(jiān)管將境外固體廢物運(yùn)輸進(jìn)境的將以走私罪論處，依法追究刑事責(zé)任。《巴塞爾公約》中各國政府也就禁止向發(fā)展中國家輸出有害廢棄物，包括我們俗稱的“洋垃圾”達(dá)成一致。對(duì)中國而言，廢棄物中，只有可以作為廢物再利用的部分，即可回收垃圾經(jīng)過合法審批程序之后才可能進(jìn)口。如果不遵循審批程序就是非法轉(zhuǎn)移，包括跨國垃圾填埋也是非法轉(zhuǎn)移的一種。非法轉(zhuǎn)移垃圾這種行為違反了《巴塞爾公約》，也違反了我國的有關(guān)廢棄物防治的法律。法律層面不允許出現(xiàn)非法轉(zhuǎn)移垃圾這種情況，出現(xiàn)問題，絕大多數(shù)情況下是因?yàn)閳?zhí)法不嚴(yán)。例如據(jù)了解英國的洋垃圾運(yùn)到發(fā)展中國家，只需要幾步：第一步是取得證件。想要拿到證件十分容易，因?yàn)橛?guī)定出口受污染垃圾為違法行為，但是出口“混合型”的“綠色垃圾”則是免費(fèi)的，“沒有特別的監(jiān)管，所以很容易取得執(zhí)照”。第二步則是將垃圾裝箱，利用回程空駛的巨輪將垃圾運(yùn)出。由于中英的貿(mào)易逆差，很多巨輪返航亞洲的時(shí)候都是空駛，回收公司利用這一條件，將生活垃圾和電子垃圾申報(bào)成“干凈的廢紙”或“電腦”等“混合型”綠色垃圾裝船出口。第三，出口后的貨輪有時(shí)會(huì)沿途再裝載歐洲其余地方的“洋垃圾”，若途經(jīng)非洲，就會(huì)將部分垃圾卸在非洲，然后駛向東亞等國，將垃圾卸在中國、印度、印尼等發(fā)展中國家。

全球資源循環(huán)必須規(guī)范在健全的法律法規(guī)以及有效的監(jiān)管之下

從經(jīng)濟(jì)全球化，尤其在自由貿(mào)易主義和“污染權(quán)”以及“污染權(quán)交易”名義下，發(fā)展中國家正在日益成為全世界發(fā)達(dá)國家的垃圾場(chǎng)。發(fā)達(dá)國家為了避免高昂的處理費(fèi)用及環(huán)境污染，迫切希望把“洋垃圾”“賣”到發(fā)展中國家以轉(zhuǎn)嫁危機(jī)。我們不可否認(rèn)廢物貿(mào)易符合市場(chǎng)機(jī)制，從資源合理利用的角度看具有經(jīng)濟(jì)合理性，提高了資源的利用效率，在一定程度上促進(jìn)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于不少發(fā)展中國家廢物貿(mào)易管理的法律法規(guī)不健全，具體實(shí)施中也缺乏必要的能力，因而對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境造成了潛在和現(xiàn)實(shí)的威脅。同時(shí)，不少廢物貿(mào)易、特別是某些有毒有害和危險(xiǎn)化學(xué)品的廢物貿(mào)易也是違背《巴塞爾公約》基本準(zhǔn)則的。

面對(duì)全球不公平的廢物貿(mào)易，發(fā)展中國家往往由于相關(guān)的法律法規(guī)不健全，執(zhí)法不嚴(yán)，時(shí)不時(shí)地導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)和潛在的環(huán)境污染，危及國家環(huán)境安全，甚至引致社會(huì)動(dòng)蕩。英國多年來能夠?qū)掖蜗蛑袊劝l(fā)展中國家出口“洋垃圾”，究其根源，有其必然性。

改革開放以來，我國制定了比較完善的進(jìn)口廢物管理法規(guī)、政策與監(jiān)管機(jī)制，但由于進(jìn)口廢物高額利潤的驅(qū)使以及廢物貿(mào)易管理與國外的體制等諸方面的差距，加上我國進(jìn)口廢物監(jiān)管能力不足和執(zhí)法不嚴(yán)等問題，我國目前非法進(jìn)口廢物的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，威脅了我國的國家環(huán)境安全，所以應(yīng)建議政府將進(jìn)口廢物貿(mào)易列入當(dāng)?shù)丨h(huán)境應(yīng)影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，一律不予審批。

切斷走私者的利益鏈，建立合理規(guī)范的回收體系

首先我們應(yīng)針對(duì)“洋垃圾”經(jīng)營雙方進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)公司的運(yùn)輸過程，垃圾的處理方式進(jìn)行全程監(jiān)督，加強(qiáng)從進(jìn)口、流通、再加工利用等多方面環(huán)境監(jiān)控力度，嚴(yán)格執(zhí)法，確保進(jìn)口廢物流向具備加工利用能力的企業(yè)，有效實(shí)施進(jìn)口廢物全過程環(huán)境管理。對(duì)于任何走私行為堅(jiān)決依法打擊，切斷走私者的利益鏈。政府應(yīng)對(duì)廢品處理企業(yè)樹立正確導(dǎo)向，依法打擊各種不規(guī)范企業(yè)，對(duì)正規(guī)回收企業(yè)進(jìn)行支持，提高有關(guān)企業(yè)對(duì)于垃圾的處理能力，對(duì)消費(fèi)者給予激勵(lì)措施，鼓勵(lì)廢棄電子產(chǎn)品向正規(guī)回收企業(yè)流動(dòng)。與此同時(shí)，鼓勵(lì)各種生產(chǎn)企業(yè)（特別是電子產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)）建立自己產(chǎn)品的回收體系，防止企業(yè)產(chǎn)品在壽命到期后未經(jīng)處理流入社會(huì)造成環(huán)境污染。

同時(shí)監(jiān)管部門應(yīng)審視自身是否監(jiān)管不力前文提到“洋垃圾”走私公司通過填寫報(bào)關(guān)單對(duì)“洋垃圾”進(jìn)行瞞報(bào)、偽報(bào)是“洋垃圾”入關(guān)的常用的手段。因此海關(guān)監(jiān)管是防止“洋垃圾”的重要一環(huán)，只有監(jiān)管部門認(rèn)真履行自己的義務(wù)與責(zé)任完善進(jìn)口廢物環(huán)境管理部際協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保、海關(guān)等相關(guān)部門政策的協(xié)調(diào)，環(huán)保部門要加大相關(guān)法規(guī)、政策的建立健全，并強(qiáng)化執(zhí)法能力；海關(guān)部門則要牽頭其他有關(guān)部門聯(lián)合協(xié)作，打擊非法廢物貿(mào)易才能在中國門口將污染截?cái)唷?/p>

遏止中國“洋垃圾”的猖獗并不僅僅需要政府對(duì)于國內(nèi)市場(chǎng)的引導(dǎo)與監(jiān)管，還需要積極尋求國際合作。《巴塞爾公約》是有效控制有害物質(zhì)毒害的重要國際公約，而且具國際法的效力，不應(yīng)成為一紙空談。所以中國應(yīng)與各發(fā)展中國家一道確保該公約的有效落實(shí)，維護(hù)發(fā)展中國家的利益，保護(hù)我國環(huán)境的安全。

總之，“世界上沒有廢物，只有放錯(cuò)了地方的資源”，這句話本身并沒有錯(cuò)誤。但對(duì)一些法律法規(guī)不健全、管理不善的發(fā)展中國家來說，廢棄的有毒化學(xué)品、作為資源利用難度較大的廢棄物（如電子垃圾）的無序進(jìn)口，無疑將會(huì)給接受國帶來極大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們?cè)谔骄繂栴}之后要努力尋求解決的方法。

自改革開放以來，我國已建立了比較完善的進(jìn)口廢物環(huán)境管理政策與監(jiān)管機(jī)制，但不可否認(rèn)，由于進(jìn)口廢物高利潤驅(qū)使和國內(nèi)外環(huán)境管理差距的存在以及進(jìn)口廢物環(huán)境監(jiān)管能力不足等問題，目前廢物進(jìn)口依然存在無序問題，并嚴(yán)峻挑戰(zhàn)國家環(huán)境安全。

我國廢物貿(mào)易帶來的嚴(yán)重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，一方面是由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)逐，另一方面是一些出口國鉆《巴塞爾公約》空子向我國轉(zhuǎn)移環(huán)境污染。同時(shí)也彰顯我國進(jìn)口廢物環(huán)境管理政策法規(guī)尤其進(jìn)口廢物的貿(mào)易政策措施還不盡完善。

僅從廢物進(jìn)口、流通和再加工利用環(huán)節(jié)看，我國進(jìn)口廢物環(huán)境管理面臨的挑戰(zhàn)主要包括以下方面：第一，在進(jìn)口環(huán)節(jié)，進(jìn)口廢物環(huán)境管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)、制度不完善，尤其管理機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，進(jìn)口廢物的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和影響較大，加劇我國對(duì)外貿(mào)易的環(huán)境逆差；第二，在海關(guān)環(huán)節(jié)，進(jìn)口廢物以好充次、逃稅和逃證的現(xiàn)象嚴(yán)重，海關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)管能力與力度不足，夾帶垃圾和非法垃圾進(jìn)口現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；第三，在廢物進(jìn)口后流通環(huán)節(jié)上，廢物審批后監(jiān)管力度不夠，地方環(huán)保部門把關(guān)不嚴(yán)、倒賣證件等，進(jìn)口后流通環(huán)節(jié)監(jiān)管能力不足，導(dǎo)致進(jìn)口廢物流向未經(jīng)批準(zhǔn)且不具備污染防治能力的廢物加工利用企業(yè)；第四，審批后、加工過程中和加工后廢物的環(huán)境監(jiān)管不足，產(chǎn)生二次環(huán)境污染。

進(jìn)一步調(diào)整我國進(jìn)口廢物的貿(mào)易政策

我國資源短缺，進(jìn)口可用作原料的廢物將是我國資源發(fā)展的長期戰(zhàn)略。因此，我們應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大精神，切實(shí)把握生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)進(jìn)口廢物環(huán)境政策法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化運(yùn)用貿(mào)易與環(huán)境綜合管理手段，進(jìn)一步促進(jìn)進(jìn)口廢物環(huán)境管理，提高監(jiān)管能力，嚴(yán)格執(zhí)法。為此建議：

第一，完善進(jìn)口廢物環(huán)境管理部際協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保、海關(guān)等相關(guān)部門政策的協(xié)調(diào)，環(huán)保部門要加大相關(guān)法規(guī)、政策的建立健全，并強(qiáng)化執(zhí)法能力；海關(guān)部門則要牽頭其他有關(guān)部門聯(lián)合協(xié)作，打擊非法廢物貿(mào)易。

第二，將進(jìn)口廢物貿(mào)易列入當(dāng)?shù)丨h(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，一律不予審批。

第三、管理關(guān)口提前，對(duì)可能對(duì)環(huán)境造成影響的廢物進(jìn)口，預(yù)征排污費(fèi)。排污費(fèi)由進(jìn)口商承擔(dān)，將環(huán)境損失的補(bǔ)償列入成本。

第四，加強(qiáng)從進(jìn)口、流通、再加工利用等多方面環(huán)境監(jiān)控力度，嚴(yán)格執(zhí)法，確保進(jìn)口廢物流向具備加工利用能力的企業(yè)，有效實(shí)施進(jìn)口廢物全過程環(huán)境管理。

第五，充分利用《巴塞爾公約》的等國際公約控制非法廢物貿(mào)易。加強(qiáng)相關(guān)國際法、國際公約的研究，運(yùn)用國際環(huán)境法相關(guān)手段，維護(hù)和確保我國在進(jìn)口廢物中的環(huán)境安全。

總之，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，資源缺口加大，同時(shí)我國勞動(dòng)力低廉優(yōu)勢(shì)以及國內(nèi)外環(huán)境管理差距的存在，我國進(jìn)口廢物在彌補(bǔ)國內(nèi)資源缺口的同時(shí)，嚴(yán)峻挑戰(zhàn)國家環(huán)境安全。因此作為廢物進(jìn)口大國的我國，應(yīng)高度關(guān)注非法進(jìn)口洋垃圾事件的警示性，充分認(rèn)識(shí)進(jìn)口廢物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境管理面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步調(diào)整進(jìn)口廢物的貿(mào)易政策，有效防范進(jìn)口廢物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，確保國家環(huán)境安全。（作者單位：劉文佳，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心；姜青新，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)）

編輯/趙鈞