石珍　戴喬

摘 要：法律保留獨(dú)具一種層級(jí)化的體系，它包括憲法保留、絕對(duì)法律保留、相對(duì)法律保留、狹義的行政保留以及廣義的行政保留五種層級(jí)。基于教學(xué)管理之專業(yè)保障、學(xué)術(shù)自由功能之制度保障，教育行政法治應(yīng)采取廣義的行政保留層級(jí)，即無需法律、法規(guī)、規(guī)章的專門授權(quán)，高校自治規(guī)則即可成為高校行政管理的依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)借鑒法律保留層級(jí)化的理論，將高校自治規(guī)則亦劃分為四個(gè)層級(jí)，同時(shí)按照所涉學(xué)生權(quán)利之重要性，將“學(xué)位授予、畢業(yè)證發(fā)放、學(xué)生招錄以及變更身份關(guān)系的處分設(shè)定權(quán)”，以及“非變更身份關(guān)系的處分設(shè)定權(quán)、獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定辦法、先進(jìn)個(gè)人評(píng)選細(xì)則等事項(xiàng)”分別歸于不同層級(jí)自治規(guī)則的規(guī)范密度之下。

關(guān)鍵詞：法律保留；高校自治規(guī)則；教育行政；特別權(quán)力關(guān)系

中圖分類號(hào)： G912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：16720539（2013）06003309

在教育仍屬私人或僅屬特權(quán)階級(jí)利益的封建時(shí)代，教育之各類事項(xiàng)均無需通過法律進(jìn)行規(guī)范。但在當(dāng)今教育普及的時(shí)代，高等教育已經(jīng)不再僅暗含私人事務(wù)的屬性，更加兼具促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的公益性，甚至還有著國(guó)家權(quán)力向社會(huì)領(lǐng)域滲透的痕跡。故較之傳統(tǒng)之狀況而言，教育已然不再歸為絕對(duì)的自治領(lǐng)域，遵循客觀規(guī)則以彰顯教育行政的法治化已經(jīng)開始成為一種共識(shí)。這就引發(fā)一些可討論的議題，如高校自治的范圍、法律保留的立與否、懲戒行為的可訴性、特別權(quán)力關(guān)系的消減，等等。

其中，高等學(xué)校自行制定的管理規(guī)范之性質(zhì)與效力如何，是否可以成為實(shí)施高校管理行為的依據(jù)，法院又能否直接援引該管理規(guī)范做出裁判？這些問題也日漸成為學(xué)術(shù)討論與法治實(shí)踐的難題。一方面，大學(xué)為維持其校園的秩序，應(yīng)享有所謂的管理自治，即指大學(xué)有權(quán)制定自己的管理規(guī)范，以維護(hù)大學(xué)內(nèi)部的安全與秩序。另一方面，這種管理規(guī)范是否可以不受法律保留原則的拘束而產(chǎn)生對(duì)學(xué)生加以管制的規(guī)范權(quán)力，在法治國(guó)的背景之下又有所異議？故本文將選取作為高校與學(xué)生聯(lián)結(jié)點(diǎn)的內(nèi)部規(guī)章制度加以研究，在借鑒法律保留層級(jí)化的基礎(chǔ)之上，厘清高校自治規(guī)則之性質(zhì)與效力，明晰高校與學(xué)生相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并為依法治校之構(gòu)建有所增益。

一、層級(jí)化的法律保留體系

（一）法律保留體系層級(jí)化的歷史演變

法律保留原則由德國(guó)著名學(xué)者奧托·邁耶首創(chuàng)，其含義是指特定事務(wù)或領(lǐng)域內(nèi)事項(xiàng)之處理，保留由立法者制定法律為之，而其所欲排除或限制的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)者，乃立法權(quán)以外的所有國(guó)家權(quán)力，主要是行政權(quán)[1]?？梢哉f，“法律保留”是有關(guān)立法權(quán)分配的一個(gè)制度，在這個(gè)分配中將一些相對(duì)敏感的權(quán)力通過法律規(guī)則限定在立法機(jī)關(guān)之手，而這種限定本身只為立法機(jī)關(guān)對(duì)立法權(quán)的專有性提供了有限的空間[2]。在現(xiàn)代憲法體系中，法律保留原則作為基本權(quán)利保障的一項(xiàng)實(shí)體措施，已經(jīng)得到各國(guó)的公認(rèn)。

縱觀法律保留原則的歷史演變過程，它一直扮演著民主法治推進(jìn)器的角色。在十九世紀(jì)早期君主憲政體制的德國(guó)，主權(quán)在君而并非在民，統(tǒng)治權(quán)力一元化且集中于君主之手，不論是制定法、命令，均本于君主統(tǒng)治權(quán)威而得，嚴(yán)格來說，并無當(dāng)代權(quán)力分立意義下的法律與命令之區(qū)分內(nèi)涵[1]12。基于保障人民基本權(quán)利的目的，憲法遂規(guī)定凡對(duì)人民自由和財(cái)產(chǎn)的干涉均須經(jīng)由作為民意代表形成的立法機(jī)關(guān)的同意或授權(quán)，這就形成了初始階段的法律保留原則。當(dāng)然，在早期階段，法律保留所涉及的領(lǐng)域一般僅限于侵犯人民基本權(quán)利的范圍。即對(duì)公民人身自由財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪或限制以及義務(wù)負(fù)擔(dān)的課予，均需以法律明文規(guī)定的方式加以規(guī)制；而對(duì)于授益行政、給付行政、特別權(quán)力關(guān)系等領(lǐng)域則排斥法律保留原則的適用。故亦稱之為侵害保留。以現(xiàn)代眼光衡量，當(dāng)時(shí)自由憲法運(yùn)動(dòng)追求的憲法政策目標(biāo)還算相當(dāng)溫和、保守與自制，所要求的法律保留，其功能不過是消極地防止行政權(quán)對(duì)人民自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的恣意干預(yù)，尚非對(duì)國(guó)家秩序的全面積極參與與形成[3]123。

而后，給付行政的興起，意味著行政權(quán)的大幅擴(kuò)張，其結(jié)果是一方面公民的生存權(quán)等社會(huì)權(quán)利保障納入到國(guó)家職能的視野之內(nèi)，另一方面也引發(fā)了行政與法兩者關(guān)系的緊張[4]。對(duì)于國(guó)家而言，給付行政并不是國(guó)家的恩惠和贈(zèng)與，而是國(guó)家基于法律的規(guī)定，必須提供的為保障和提高公民生活福利而負(fù)有的義務(wù)[5]。同時(shí)，除卻給付行政意義的擴(kuò)大之外，議會(huì)民主的發(fā)展以及基本法對(duì)所有國(guó)家領(lǐng)域的約束也都要求擴(kuò)大法律保留的范圍。在此階段，針對(duì)行政給付是否應(yīng)取得或遵循法律之事先授權(quán)的問題，便產(chǎn)生了全部保留說。全部保留說認(rèn)為，法律保留所及的范圍，應(yīng)及于憲法中所規(guī)定的基本人權(quán)，其并不應(yīng)局限于對(duì)其干預(yù)的部分，也應(yīng)將給付的內(nèi)涵亦包含在內(nèi)。然而，全部保留說對(duì)行政機(jī)關(guān)的限制過于寬泛，無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)行政管理實(shí)務(wù)的復(fù)雜性與多變性。若嚴(yán)苛地采納此學(xué)說，則將束縛行政機(jī)關(guān)積極行政的手腳，而阻礙社會(huì)自治能力的形成。

于是，德國(guó)自20世紀(jì)70年代以來發(fā)展出了重要事項(xiàng)保留理論。該理論由德國(guó)行政法學(xué)者歐森比烏爾（FritzOssenbuhl）教授提出，后獲得聯(lián)邦憲法法院的肯認(rèn)。它突出強(qiáng)調(diào)了“立法機(jī)關(guān)對(duì)于基本權(quán)利重要（本質(zhì)）部分之事物，需透過形式法律，并不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)來制定”[6]。 “重要事項(xiàng)保留說”認(rèn)為，不僅干涉人民自由權(quán)利的行政領(lǐng)域應(yīng)適用法律保留原則，而且在給付行政或者涉及人民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與行使，以及涉及公共利益尤其是影響共同生活的“重要的基本決定”，都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)[7]。其重要意義在于破除了特別權(quán)力關(guān)系的不確定狀態(tài)，使得法律保留的范圍有了新的領(lǐng)地。即法律保留適用范圍，從自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)擴(kuò)充至凡基本權(quán)利之重要部分，且不只是干預(yù)行政，凡基本權(quán)利之實(shí)現(xiàn)之重要部分均須適用。當(dāng)然，重要與否并不是一個(gè)確定的概念。在重要性理論之操作下，法律保留原則適用之判準(zhǔn)固然不再以行政行為究系為干預(yù)行政抑或給付行政為區(qū)分，然實(shí)際上，給付行政終究難與干預(yù)行政相提并論，而容有較為寬松且密度較低之操作模型[8]。這就需要設(shè)定一個(gè)階梯結(jié)構(gòu)及寬嚴(yán)不等的規(guī)范密度：完全重要的事務(wù)需要議會(huì)法律獨(dú)占調(diào)整，重要性小一些的事務(wù)也可以由法律規(guī)定的法令制定機(jī)關(guān)調(diào)整；一直到不重要的事務(wù)，不屬于法律保留的范圍 [9]。

總之，隨著時(shí)代變遷，法律保留理論歷經(jīng)了“侵害保留”到“全面保留”再到“重要事項(xiàng)保留”等一系列變化，但其核心價(jià)值——基本權(quán)利保障——沒有發(fā)生任何動(dòng)搖，所不同的只是不同時(shí)代背景下法律保留的規(guī)范密度不同而已[10]。法治國(guó)家并不要求所有行政行為全面規(guī)范化，縱使在根本上應(yīng)由法秩序規(guī)范的地方，此種規(guī)范秩序的強(qiáng)度也可能差異性很大[11]。同時(shí)，現(xiàn)代國(guó)家中的法治主義或者法治行政原理中的“法”具有很強(qiáng)的拓展性，它并不限于狹義的法律。除卻狹義上的法律，其他法規(guī)范在某種程度上也能夠成為“公共利益的反映”，也能演化為行政法治的權(quán)源。因此，在規(guī)范密度的強(qiáng)弱之下，在法律效力的層遞之下，法律保留原則依然開始呈現(xiàn)出一種層級(jí)化的狀態(tài)。例如，在臺(tái)灣，法院采用迂回的方式，以法律保留的層次論來降低大學(xué)事務(wù)的規(guī)范密度。對(duì)于我國(guó)而言，《行政處罰法》和《行政許可法》對(duì)行政處罰、行政許可設(shè)定權(quán)的規(guī)范也依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章不同權(quán)限建立起倒“金字塔”般的法律保留體系[12]。

（二）法律保留體系層級(jí)化的基本構(gòu)造

憲法所定人民之自由及權(quán)利范圍甚廣，凡不妨害社會(huì)秩序公共利益者，均受保障。惟并非一切自由及權(quán)利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，至何種事項(xiàng)應(yīng)以法律直接規(guī)范或得委由命令予以規(guī)定，與所謂規(guī)范密度有關(guān)，應(yīng)視規(guī)范對(duì)象、內(nèi)容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異[13]。關(guān)于給付行政措施，其受法律規(guī)范之密度，自較限制人民權(quán)益者寬松，倘涉及公共利益之重大事項(xiàng)者，應(yīng)有以法律或法律授權(quán)之命令為依據(jù)之必要，乃屬當(dāng)然[13]。這就是所謂的法律保留原則的層級(jí)理論，隨著法律層級(jí)的不斷遞減，保留事項(xiàng)的重要性依次遞減，行政的靈活性逐步擴(kuò)大。

首先，法律保留原則的第一層級(jí)為憲法保留，即使是立法機(jī)關(guān)也不得制定法律加以限制。一般而言，涉及國(guó)家最上層之組織與國(guó)家最基本之憲法政策的決定或基本權(quán)核心保障的部分，應(yīng)由憲法規(guī)定，如國(guó)體與政體、單一國(guó)或聯(lián)邦國(guó)、內(nèi)閣制或總統(tǒng)制等[14]。我國(guó)憲法第三十八條之規(guī)定（1），即屬于憲法保留的事例。該條款使用了“禁止用任何方法”的表述，而非同憲法其他條款般使用“禁止非法”的語詞，來彰顯憲法對(duì)于公民人格尊嚴(yán)的重視與保障。意即，在規(guī)范密度上，其他各類基本權(quán)利都存在著法律對(duì)之進(jìn)行限制的可能性，但“人格尊嚴(yán)”這種基本權(quán)利則除非國(guó)家發(fā)動(dòng)修憲，否則不會(huì)受到任何限制。對(duì)于從屬于憲法的國(guó)家機(jī)關(guān)而言，任何剝奪公民人格尊嚴(yán)的行為，無論是基于何種理由，都應(yīng)被看作是對(duì)國(guó)家“消極義務(wù)”的違反[15]。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，最典型的例子，就是憲法第8條規(guī)定的人身自由。其規(guī)定內(nèi)容的詳盡，非其他的基本權(quán)規(guī)定可以比擬。所以，臺(tái)灣大法官釋字第392號(hào)與第443號(hào)解釋，分別在其理由書提及“憲法第8條的規(guī)定，屬憲法保留的范圍，即使是立法機(jī)關(guān)，也不得制定法律，加以限制”[16]。而美國(guó)的宗教自由、言論出版自由和集會(huì)請(qǐng)?jiān)缸杂梢鄬儆诘湫偷膽椃ūＡ?，禁止?guó)會(huì)制定法律進(jìn)行限制[17]。

其次，法律保留原則的第二層級(jí)為狹義的法律保留，亦稱國(guó)會(huì)保留、議會(huì)保留或絕對(duì)保留。在此層級(jí)范圍之內(nèi)的行政事項(xiàng)專屬于立法者規(guī)范，行政除非有法律授權(quán)不得為之。若無法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)即不能合法地進(jìn)行行政作為，蓋憲法已將某些事項(xiàng)保留給予立法機(jī)關(guān)，須由立法機(jī)關(guān)以法律加以規(guī)定[18]。于此，法律保留原則可以被恰當(dāng)?shù)亟忉尀椋海?）只有代表民意的立法機(jī)關(guān)可以規(guī)定對(duì)基本權(quán)利的限制，其他機(jī)關(guān)不可以限制基本權(quán)利；（2）立法機(jī)關(guān)只能以“法律”的形式限制基本權(quán)利，而不能以別的方式限制基本權(quán)利[19]。如我國(guó)憲法第三十四條（政治權(quán)利）、第三十七條（人身自由）、第三十九條（住宅自由）、第四十條（通信自由與通信秘密）這幾個(gè)條文以及《立法法》第八條、第九條便對(duì)此一層次的法律保留原則作了全面而又具體的表述，犯罪和刑罰、司法制度、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制、人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等嚴(yán)重侵損與干預(yù)公民基本權(quán)利的事項(xiàng)被納入了絕對(duì)保留的事項(xiàng)之中。除非作為最大權(quán)利機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過制定法律的方式對(duì)上述事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)均無權(quán)自行加以規(guī)定，最大權(quán)利機(jī)關(guān)也不得擅自將此項(xiàng)立法權(quán)限授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定法規(guī)。另外，我國(guó)《行政處罰法》第九條便將“限制人身自由”這項(xiàng)涉及公民最基本權(quán)利的處罰之設(shè)定權(quán)，實(shí)行了絕對(duì)保留；同樣，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第十條也對(duì)“限制人身自由、凍結(jié)存款匯款”這兩種行政強(qiáng)制措施施以了絕對(duì)保留的規(guī)定。

再次，法律保留原則的第三層級(jí)為稍廣義的法律保留，亦稱可授權(quán)的法律保留或相對(duì)法律保留。此類事項(xiàng)雖不屬行政機(jī)關(guān)固有權(quán)限，但準(zhǔn)許在有法律授權(quán)的前提下由行政機(jī)關(guān)制定行政命令加以規(guī)范。但此時(shí)法律的授權(quán)必須在授權(quán)目的、范圍、內(nèi)容等方面明確具體。

第四， 法律保留原則的第四層級(jí)為狹義的行政保留，亦稱非屬法律保留事項(xiàng)。只要有相當(dāng)于 “法律”位階的規(guī)范作為依據(jù)，就符合法律保留。此處所指法律包括法律、法規(guī)、規(guī)章。一般而言，對(duì)于執(zhí)行法律的細(xì)節(jié)性、技術(shù)性次要事項(xiàng)以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束事項(xiàng)均無需取得狹義上法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)便可自行以指定行政法規(guī)或規(guī)章的方式對(duì)之加以規(guī)范。畢竟，行政機(jī)關(guān)負(fù)有執(zhí)行法律之職責(zé)，而法律規(guī)定不可能巨細(xì)無遺，行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行法律而發(fā)布解釋性、裁量性規(guī)則不可避免[20]。

第五，還存在一種廣義的行政保留，亦為廣義的法律保留原則，即將此處之“法律”理解為最為廣泛意義的“法”，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、其他法律規(guī)范以及習(xí)慣法。但是，由于我國(guó)現(xiàn)行法律機(jī)制要求行政機(jī)關(guān)以法律法規(guī)為行為依據(jù)，故此種意義上的法律保留并無多大意義。

二、高校自治規(guī)則之性質(zhì)

高等學(xué)校擔(dān)負(fù)著促進(jìn)個(gè)人全面發(fā)展與學(xué)術(shù)研究發(fā)展、為國(guó)家培養(yǎng)與輸送高素質(zhì)人才的職能。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)職能，高等學(xué)校需要制定一些內(nèi)部自治規(guī)則對(duì)高校之人事進(jìn)行管理與規(guī)范，否則將造成其教學(xué)秩序上的混亂。尤其是在國(guó)家提供的具體規(guī)則不充分時(shí)，高校還需要積極主動(dòng)地創(chuàng)制行為規(guī)范去填補(bǔ)法治之缺漏。也正因如此，高等學(xué)校的內(nèi)部規(guī)章制度往往對(duì)其內(nèi)部成員具有不可回避的約束力。

然而，許多論者往往從解讀國(guó)家法入手，認(rèn)為《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》以及其他相關(guān)的法律、法規(guī)未作明確規(guī)定的，校規(guī)皆不能對(duì)學(xué)生做出其他種類的不利決定。例如，在樊興華訴鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院評(píng)審學(xué)位程序違法請(qǐng)求重新評(píng)審并授予學(xué)士學(xué)位證書案中，法院即主張“被告所制定的《學(xué)生手冊(cè)》中‘關(guān)于在校期間因違反紀(jì)律，受到行政記過（含記過）以上處分，及考試舞弊者不授予學(xué)士學(xué)位的規(guī)定，與《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》第四條及《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第三條中相抵觸，故應(yīng)認(rèn)定無效。”[21]

上述問題便集中于對(duì)高校自治規(guī)則性質(zhì)理解上的不同。所謂高校自治規(guī)則，是指高等學(xué)?；趯?shí)現(xiàn)教育目的和實(shí)施教育教學(xué)管理的需要所制定的在校園內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。有學(xué)者認(rèn)為，“在現(xiàn)行的立法體制下，高校沒有立法權(quán)，高校校紀(jì)校規(guī)不屬于我國(guó)高教行政法律體系的組成部分”[22]“但在合法的前提下可以將其看作是法律法規(guī)的延伸和補(bǔ)充，是對(duì)我國(guó)教育法律體系的有益拓展”[23]；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“高等學(xué)校校規(guī)的性質(zhì)是高等學(xué)校與學(xué)生間的教育服務(wù)合同中的格式合同或格式條款”[24]；還有學(xué)者主張，“高校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，在法律、法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)制定具有普遍約束力的規(guī)章應(yīng)當(dāng)歸于‘其他行政規(guī)范性文件范疇”[25]。

（一）格式合同論之駁斥

格式合同論這種觀點(diǎn)基本上無法自圓其說。首先，即便是格式合同也以事前告知相關(guān)內(nèi)容為前提，尤其是對(duì)于格式合同中免除或限制對(duì)方權(quán)利、消減己方責(zé)任或義務(wù)的事項(xiàng)更應(yīng)通過特別的方式加以提醒，否則便有違合同自由原則。而在高校招生過程中，學(xué)生在錄用之前往往無法事無巨細(xì)地獲知各高校所制定的校規(guī)，而只能在開學(xué)報(bào)到之后通過學(xué)生手冊(cè)的學(xué)習(xí)獲致相應(yīng)的校規(guī)校紀(jì)。當(dāng)然，有人或許會(huì)以“高校官方網(wǎng)站上一般都將校規(guī)進(jìn)行了公開”為由，認(rèn)為高校已經(jīng)對(duì)學(xué)生的知情權(quán)加以了保護(hù)。但此說法仍欠妥當(dāng)。畢竟，高校網(wǎng)站上充斥著各種信息與通知，學(xué)生難以便捷地查詢到該校校規(guī)。且尚有眾多家境貧寒的學(xué)生可能尚未能掌握上網(wǎng)的技能，也無法承擔(dān)起上網(wǎng)之資費(fèi)。故網(wǎng)站上的公開行為并非盡到了合理有效的告知義務(wù)。何況，即便高校網(wǎng)站對(duì)其校規(guī)進(jìn)行了專門的公示，也未構(gòu)建起合理的渠道直接詳盡地對(duì)學(xué)生的某些疑慮進(jìn)行及時(shí)的解釋。因此，照此推斷，基于格式合同的基本性質(zhì)，高校未予公開或進(jìn)行有效說明的校規(guī)當(dāng)歸于無效。這顯然將使得眾多高校之規(guī)則將無法產(chǎn)生其規(guī)制效力而形同虛設(shè)。其次，對(duì)于格式合同的效力，以不違背法律強(qiáng)制性規(guī)定與公序良俗為前提，亦不得對(duì)他人的合法權(quán)利進(jìn)行不合理、不公正的限制。如店堂告示中不得自帶茶水的條款，因限制了消費(fèi)者的消費(fèi)自由權(quán)，一般會(huì)歸于無效。而各高校校規(guī)中不可避免地對(duì)學(xué)生之訓(xùn)誡與懲處做出了規(guī)定。若忽略掉高校管理中的公共行政因素，僅僅從格式合同的角度出發(fā)，校規(guī)中開除之處分等顯然屬于對(duì)學(xué)生基本權(quán)利的一種限制，故此類條款應(yīng)當(dāng)歸于無效。即便是記過及其以上處分，一般也將造成學(xué)生其他重要權(quán)益遭致?lián)p害。其原因如下：第一，對(duì)不授予學(xué)位決定而言，記過及記過以上處分往往具有構(gòu)成要件效力。如《天津大學(xué)本科畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位授予工作實(shí)施細(xì)則》第三條即明文規(guī)定了“在校期間受到記過及以上處分者，不授予學(xué)士學(xué)位”。第二，“記過及記過以上處分”將成為學(xué)生個(gè)人成長(zhǎng)檔案的“歷史”佐證，而影響未來工作權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等多種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。尤其是，曾受記過及其以上處分的學(xué)生往往無法通過公務(wù)員招錄工作的政審，這就突出了記過處分對(duì)于學(xué)生就業(yè)權(quán)益造成損害的可能性。第三，記過處分在特定高校中尚可能使受處分學(xué)生直接遭遇物質(zhì)利益上的損害，如直接取消國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金的評(píng)定資格。故對(duì)于記過處分而言，若歸于格式合同條款也將因嚴(yán)重限制學(xué)生權(quán)利而歸于無效。再次，高等學(xué)校對(duì)學(xué)生行使的管理權(quán)力，具有明顯的強(qiáng)制性和單方意志性。若將之視為格式合同，那么此種具備行政權(quán)力特征的管理權(quán)，又如何彰顯民事法律關(guān)系中的平等性呢？對(duì)于學(xué)校而言，若其制定的違紀(jì)處分條例中強(qiáng)制性地規(guī)定了“考試舞弊的學(xué)生一律開除”，則學(xué)生在舞弊被抓之后，學(xué)校又是否可以同之進(jìn)行平等協(xié)商呢？此種情形下，若學(xué)校能單憑自己的意志區(qū)別對(duì)待舞弊的不同學(xué)生，恐怕會(huì)被視為違法之處理決定吧。

（二）行政規(guī)范論之證成

高校自治規(guī)則規(guī)范著作為行政主體的學(xué)校與作為行政相對(duì)人的學(xué)生、教職工之間的權(quán)利與義務(wù)，它承擔(dān)著調(diào)整一系列與教育教學(xué)有關(guān)的社會(huì)關(guān)系的責(zé)任，是高校運(yùn)用法律、法規(guī)賦予的對(duì)學(xué)生、老師的管理權(quán)及其他教育行政權(quán)做出的規(guī)定。調(diào)整學(xué)校和學(xué)生之間行政法律關(guān)系的學(xué)校規(guī)章，具有行政法律的性質(zhì)。雖然存在著一種觀點(diǎn)，將制定內(nèi)部管理規(guī)范的權(quán)力歸于高校與生俱來的自治權(quán)力；但基于如下理由，高校制定管理規(guī)則的權(quán)力應(yīng)當(dāng)被視為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的結(jié)果。也正是基于法治國(guó)的理由，高校才必須透過普遍以及與此相關(guān)的規(guī)定，讓大學(xué)內(nèi)部成員清楚了解其權(quán)利義務(wù)關(guān)系[26]。

首先，從實(shí)證法的角度看，高校制定自治規(guī)范以管理其內(nèi)部事務(wù)，屬于法律授予的權(quán)力。教育部制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第69條（2）、《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第25條（3）分別直接賦予了高等學(xué)校管理學(xué)生與授予學(xué)位的權(quán)力，《中華人民共和國(guó)高等教育法》第41條則通過授權(quán)高校校長(zhǎng)制定具體規(guī)章制度的方式間接地肯定了高等學(xué)校制定管理規(guī)則的權(quán)力，《高等教育法》第四章、第五章、第六章的規(guī)定也明確了高校擁有制定招生方案和調(diào)節(jié)系科招生比例的辦學(xué)自主權(quán)?！秶?guó)家教委關(guān)于頒發(fā)〈高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則（試行）〉的通知》同樣認(rèn)可了各高等學(xué)校從本校實(shí)際情況出發(fā)制定本?！秾W(xué)生行為準(zhǔn)則》的權(quán)力。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)高等教育法》第53條之規(guī)定，也從另一角度詮釋了學(xué)生行為規(guī)范和學(xué)校各項(xiàng)管理制度對(duì)高校學(xué)生的約束力。故制定內(nèi)部規(guī)章制度的權(quán)力不是國(guó)家公共權(quán)力之外的一種權(quán)力，而是國(guó)家將自己立法權(quán)的一部分授予從事公共服務(wù)的高等學(xué)校行使[27]。

其次， 從權(quán)力的社會(huì)功能與性質(zhì)看，提供教育是教育給付行政上所不可或缺之國(guó)家公任務(wù)[28]。高?；趯?shí)現(xiàn)上述國(guó)家公任務(wù)的需要而享有的規(guī)章制定權(quán)，是國(guó)家將管理公共事務(wù)的權(quán)力授予社會(huì)自治團(tuán)體行使的一種表現(xiàn)形式。畢竟，較之一般的私主體，作為現(xiàn)代給付行政中一個(gè)關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)，以管理者身份為學(xué)生提供教育服務(wù)的高等學(xué)校更多地承擔(dān)著公共服務(wù)行政的責(zé)任。其通過制定自治性規(guī)則所行使的管理權(quán)限也并非純粹的私人行政，而暗含著公共行政管理權(quán)的因素。

再次，從高校自治規(guī)則本身來看，它呈現(xiàn)出了一種明顯的被規(guī)制對(duì)象不特定性、可反復(fù)適用性以及普遍約束性。只是由于管轄范圍的不同，使得高校自治規(guī)則的范圍僅及于某校之內(nèi)或?qū)W院之內(nèi)，而無法對(duì)校外之人事展現(xiàn)其規(guī)范效力。在實(shí)際的學(xué)校管理中，高校以其制定的自治規(guī)則約束學(xué)生、老師以及其本身的行為。對(duì)于學(xué)生而言，校規(guī)對(duì)學(xué)生的影響比之行政法規(guī)對(duì)一般公民的影響毫不遜色[29]，校內(nèi)自治規(guī)則就是其必須遵守的“法律”。

總之，從教育法律規(guī)范體系的整體角度考評(píng)，學(xué)校的自治規(guī)章是衍生于國(guó)家法律的從屬性法源，屬于國(guó)家法之“神經(jīng)末梢”。如學(xué)校制定的招生規(guī)則、學(xué)籍管理的規(guī)則、獎(jiǎng)懲和處分規(guī)則、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書的條件等都具有行政法律特征[30]。雖然，與傳統(tǒng)理論上對(duì)“法律”的認(rèn)定有所出入，但高校之自治規(guī)則應(yīng)當(dāng)被歸于“其他行政法律規(guī)范”的范疇。它是教育行政法的必要補(bǔ)充，為教育行政法所未窮盡的領(lǐng)域和層次提供了可遵循的規(guī)范或準(zhǔn)則，對(duì)教育行政工作的有序化具備極其重要的作用。

三、高校自治規(guī)則中法律保留的層級(jí)化

如前所言，高校自治規(guī)則是指學(xué)校為維護(hù)教學(xué)科研秩序、加強(qiáng)教學(xué)管理而制定的有關(guān)學(xué)生學(xué)籍、獎(jiǎng)懲、學(xué)位評(píng)定及日常管理等各項(xiàng)制度的總稱，它具有行政規(guī)范的特性。那么，若國(guó)家所制定法律規(guī)范依然對(duì)某一事項(xiàng)作出了明確規(guī)定，則高等院校得否擬定較之于法律規(guī)范更為嚴(yán)苛的自治規(guī)則？例如，高等學(xué)校能否在法律明文規(guī)定的前提之下，科以學(xué)生更多的義務(wù)或消減學(xué)生的某些權(quán)益？同時(shí)，若法無明文規(guī)定，則學(xué)校規(guī)則又得否“拾遺補(bǔ)缺”對(duì)某一事項(xiàng)自行加以規(guī)制？這就需要通過法律保留層級(jí)化的理論加以解決。

（一）高校行政應(yīng)采第五層級(jí)的法律保留

德國(guó)人Fritz Ossenbuhl認(rèn)為，權(quán)力分立制度的功能絕非僅止于一般人所熟悉之人權(quán)的保障與權(quán)力均衡的維護(hù)而已，毋寧于更進(jìn)一步要求何種國(guó)家事務(wù)應(yīng)由何一機(jī)關(guān)決定，應(yīng)依“適當(dāng)功能之機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)”劃分之[3]139。不同國(guó)家機(jī)關(guān)具有不同的組成結(jié)構(gòu)和決定程序，該組成結(jié)構(gòu)與決定程序因質(zhì)的高度差異性自然賦予各種做成的決定不同的分量和不同的正當(dāng)性[3]139，這樣便能促使國(guó)家決定能夠達(dá)到“盡可能正確適當(dāng)”的境地。換言之，即要求國(guó)家決定應(yīng)由在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組成方式、功能與決定程序等各方面均具最佳條件的機(jī)關(guān)來擔(dān)任[3]139。這樣一種功能解構(gòu)的解釋方法便是法律保留層級(jí)化的理論來源。這種理論應(yīng)用于高校行政管理范疇，則可印證高校行政應(yīng)采第五層級(jí)的法律保留，即廣義的行政保留說。即便是法律保留層級(jí)化中第四層級(jí)狹義的行政保留，亦無在高校行政中適用的必要。只要有法律、法規(guī)、規(guī)章亦或其他抽象性法律規(guī)范的依據(jù)，即可視此行為未違背法律保留原則。當(dāng)然，此處所指的其他抽象性法律規(guī)范非指行政機(jī)關(guān)制定的紅頭文件，而指高校自行制定的自治規(guī)則。

首先，對(duì)于教育行政管理而言，較之行政機(jī)關(guān)，高等學(xué)校對(duì)于其內(nèi)部事務(wù)則更為熟悉，從而能對(duì)其教學(xué)管理事務(wù)給予更為內(nèi)行的評(píng)價(jià)。憑借高校自主制定的自治規(guī)則處理高校事務(wù)，顯然更能借此“縮短規(guī)范制訂者和接受人之間的距離”[31]。可以說，賦予大學(xué)規(guī)章自治的意義在于“動(dòng)員社會(huì)力量、相應(yīng)的社會(huì)團(tuán)體去規(guī)范與其密切有關(guān)的事務(wù)”[32]。若寄希望于行政機(jī)關(guān)制定細(xì)致的行為規(guī)范去引導(dǎo)高校、學(xué)生、老師等主體的行為，那么可能因未正視高校自身之實(shí)際狀況而導(dǎo)致其規(guī)范無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有之功能，甚至還會(huì)使得學(xué)校自身的發(fā)展目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。 因此，應(yīng)當(dāng)允許高等學(xué)校在法律未做規(guī)定的情形之下自主地創(chuàng)制自治規(guī)則，如在校規(guī)中設(shè)定國(guó)家教育立法中沒有的新的懲戒形式。例如，根據(jù)《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》第2條規(guī)定，學(xué)校對(duì)違紀(jì)學(xué)生做出行政處分的同時(shí)，相應(yīng)削減或取消獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金或降低貸學(xué)金等級(jí)。此類處置措施，是對(duì)既受利益的削減或剝奪，使學(xué)生的境遇較之處置前變得更壞，故也可視為一種讓學(xué)生承受不利負(fù)擔(dān)的懲戒[33]。

其次，從高校承擔(dān)的功能而言，學(xué)術(shù)自由是其核心功能。學(xué)術(shù)自由，主要在擔(dān)保作為知識(shí)的創(chuàng)造機(jī)構(gòu)大學(xué)能在不受國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的影響下，自由從事知識(shí)本質(zhì)的創(chuàng)造、淬煉及相互辯證的過程[34]。而欲真正實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)之自由，就需要高校管理上的自治提供以制度性保障。雖然，大學(xué)自治既非治外法權(quán)，亦可適用法律保留原則，但大學(xué)自治作為制度性保障，依學(xué)術(shù)自由之基本權(quán)特性，首應(yīng)避免學(xué)術(shù)運(yùn)作受到干擾，是以低密度法律保留最為妥適[28]。對(duì)于高校的行政管理行為，國(guó)家法律只需作原則性的規(guī)定即可，其余的空間則留給大學(xué)自主決定。也就是說，欲實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由的價(jià)值與功能，法律一般僅能對(duì)大學(xué)的目的與任務(wù)以及基本權(quán)利限制最低條件作規(guī)范，而不能對(duì)大學(xué)教學(xué)、研究、學(xué)習(xí)之內(nèi)容運(yùn)作、內(nèi)部管理做事事俱全的規(guī)定。否則，若行政機(jī)關(guān)強(qiáng)行對(duì)高校實(shí)施各種細(xì)致的管理，則可能因?yàn)榍址噶烁咝Ｗ陨淼摹芭袛嘤嗟亍倍渫桩?dāng)性。

再次，從立法現(xiàn)狀而言，綜觀修改后的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》內(nèi)容，有5處直接明確為“由學(xué)校規(guī)定”，有13處要求明確為“按學(xué)校規(guī)定”執(zhí)行[35]?？梢哉f，較之舊的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，2005年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》以政府教育主管部門依法授權(quán)的方式下增加了高校行政職能，擴(kuò)展了高校對(duì)學(xué)生管理的權(quán)力空間。這一點(diǎn)也彰顯了高校自治規(guī)則在高校行政管理中所發(fā)揮的價(jià)值與功能。

最后，雖然高校行政中的法律保留并非高密度的“國(guó)會(huì)保留”，亦非低密度的“行政保留”，而是最低密度的“第五層級(jí)的法律保留”，但是它也意味著高校管理行為至少需以高校自治規(guī)則依據(jù)。若高校的管理行為欠缺自治規(guī)則的授權(quán)，則應(yīng)視為違法。例如，某高校所制定的“國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定辦法”并未剝奪獲獎(jiǎng)?wù)邊⑴c評(píng)選其他獎(jiǎng)學(xué)金的資格，但其年級(jí)輔導(dǎo)員基于平衡分配獎(jiǎng)學(xué)金的目的，自行做出了“國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金的學(xué)生不得參與評(píng)定其他獎(jiǎng)學(xué)金”的決定，這就會(huì)因無自治規(guī)則的授權(quán)而欠缺合法性。甚至，很多年級(jí)輔導(dǎo)員基于“公平”的考量，擅自將國(guó)家助學(xué)金平均分配給每一個(gè)貧困學(xué)生，亦存在著違反法律保留的情形。

當(dāng)然，大學(xué)自治正如同其他的自治權(quán)一樣，通常僅屬一種手段性的價(jià)值，其目的在于學(xué)術(shù)自由的保障。然而，正如同所有的自治權(quán)均存在有他律監(jiān)督一樣，學(xué)術(shù)自由亦非絕對(duì)而仍有其界限存在[36]。如果大學(xué)規(guī)章本身形式或?qū)嵸|(zhì)違法，則其是無意義且沒有效力的。這一點(diǎn)并非是對(duì)高校自治規(guī)則效力的否定，而是在選擇沖突規(guī)范之時(shí)的一種考量。如大學(xué)生也與其他公民一樣享受憲法規(guī)定的言論自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、選舉權(quán)；同理，談戀愛、接吻、同居等人身自由和人格尊嚴(yán)范圍同樣受憲法保護(hù)。不能因?yàn)榇髮W(xué)生身在高等學(xué)府，就排除了對(duì)這類權(quán)利的享有[37]。同時(shí)，在得到寬泛授權(quán)的情況下，高等學(xué)校在實(shí)施管理的過程中，應(yīng)當(dāng)將自愿履行與教育改正優(yōu)先于強(qiáng)制措施予以考慮。

（二）高校自治規(guī)則內(nèi)部的層級(jí)化

基于法治國(guó)與權(quán)利保障的理論，如果大學(xué)執(zhí)行治理權(quán)并要對(duì)他人權(quán)利有所干涉，就需要一個(gè)法律的基礎(chǔ)。在無法律的場(chǎng)域里，獨(dú)立的治理權(quán)行使是被排除的[38]。只是由于高校行政自身獨(dú)有的特點(diǎn)，此處之法律可以被理解為高校的自治規(guī)則。從主體上看，有權(quán)制定校內(nèi)自治規(guī)則的主體十分廣泛，它包括學(xué)校及其職能部門、各學(xué)院及其職能部門、各系及其職能部門，甚至還有各年級(jí)（組）。尤其是在實(shí)行學(xué)校與學(xué)院進(jìn)行二級(jí)管理的大學(xué)，學(xué)院的權(quán)力更為強(qiáng)大，它們往往能基于學(xué)院的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃以及學(xué)院的現(xiàn)狀制定出合乎本學(xué)院的自治規(guī)則。例如，即便學(xué)校未對(duì)學(xué)生發(fā)表論文做出明確的規(guī)定，但某些學(xué)院仍在其學(xué)生培養(yǎng)方案中明確要求“該學(xué)院的學(xué)生需公開發(fā)表一篇論文，方可畢業(yè)”。而這種限制明顯將對(duì)學(xué)生的基本權(quán)利造成嚴(yán)重的影響。那么，學(xué)院是否可以超出學(xué)校的規(guī)定，自行設(shè)定學(xué)生畢業(yè)的條件？這就需要對(duì)高校內(nèi)部的自治規(guī)則進(jìn)行層級(jí)化的劃分，具有“更強(qiáng)烈重要意義”的事項(xiàng)應(yīng)交由更高層級(jí)的自治規(guī)則加以規(guī)定。由于高等學(xué)校有大學(xué)與學(xué)院之分，本文基于層級(jí)劃分的需要，將以大學(xué)的自治規(guī)則為對(duì)象進(jìn)行分析。

首先，自治規(guī)則的第一層級(jí)為大學(xué)之章程。大學(xué)章程一般經(jīng)校教職工代表大會(huì)審議通過后生效，并要報(bào)教育主管部門備案?？梢哉f，大學(xué)章程可視為大學(xué)之憲章，它不但反映了當(dāng)代各高等學(xué)校的本質(zhì)和基本原則，也確定了其他層次規(guī)章制度建設(shè)的指導(dǎo)原則。大學(xué)章程通過行政機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)或批轉(zhuǎn)來取得認(rèn)可而獲得對(duì)大學(xué)所屬成員及社會(huì)的法定的約束力和強(qiáng)制力，在高校自治規(guī)則的體系中具有最高的規(guī)范效力[39]。

其次，自治規(guī)則的第二層級(jí)為校長(zhǎng)辦公會(huì)、校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、校教職工代表大會(huì)、校務(wù)委員會(huì)依據(jù)其議事規(guī)則與程序討論通過的規(guī)章，亦稱學(xué)校規(guī)章。例如，《×××大學(xué)學(xué)籍管理規(guī)定》、《××大學(xué)學(xué)位授予工作細(xì)則》、《××大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》等。根據(jù)所涉學(xué)生權(quán)利之重要性，學(xué)位授予、畢業(yè)證發(fā)放、學(xué)生招錄以及變更身份關(guān)系的處分設(shè)定權(quán)應(yīng)該歸屬于此層級(jí)的自治規(guī)則。例如，若《××大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》中并未就酗酒事項(xiàng)或發(fā)生性行為的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制，那么學(xué)院就不得自主規(guī)定對(duì)酗酒者或發(fā)生性行為者進(jìn)行違紀(jì)處分；若《××大學(xué)學(xué)位授予工作細(xì)則》并沒有將“未通過英語四六級(jí)考試或獲致記過及其以上處分”作為授予學(xué)位的否定性要件，那么各學(xué)院也不得以學(xué)生未通過英語四六級(jí)或被處以了記過及其以上處分為由拒絕授予學(xué)位。同理，若圖書館在高校學(xué)生畢業(yè)之時(shí)發(fā)出通知，對(duì)于離校之前未及時(shí)歸還圖書、不予注銷圖書證、未按規(guī)定上傳畢業(yè)論文的學(xué)生不予發(fā)放畢業(yè)證和學(xué)位證；或校后勤集團(tuán)發(fā)出通知，對(duì)于未繳納水電費(fèi)或清賠宿舍受損物質(zhì)的學(xué)生暫時(shí)不發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證，均應(yīng)視為違法。且基于職能分工的原因，涉及學(xué)位授予的事項(xiàng)一般由校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)制定自治規(guī)則；而畢業(yè)證發(fā)放、涉及身份變更的違紀(jì)處分事項(xiàng)則一般由校長(zhǎng)辦公會(huì)制定自治規(guī)則。

第三，自治規(guī)則的第三層級(jí)為校職能部門、學(xué)院（部）中決策機(jī)構(gòu)依據(jù)其議事規(guī)則與程序討論通過的規(guī)章，亦稱部門規(guī)章。例如，《××大學(xué)××學(xué)院違紀(jì)處分條例》、《××大學(xué)圖書館學(xué)生管理規(guī)定》、《××大學(xué)××學(xué)院學(xué)生管理規(guī)定》。同樣以學(xué)生權(quán)利之重要性為規(guī)范密度的依據(jù)，涉及非變更身份關(guān)系的違紀(jì)處分、獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定、先進(jìn)個(gè)人評(píng)選細(xì)則等事項(xiàng)可歸于此層級(jí)及其以上的自治規(guī)則加以規(guī)范。例如，若學(xué)校綜合測(cè)評(píng)獎(jiǎng)學(xué)金的評(píng)定辦法未就學(xué)生之學(xué)業(yè)成績(jī)進(jìn)行限定，那么年級(jí)在初選獲獎(jiǎng)學(xué)生時(shí)，就不得自立規(guī)則剝奪學(xué)業(yè)平均分在75分以下的學(xué)生的參與評(píng)選權(quán)；若學(xué)院和學(xué)校均未規(guī)定學(xué)生之早操行為，那么年級(jí)就不得設(shè)定自治規(guī)則懲處不參與早操者。值得注意的是，校職能部門、學(xué)院（部）所設(shè)立之科室也無權(quán)對(duì)上述事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，除非其起草的自治規(guī)則經(jīng)由其所屬職能部門、學(xué)院（部）討論通過。例如，隸屬于校后勤集團(tuán)的食堂，就不得以違紀(jì)處分為威脅強(qiáng)制學(xué)生飯后主動(dòng)收拾餐具，但該食堂顯然可以提出一些倡導(dǎo)性的自治規(guī)則。

第四，自治規(guī)則的第四層級(jí)為校職能部門及其所屬科室、學(xué)院（部）及其科室、年級(jí)等非依據(jù)議事規(guī)則與程序辦法的規(guī)定。由于這些規(guī)范的指定程序極為寬松，指定主體也極為分散，故其處于自治規(guī)則的最低層級(jí)。其實(shí)，良好的校規(guī)應(yīng)當(dāng)明晰學(xué)生義務(wù)的性質(zhì)和層次，使學(xué)生了解哪些義務(wù)屬于法律的要求、哪些屬于校規(guī)的強(qiáng)制性要求、哪些屬于校規(guī)的倡導(dǎo)性要求，這樣既能使學(xué)生義務(wù)的性質(zhì)和層次分明，也能夠使學(xué)生了解法律與校規(guī)的關(guān)系、違法與違紀(jì)的不同[40]。對(duì)于倡導(dǎo)性的行為要求，自然無需受到太多限制，而任由第四層級(jí)的自治規(guī)則進(jìn)行限制。諸如禁止在圖書館或博物館內(nèi)喧嘩、抽煙，教師要求學(xué)生遵守課堂紀(jì)律，按時(shí)交作業(yè)等。因這類輕微干預(yù)乃日常生活可預(yù)期，并為一般社會(huì)理念符合的例行事件，很難想象可以或值得成為法治國(guó)深刻、嚴(yán)肅討論的對(duì)象[41]。

總之，校內(nèi)的各組織機(jī)構(gòu)、單位之間具有嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系，學(xué)校教職工代表大會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、各職能部門、各學(xué)院、系、年級(jí)（組）等，形成金字塔型的各層組織系統(tǒng)，決定了校內(nèi)規(guī)章的效力從上到下呈現(xiàn)多層級(jí)性的特點(diǎn)[42]。這也暗示著高校自治規(guī)則的規(guī)范密度應(yīng)視學(xué)生權(quán)利的重要性不同而有所差異。如果立法中沒有針對(duì)不同的事項(xiàng)確定不同的法律保留密度，則或者學(xué)校的自主權(quán)將受到極大的限制而無法發(fā)揮作用，或者學(xué)校的權(quán)力沒有邊界，無限擴(kuò)張，均會(huì)影響學(xué)生的合法權(quán)益[43]。

四、結(jié)語

隨著行政手段的不斷擴(kuò)張、行政范圍的不斷擴(kuò)大以及行政事務(wù)的不斷復(fù)雜，從權(quán)力配置的合理性及運(yùn)作的可行性考慮，立法者應(yīng)當(dāng)只在法律中規(guī)范真正的本質(zhì)問題，而將細(xì)節(jié)問題留給法規(guī)或者行政決定解決[44]。同理，基于教育行政之特性，高等學(xué)校的自主管理權(quán)應(yīng)該日益被法治國(guó)所認(rèn)同。只是在賦予高校自治規(guī)則以行政規(guī)范之效力的時(shí)候，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注與規(guī)范權(quán)力不被濫用。而將法律保留層級(jí)化的理論應(yīng)用于自治規(guī)則之中，則不失為一種合理配置高校管理權(quán)的手段。一方面，依據(jù)法律保留層級(jí)化，基于解構(gòu)功能之考量，將高校行政歸于第五層級(jí)的法律保留更為合適。只有這樣，才能突出高校在處理教育事務(wù)上的專業(yè)性，從而更加貼近高校實(shí)際地發(fā)揮高校育人育才、助益學(xué)術(shù)發(fā)展的功能。另一方面，借助法律保留層級(jí)化的實(shí)踐，將高校自治規(guī)則也加以層級(jí)化劃分，則亦能對(duì)高校自治權(quán)有所限制。且此層級(jí)化之下，對(duì)不同的學(xué)生權(quán)利施以不同的規(guī)范密度，也顯示出了對(duì)學(xué)生權(quán)利的保護(hù)。

注釋：

（1）中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯，止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害.

（2）高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或者修改學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定，報(bào)主管教育行政部門備案（中央部委屬院校同時(shí)抄報(bào)所在地省級(jí)教育行政部門），并及對(duì)向?qū)W生公布.

（3）學(xué)位授予單位可根據(jù)本暫行實(shí)施辦法，制定本單位授予學(xué)位的工作細(xì)則.

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