張保帥 彭小兵 范美

摘 要： 本文結(jié)合案例分析法對(duì)城市拆遷中的合謀及其主要形式進(jìn)行了解析，在對(duì)利益主體進(jìn)行理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提下演繹城市拆遷中政企合謀的產(chǎn)生并探索其形成的內(nèi)在機(jī)理；并在此基礎(chǔ)上引用合謀與防合謀理論，進(jìn)行城市拆遷防合謀監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞： 城市拆遷；合謀；解決機(jī)制

中圖分類號(hào)：F224.32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2013）05-0016-08

一、問(wèn)題提出

我國(guó)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，推動(dòng)了城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致城市改造的力度空前加大，從而帶動(dòng)了城市拆遷。城市拆遷對(duì)于優(yōu)化利用土地資源，改善城市發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)，改善城市居民生活條件起到了一定的積極作用。但與此同時(shí)，因拆遷導(dǎo)致政府、拆遷人、被拆遷人之間的利益沖突，從而引發(fā)的社會(huì)沖突、上訪和群體性事件，影響了社會(huì)穩(wěn)定。從2004年湖南嘉禾不簽字就停薪停職的“株連式”拆遷到2007年轟動(dòng)全國(guó)的“重慶最牛釘子戶”事件，從2009年的“唐福珍自焚”事件到2010年江西撫州宜黃“9·10”拆遷自焚事件，從“野蠻拆遷”到“暴力反抗”，全國(guó)各地類似的重大事件不斷發(fā)生。這些事件表面上是由于拆遷補(bǔ)償不合理而直接引發(fā)的糾紛，但是我們也從中可以看到在拆遷中本應(yīng)保持中立的地方政府與拆遷人結(jié)合成利益共同體，濫用公共權(quán)力。這些都反映了我國(guó)城市拆遷中的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，由“土地財(cái)政”驅(qū)使的地方政府和受商業(yè)利益驅(qū)使的拆遷人在房屋拆遷博弈中基于自身利益最大化而導(dǎo)致的政企合謀問(wèn)題，這種合謀行為進(jìn)一步加深了拆遷矛盾，其直接后果是嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的利益，使大量拆遷糾紛和違法事件發(fā)生。

城市拆遷工作涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，城市拆遷工作實(shí)際上是多方利益群體的博弈及多次博弈的過(guò)程，其中牽涉的利益非常容易誘發(fā)合謀，致使大批拆遷辦官員因貪污受賄而落馬。然而，當(dāng)前我國(guó)正處于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，各方面的法律制度都還不夠完善，加之，在現(xiàn)行的城市拆遷條例中，把地方政府假想成公共利益的代表，忽視了其自身利益的追求并賦予地方政府過(guò)多的行政權(quán)力，同時(shí)缺乏對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行有效制約的法律條文，造成了監(jiān)督真空，也為城市拆遷中合謀的產(chǎn)生提供了空間。

因此，為了完善城市拆遷制度，保障城市拆遷活動(dòng)正常有序地展開(kāi)，提高城市拆遷效益，有必要深入研究城市拆遷中的政企合謀問(wèn)題及其防范機(jī)制。本文就是基于這樣的視角，將城市拆遷中的三個(gè)主要的利益主體即地方政府、拆遷人、被拆遷人理解成經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的“經(jīng)濟(jì)人”，從他們各自的利益訴求出發(fā)，分析城市拆遷中政企合謀的產(chǎn)生并探尋其內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而借鑒國(guó)外有效防合謀的理論來(lái)探尋城市拆遷中防合謀監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建。

二、城市拆遷合謀的表現(xiàn)形式

地方政府是一個(gè)比較籠統(tǒng)的概念，在城市房屋拆遷實(shí)踐中，參與合謀的往往是具體的政府機(jī)構(gòu)或者是政府官員，那么按照合謀參與主體的不同，城市房屋拆遷合謀主要有以下兩種表現(xiàn)形式：一是地方政府有關(guān)機(jī)構(gòu)整體和拆遷人之間的合謀，這種合謀主要是由于地方政府出于對(duì)自身利益即當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展或政績(jī)的追求，與拆遷人結(jié)成利益共同體；二是政府官員因自身尋租的需求與拆遷人結(jié)成利益共同體。

在實(shí)踐中，合謀的雙方總是盡可能利用法律制度的漏洞來(lái)實(shí)施其違法行為，因此，合謀往往具備不易察覺(jué)性，筆者擬結(jié)合具體案例對(duì)兩種合謀的表現(xiàn)形式進(jìn)行剖析。

（一）地方政府有關(guān)機(jī)構(gòu)與拆遷人之間的合謀形式

對(duì)于這種形式的合謀，我們結(jié)合湖南嘉禾“株連式”拆遷事件來(lái)進(jìn)行分析。

1.事件回顧

湖南嘉禾縣珠泉商貿(mào)城是以商業(yè)營(yíng)業(yè)用房為主的一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。2003年下半年以來(lái)，湖南省嘉禾縣政府在珠泉商貿(mào)城項(xiàng)目建設(shè)中，制定出“四包兩停”這樣的強(qiáng)硬措施，以行政命令搞強(qiáng)制拆遷，并要求縣里的公職人員負(fù)責(zé)各自親屬的拆遷工作，否則將被暫停工作、停發(fā)工資。同時(shí)還打出“誰(shuí)工作通不開(kāi)路子，誰(shuí)就要換位子”；“誰(shuí)不顧嘉禾的面子，誰(shuí)就被摘帽子”；“誰(shuí)影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”等標(biāo)語(yǔ)。政府直接介入拆遷的行為引起了當(dāng)?shù)厝罕姷膹V泛不滿。

后經(jīng)上訪群眾反映，引起了全社會(huì)特別是新聞媒體的廣泛關(guān)注，最后通過(guò)中央政府的直接干預(yù)，建設(shè)部和湖南省專門(mén)派調(diào)查組對(duì)此事予以調(diào)查。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的調(diào)查，湖南省委省政府認(rèn)為嘉禾事件是一起地方政府濫用行政權(quán)力、違法違規(guī)的事件，嚴(yán)重地?fù)p害了群眾利益，并給全社會(huì)造成很大的負(fù)面影響。

2.事件分析

按照我國(guó)城市拆遷條例，在商業(yè)拆遷中，正常的拆遷模式如圖1所示：

在這種正常的拆遷模式下，地方政府承擔(dān)了整個(gè)拆遷活動(dòng)的監(jiān)管者和中立裁判者的角色，主要負(fù)責(zé)拆遷許可的審批，對(duì)拆遷評(píng)估、拆遷安置和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用等工作是否合理、是否到位的監(jiān)督，強(qiáng)制拆遷的裁決以及及時(shí)公布拆遷相關(guān)信息等工作，而不能作為拆遷直接參與方控制和干預(yù)拆遷的發(fā)起以及實(shí)施過(guò)程，也不能偏向于開(kāi)發(fā)商和被拆遷人任何一方利益主體。在取得拆遷許可后，開(kāi)發(fā)商在實(shí)施拆遷前，應(yīng)與被拆遷人就拆遷補(bǔ)償安置及補(bǔ)償方式等問(wèn)題進(jìn)行平等的協(xié)商，在協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)；若雙方意見(jiàn)無(wú)法達(dá)成一致，則可以就相關(guān)問(wèn)題向地方政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行反饋，地方政府相關(guān)部門(mén)則應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，就雙方的訴求做出公正合理的裁決。同時(shí)，被拆遷人可以就拆遷過(guò)程中的拆遷補(bǔ)償、安置等事宜向地方政府申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)。

而地方政府與開(kāi)發(fā)商合謀的拆遷模式，如圖2所示：

由圖2可以看出，這種拆遷模式就是典型的地方政府有關(guān)機(jī)構(gòu)與拆遷人之間的合謀形式，在這種合謀形式下，地方政府與開(kāi)發(fā)商結(jié)為利益共同體，而被拆遷人則成為處于行政權(quán)力與資本雙重力量壓迫下的相對(duì)方。政府不再承擔(dān)監(jiān)管者的角色，而是一方利益主體，地方政府首先從開(kāi)發(fā)商那里獲取經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)對(duì)開(kāi)發(fā)商予以審批、強(qiáng)拆等權(quán)力支持，弱化對(duì)被拆遷人的權(quán)利救濟(jì)，最后政府和開(kāi)發(fā)商獲得雙贏，而被拆遷人則利益受損，獲得較少的拆遷補(bǔ)償。具體分析，嘉禾拆遷中的合謀主要體現(xiàn)在：一是在拆遷許可環(huán)節(jié)，嘉禾縣政府在不合規(guī)的情況（即開(kāi)發(fā)商缺乏拆遷計(jì)劃、拆遷方案和拆遷補(bǔ)償安置資金足額到位證明等要件）下，為開(kāi)發(fā)商發(fā)放《房屋拆遷許可證》。這里嘉禾縣政府并沒(méi)有充當(dāng)公正的裁判角色，完全沒(méi)有從公共利益的角度考慮這樣的違法行為給被拆遷人帶來(lái)的危害，而是在裁決中完全偏向了開(kāi)發(fā)商一方。二是在拆遷實(shí)施環(huán)節(jié)，據(jù)城市拆遷條例第十條的規(guī)定，“拆遷人可以自行拆遷，也可以委托具有拆遷資格的單位實(shí)施拆遷。房屋拆遷管理部門(mén)不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托?！倍诩魏淌录?，開(kāi)發(fā)商此時(shí)更像是一個(gè)幕后的隱身人，由嘉禾縣政府直接面對(duì)被拆遷人，通過(guò)公權(quán)力介入拆遷過(guò)程，界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷期限，收回被拆遷人的土地使用權(quán)，從而剝奪了被拆遷人的民事法律權(quán)利（如知情權(quán)、索償權(quán)、救濟(jì)權(quán)等等），實(shí)現(xiàn)其成本收益最優(yōu)化。在合謀形式的拆遷模式中，被拆遷人完全是被動(dòng)的接受者，申訴和救濟(jì)權(quán)利相應(yīng)弱化，使其陷入無(wú)助的境地。因此，合謀行為嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的利益，是引起拆遷沖突的深層次原因之一。

（二）政府官員與拆遷人之間的合謀形式

在全國(guó)各地的城市拆遷中，一批批的貪官相繼落馬，其中既有北京市原副市長(zhǎng)劉志華、杭州市原副市長(zhǎng)許邁永等高官，也有深圳市規(guī)劃國(guó)土委副局級(jí)干部、原征地辦主任劉新云以及貴陽(yáng)原市長(zhǎng)助理樊中黔，與拆遷有關(guān)的貪污腐敗事件舉不勝舉，這些案例也是政府官員與拆遷人之間合謀的主要體現(xiàn)。本文以貴陽(yáng)原市長(zhǎng)助理樊中黔案為例，對(duì)這一合謀形式進(jìn)行分析。

在樊中黔案中，經(jīng)專案組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在樊中黔長(zhǎng)達(dá)十余年的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，利用手中的職權(quán)替開(kāi)發(fā)商“打招呼”幫忙，與開(kāi)發(fā)商勾結(jié)，他們以不同企業(yè)名稱進(jìn)行多頭投標(biāo)、圍標(biāo)，獲取工程項(xiàng)目，隨意緩繳甚至減免配套費(fèi)，由此大肆斂財(cái)，極盡權(quán)錢(qián)交易之能事，以此獲取雙方的最大利益。致使貴陽(yáng)市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)秩序混亂，出現(xiàn)了大量的違法違規(guī)現(xiàn)象，通過(guò)調(diào)查樊中黔受賄案，檢察機(jī)關(guān)查出涉及此案的開(kāi)發(fā)商多達(dá)70余人，同時(shí)牽出貴陽(yáng)城市國(guó)土、建設(shè)領(lǐng)域案件15件、涉案18人。

這起腐敗案件的最大特點(diǎn)就是地方政府官員與開(kāi)發(fā)商勾結(jié)、被開(kāi)發(fā)商“俘獲”、為開(kāi)發(fā)商牟利，他們之間是一種典型的錢(qián)權(quán)交易的合謀行為。樊中黔曾長(zhǎng)期把持國(guó)土規(guī)劃、建設(shè)等大權(quán)，并有過(guò)多次交叉任職經(jīng)歷，在調(diào)任金陽(yáng)新區(qū)管委會(huì)書(shū)記、主任后，掌握著新區(qū)的拆遷規(guī)劃、土地建設(shè)等權(quán)力。而從開(kāi)發(fā)商的角度，據(jù)了解，這70個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商平均給樊中黔的行賄每個(gè)人可能不足100萬(wàn)，只用不到100萬(wàn)就把他拿下了，但是可以獲取幾千萬(wàn)，甚至上億的利潤(rùn)，通過(guò)較低的成本去獲得高額的利潤(rùn)，這正符合開(kāi)發(fā)商追求利潤(rùn)最大化的本性，因而他們會(huì)想盡一切辦法去行賄。在缺少嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的情況下，經(jīng)不住金錢(qián)誘惑的官員往往接受了賄賂，從而與開(kāi)發(fā)商結(jié)為利益共同體。于是，政府官員完全偏向于開(kāi)發(fā)商，而弱化了被拆遷人的權(quán)利救濟(jì)，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的利益。這種合謀形式產(chǎn)生的主要原因是在拆遷過(guò)程中，政府官員作為拆遷方案制定的參與者掌握比較充分的信息，同時(shí)又擁有一些與拆遷有關(guān)的行政權(quán)力，這都為其尋租創(chuàng)造了條件，而對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，在利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，就與城市拆遷中管理拆遷的官員結(jié)成了利益共同體，從而導(dǎo)致大量違法亂紀(jì)案件的發(fā)生。

三、城市拆遷合謀的內(nèi)在機(jī)理

商業(yè)性城市拆遷，按照相關(guān)法律的規(guī)定，作為第三方的地方政府應(yīng)該是充當(dāng)公正的“裁判者”和“監(jiān)督者”的角色，解決拆遷人和被拆遷人因利益沖突可能產(chǎn)生的各種矛盾和糾紛，從而保證拆遷的順利進(jìn)行和社會(huì)穩(wěn)定。然而，在實(shí)踐中，地方政府往往基于自身利益以“參與者”的角色出現(xiàn)，并與開(kāi)發(fā)商結(jié)合為利益同盟。這里我們?cè)噺囊韵聝煞矫嫣骄砍鞘胁疬w合謀形成的內(nèi)在機(jī)理。

（一）地方政府和拆遷人的利益趨同成為合謀形成的內(nèi)在動(dòng)力

上述第一種合謀形式即政府機(jī)構(gòu)與拆遷人之間的合謀，從分析二者之間的利益關(guān)系來(lái)看：一方面，基于國(guó)家利益和公共利益進(jìn)行舊城改造，是地方政府積極推動(dòng)城市拆遷工作的出發(fā)點(diǎn)，但地方政府將城市土地高價(jià)出讓給拆遷人以取得自身利益是實(shí)實(shí)在在的利益誘因。而在城市拆遷活動(dòng)中，開(kāi)發(fā)商通過(guò)支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用給被拆遷人，支付土地出讓金給地方政府，進(jìn)而獲得土地使用權(quán)，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，最后獲得高額利潤(rùn)。于是，在地方政府獲取土地出讓收益和被拆遷人獲得拆遷補(bǔ)償費(fèi)用之間就建立起直接聯(lián)系。在拆遷成本相對(duì)不變的情況下，拆遷人給付被拆遷人的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用越低，就越有可能給付地方政府更多的土地出讓金（盡管拆遷人并不必然將剩余資金全部上交地方政府，但地方政府仍可以通過(guò)稅收等其他方式獲得收益）。因此，地方政府和拆遷人利益就表現(xiàn)為某種程度的趨同。

至于第二種合謀形式即政府官員與拆遷人的合謀，主要是由于開(kāi)發(fā)商的需求導(dǎo)致管理拆遷官員的供給。在城市拆遷活動(dòng)中，拆遷人擁有資金支配權(quán)，而地方政府擁有實(shí)質(zhì)的土地使用權(quán)和支配權(quán)，雙方作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，為追求自身效用的最大化，都有合謀的傾向。具體到拆遷過(guò)程中，對(duì)于拆遷相關(guān)的政府官員來(lái)說(shuō)，一方面，在拆遷活動(dòng)中他們處于被動(dòng)地位，即被“俘獲”，被拖下水，面對(duì)拆遷人的利益誘惑，可能會(huì)接受尋租。另一方面，作為管理拆遷的官員手中擁有相應(yīng)的壟斷權(quán)力，他也是一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)主動(dòng)設(shè)租。對(duì)于拆遷人來(lái)說(shuō)，由于政府官員關(guān)于拆遷許可以及拆遷補(bǔ)償中的設(shè)租行為，致使他們不得不花費(fèi)更多的成本以尋求正常業(yè)務(wù)的開(kāi)展。同時(shí)由于作為拆遷被監(jiān)管對(duì)象的拆遷人對(duì)于其拆遷過(guò)程中的違規(guī)行為需要尋求庇護(hù)，其還要向?qū)ぷ夤賳T繳納租金，由此產(chǎn)生了合謀的需求，這是城市拆遷合謀產(chǎn)生的基礎(chǔ)。這樣由于存在開(kāi)發(fā)商“違規(guī)”的需求和拆遷官員為實(shí)現(xiàn)自我效用最大化目標(biāo)產(chǎn)生的尋租需求，二者之間利益趨同，也成為城市拆遷政企合謀形成的基礎(chǔ)。

通過(guò)對(duì)城市拆遷主要參與方之間的利益關(guān)系進(jìn)行分析得知，地方政府的自身利益與拆遷人的自身利益趨同，促使二者結(jié)成利益共同體一同推進(jìn)拆遷改造工作，這是促成雙方合謀的利益基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)行拆遷制度的缺陷為合謀的形成創(chuàng)造了外部條件

現(xiàn)行的2001年由國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷條例》是我國(guó)城市拆遷活動(dòng)遵循的主要法律規(guī)章，但是這一制度自身存在的一些缺陷，反而為地方政府選擇合謀創(chuàng)造了一定空間，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.忽視地方政府的自身私利，把其假想為公正的裁判

根據(jù)美國(guó)的城市拆遷制度，在美國(guó)，城市房屋拆遷被劃分為商業(yè)性拆遷和公益性拆遷。商業(yè)性拆遷是一種單純的業(yè)主和房地產(chǎn)商之間的民事交易關(guān)系，其中政府只進(jìn)行城市規(guī)劃，僅僅是維持拆遷秩序的中立者。美國(guó)的公益性拆遷的主要法律依據(jù)是《重要空間法》，其中一個(gè)關(guān)鍵概念是“國(guó)家征用權(quán)”，政府動(dòng)用征收權(quán)受到憲法和其他法律法規(guī)的嚴(yán)格限制。根據(jù)美國(guó)憲法第五修正案的規(guī)定，任何人不得在不給予公正補(bǔ)償?shù)臈l件下把私有財(cái)產(chǎn)充做公用。各州憲法對(duì)此問(wèn)題也有類似規(guī)定。征收須滿足三個(gè)要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒐窖a(bǔ)償、公共使用。其中有這樣的征收條款：如果被征收方不存異議，但因補(bǔ)償金難以達(dá)成協(xié)議，就會(huì)送交法院處理，然后雙方分別聘請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估師制作評(píng)估報(bào)告，進(jìn)行平等協(xié)商，如果還達(dá)不成，最終將由民事陪審團(tuán)來(lái)確定合理的補(bǔ)償金額，作為最后的判決。征收條款這樣規(guī)定是為了防止政府強(qiáng)迫某些民眾單獨(dú)承擔(dān)那些本應(yīng)由全體公眾共同承受的公共負(fù)擔(dān)而設(shè)計(jì)的。因此，美國(guó)的城市拆遷制度在設(shè)計(jì)上也充分考慮到政府公權(quán)私用的可能性，對(duì)國(guó)家征用權(quán)的使用進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定和權(quán)力制約。

然而，我國(guó)的城市拆遷制度的設(shè)計(jì)卻存在著這樣一個(gè)天真的假想，即地方政府是國(guó)家利益和公共利益的忠實(shí)代表，因此，將地方政府設(shè)計(jì)為房屋拆遷體系中處理拆遷人和被拆遷人之間矛盾的“裁判員”，地方政府絕對(duì)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，保證拆遷中的土地流轉(zhuǎn)有序以及其用途符合城市規(guī)劃?，F(xiàn)實(shí)中，縣級(jí)以上各級(jí)政府都設(shè)有房屋拆遷主管部門(mén)以及協(xié)管部門(mén)，對(duì)拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理。可是，地方政府作為一個(gè)利益主體，也存在自身利益，具有天然的城市建設(shè)和擴(kuò)張沖動(dòng)。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)特別是舊城改造和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，不僅可以使地方政府獲得大量的土地出讓金和相關(guān)的稅費(fèi)，還可以實(shí)現(xiàn)城市面貌改善、地方GDP增長(zhǎng)，從而帶來(lái)地方政績(jī)。顯然，我國(guó)城市拆遷制度的設(shè)計(jì)忽視了政府的自身利益，因此在制度中未考慮對(duì)政府行政權(quán)力的有效監(jiān)督和制衡，這種制度上的缺陷為合謀的形成預(yù)留了空間。在實(shí)踐中，地方政府行為更多地體現(xiàn)為對(duì)自身利益最大化的追求，也就是對(duì)政績(jī)和地方GDP的盲目追求，這種追求很可能轉(zhuǎn)換為權(quán)力尋租，表現(xiàn)為與拆遷人等利益集團(tuán)結(jié)成利益共同體，導(dǎo)致最大限度地侵犯公民權(quán)利的行為。

在現(xiàn)行的拆遷條例中，拆遷管理部門(mén)具備拆遷許可的權(quán)力、強(qiáng)制拆遷許可的權(quán)力及其他的行政自由裁量權(quán)，而對(duì)這些權(quán)力沒(méi)有建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，這些都充分說(shuō)明了城市拆遷制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)假設(shè)的缺陷，忽視地方政府自身的利益，將其完全看作國(guó)家利益和公共利益的代表，未對(duì)其擁有的公共權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，為合謀的最終形成埋下了隱患。

2.對(duì)公共利益沒(méi)有明確的規(guī)定，使得公共權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張

從《憲法》到《土地管理法》，從《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》到《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，沒(méi)有一條對(duì)城市拆遷公共利益做出明確可操作性的規(guī)定，這就導(dǎo)致了無(wú)法綜合考量公共利益和合法個(gè)人利益，這樣政府成為公共利益判斷的唯一主體，進(jìn)而也使公共權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張，為城市拆遷合謀的產(chǎn)生埋下了隱患。

在我國(guó)行政權(quán)力缺乏有效監(jiān)督的情況下，在拆遷實(shí)踐中，某些地方政府常常會(huì)假借公共利益的名義參與到一般的商業(yè)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，將土地的使用權(quán)以公共項(xiàng)目為由征收并進(jìn)行再次分配。恰恰由于對(duì)公共利益缺乏明確的具體的定位，使得受“經(jīng)濟(jì)人”自利性驅(qū)使的地方政府在謀取自身利益的同時(shí)逃脫了法律的懲罰。如在湖南嘉禾拆遷事件中，珠泉商貿(mào)城完全是一般商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，這次拆遷完全屬于商業(yè)拆遷的范圍，嘉禾縣政府本不該直接參與其中，但事實(shí)是，嘉禾縣政府不僅違規(guī)進(jìn)行拆遷許可推進(jìn)這次拆遷，甚至通過(guò)行政權(quán)力對(duì)被拆遷人進(jìn)行威脅和強(qiáng)拆，房屋拆遷有關(guān)法律法規(guī)的不健全使得嘉禾縣委、縣政府的強(qiáng)力介入和濫施行政權(quán)力成為現(xiàn)實(shí)。

以上分析表明，在我國(guó)拆遷實(shí)踐中，由于可依據(jù)的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出具體的和明確的界定，為地方政府的公共權(quán)力擴(kuò)張創(chuàng)造了條件，并且這種公共權(quán)力的擴(kuò)張完全可以逃脫法律的制裁。正因?yàn)槿绱耍@也為地方政府利用手中的公共權(quán)力和拆遷人合謀預(yù)留了空間。

3.城市拆遷補(bǔ)償機(jī)制不完善，使地方政府與開(kāi)發(fā)商合謀有機(jī)可乘

我國(guó)大部分的城市拆遷糾紛都是由拆遷補(bǔ)償矛盾引起的，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者對(duì)我國(guó)城市拆遷補(bǔ)償制度進(jìn)行了研究，分析了現(xiàn)有的城市拆遷補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題并提出解決對(duì)策。本文主要是從行政權(quán)力對(duì)補(bǔ)償?shù)母深A(yù)角度來(lái)進(jìn)行思考，在房屋拆遷過(guò)程中，拆遷補(bǔ)償機(jī)制不完善，主要體現(xiàn)在：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定太籠統(tǒng)；地方政府在拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的確定上具有很大的自由裁量權(quán)，致使拆遷人忽視被拆遷人的利益，更愿意同地方政府談判，進(jìn)而可能“俘獲”有關(guān)政府官員，導(dǎo)致合謀的形成；二是被拆遷人獲得的拆遷補(bǔ)償是房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)地方政府規(guī)定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的。這樣就會(huì)出現(xiàn)：一方面，補(bǔ)償定價(jià)和市場(chǎng)價(jià)格差距過(guò)大，損害了被拆遷人的利益，加大了被拆遷人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；另一方面，我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)普遍缺少獨(dú)立性，大部分都是拆遷人委托的，拆遷人在定價(jià)方面更具有主導(dǎo)權(quán)，這樣被拆遷人就失去了定價(jià)的權(quán)利。在沒(méi)有被拆遷人參與和監(jiān)督的情況下，關(guān)于拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，如何補(bǔ)償和安置，基本上都是政府說(shuō)了算。對(duì)于地方政府和拆遷人定下的方案，被拆遷人只能被動(dòng)地接受。同時(shí)由于缺乏對(duì)地方政府行政權(quán)力的有效制約，一些地方政府才會(huì)濫用行政權(quán)力為開(kāi)發(fā)商服務(wù)，最終和開(kāi)發(fā)商合謀。

例如，按照現(xiàn)行拆遷條例的規(guī)定，拆遷人在拆遷過(guò)程中，不必征得被拆遷人的同意，只要從政府主管部門(mén)那里拿到許可，拆遷人就可以開(kāi)始拆遷，并且在訴訟期間，拆遷行為也不會(huì)終止，更有甚者，政府還經(jīng)常批準(zhǔn)拆遷強(qiáng)制執(zhí)行。拆遷的這種權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等性，沒(méi)有考慮到被拆遷人的利益訴求，完全剝奪了處于弱勢(shì)地位的被拆遷人在拆遷交易中的自由進(jìn)出權(quán)。拆遷補(bǔ)償是拆遷利益主體進(jìn)行博弈的主要的利益訴求點(diǎn)，地方政府對(duì)拆遷補(bǔ)償有一定的自由裁量權(quán)，卻缺乏對(duì)這一權(quán)力的有效制約，這些都為地方政府與開(kāi)發(fā)商合謀提供了可乘之機(jī)。

4.監(jiān)督機(jī)制的缺乏，使得地方政府與開(kāi)發(fā)商合謀成為現(xiàn)實(shí)

城市拆遷監(jiān)督機(jī)制的缺失，主要表現(xiàn)在以下方面：一是沒(méi)有獨(dú)立的監(jiān)督部門(mén)對(duì)拆遷工作進(jìn)行全程監(jiān)督。在拆遷過(guò)程中，工作組不能及時(shí)掌握第一手基礎(chǔ)資料，對(duì)一些違法操作的情況無(wú)從監(jiān)督。二是臨時(shí)機(jī)構(gòu)疏于管理。拆遷過(guò)程中，“拆遷辦”及工作組，都是針對(duì)某一項(xiàng)目而設(shè)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，人員來(lái)自各單位，長(zhǎng)期處于一種“原單位管不著、臨時(shí)單位不愿管”的真空狀態(tài)，缺少監(jiān)督；個(gè)別人員抱著僥幸心理和“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”的思想，濫用權(quán)力，收受賄賂。三是拆遷補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估、測(cè)算等具體操作具有一定的技術(shù)性，客觀上給監(jiān)督帶來(lái)了難度。四是被拆遷人無(wú)法參與到拆遷工作中，無(wú)法實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督。五是司法監(jiān)督難以發(fā)揮作用?，F(xiàn)行的房屋拆遷制度設(shè)計(jì)中，行政權(quán)力過(guò)于突出，沒(méi)有充分體現(xiàn)司法程序的重要性。由于許多監(jiān)督流于形式，加上拆遷完成后也無(wú)法查驗(yàn)，因此無(wú)法進(jìn)行事后監(jiān)督，從而使一些拆遷工作人員不惜以身試法、鋌而走險(xiǎn)。

有權(quán)力的地方就必須有監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗。政府行政權(quán)力的濫用具有其內(nèi)在的天然傾向性，所以需要良好的監(jiān)督制度對(duì)其加以約束和規(guī)范。

在我國(guó)的城市拆遷中，由于拆遷制度對(duì)拆遷補(bǔ)償一直沒(méi)有做出明確的具體的規(guī)定，加上對(duì)政府行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，致使在拆遷工作中政府角色難以明確定位，具體到拆遷補(bǔ)償，如何補(bǔ)償和安置，大體上都是政府說(shuō)了算。對(duì)于地方政府和拆遷人定下來(lái)的補(bǔ)償方案，被拆遷人往往只能被動(dòng)地接受。如前所述，在拆遷實(shí)踐中存在著地方政府假借公共利益之名進(jìn)行商業(yè)拆遷，政府和開(kāi)發(fā)商合謀嚴(yán)重侵害了被拆遷人的利益。正是由于監(jiān)督機(jī)制的缺乏，政府手中的公共權(quán)力沒(méi)有受到有效的制約，一些地方政府才會(huì)濫用手中的公共權(quán)力為開(kāi)發(fā)商服務(wù)。因此，有必要完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的審查作用，并重視媒體和群眾的有效監(jiān)督。否則，地方政府選擇合謀行為可以無(wú)所顧忌，使得合謀最終成為現(xiàn)實(shí)。

以上所述都是城市拆遷制度本身存在的缺陷，這些缺陷都為政企合謀提供了一定的空間。當(dāng)然，除此以外現(xiàn)行的拆遷制度還有很多缺陷，例如現(xiàn)行城市拆遷條例所規(guī)定的拆遷模式主要是由政府所主導(dǎo)的一種模式，這一模式使得處于弱勢(shì)地位的被拆遷人在三個(gè)利益主體博弈中，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，無(wú)法公平地爭(zhēng)取自身權(quán)益，也無(wú)法對(duì)地方政府進(jìn)行有效的監(jiān)督，這也是導(dǎo)致拆遷中政企合謀的一個(gè)重要因素。同時(shí)，由于現(xiàn)行的拆遷制度對(duì)政府信息披露沒(méi)有強(qiáng)制性的要求，這就導(dǎo)致很多地方經(jīng)常出現(xiàn)“房子被強(qiáng)制拆了，拆遷人卻沒(méi)有拆遷許可”這種現(xiàn)象的存在。這些都說(shuō)明現(xiàn)行的拆遷制度還存在著很多缺陷，這些缺陷都可能為政企合謀創(chuàng)造條件，本文不再作詳盡說(shuō)明。

綜上所述，地方政府和拆遷人的利益趨同是地方政府和拆遷人合謀形成的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，加之，外在的制度環(huán)境為地方政府和拆遷人合謀提供了一定的空間，最后導(dǎo)致在三者博弈過(guò)程中，地方政府和拆遷人合謀的形成。這二者之間的合謀行為，嚴(yán)重侵害被拆遷人的利益，導(dǎo)致一系列矛盾和糾紛的發(fā)生。

四、城市拆遷中防合謀監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)

通過(guò)前面的分析可以看到，城市拆遷中存在著地方政府有關(guān)機(jī)構(gòu)和拆遷人之間的合謀形式，以及政府官員與拆遷人之間的合謀形式，這兩種政企合謀形式滋生了大量腐敗問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的利益，并給全社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)重的危害。因此，應(yīng)當(dāng)采取有針對(duì)性的防范措施。地方政府與拆遷人的利益趨同以及拆遷制度缺陷的存在，使得城市拆遷中地方政府與拆遷人之間容易形成利益共同體，此時(shí)兩者之間的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系往往被共謀關(guān)系所取代，從而導(dǎo)致城市拆遷中合謀的形成。因此，本文主要在合謀的表現(xiàn)形式和形成的內(nèi)在機(jī)理的研究基礎(chǔ)上，采用防合謀監(jiān)管理論來(lái)展開(kāi)對(duì)城市拆遷中防合謀監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的討論。防范城市拆遷合謀機(jī)制設(shè)計(jì)的目的就是將合謀行為發(fā)生的可能性降到最低，讓地方政府立足于社會(huì)公正、民生幸福的出發(fā)點(diǎn)，保證城市拆遷的公平和公正，進(jìn)而減小合謀帶來(lái)的危害。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于合謀及防合謀研究中，比較有代表性的是Tirole 和Laffont關(guān)于委托代理模型的研究。該種模型主要是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于信息不對(duì)稱，導(dǎo)致代理人擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)，而為了監(jiān)督低效率的代理人，通常委托人會(huì)雇傭具有信息優(yōu)勢(shì)的監(jiān)察者對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，然而這樣又可能導(dǎo)致監(jiān)察者和代理人形成合謀，共同侵蝕委托人的權(quán)益。在城市拆遷中，地方政府接受俘獲并與拆遷人共謀面臨的威脅是一旦被中央政府發(fā)現(xiàn)，可能受到處罰（主要是行政處罰），所以地方政府接受俘獲并與拆遷人合謀的條件是拆遷人的賄賂成本要大于可能受到的處罰。那么要阻止合謀可以從這點(diǎn)入手——使地方政府與拆遷人合謀可能受到的處罰要大于賄賂成本。要達(dá)到這個(gè)條件，中央政府一方面要提高監(jiān)督的效率，另一方面要加大處罰力度，此外還要減少地方政府的合謀收益。而通過(guò)對(duì)城市拆遷合謀內(nèi)在機(jī)理的研究，得出地方政府受內(nèi)在利益的驅(qū)動(dòng)以及外在的城市拆遷制度為地方政府參與合謀創(chuàng)造了條件。其中最突出特點(diǎn)是對(duì)地方政府行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和制約，也就是說(shuō)中央政府對(duì)地方政府的處罰還不到位。因此，在追求GDP的利益沖動(dòng)下，地方政府對(duì)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的過(guò)度非理性的膨脹以及內(nèi)在發(fā)展“品質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)保、可持續(xù)、民生幸福、社會(huì)公正）上的疏忽，導(dǎo)致城市拆遷在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市面貌改造的同時(shí)，暴力與沖突不斷，降低了地方政府的公信力。

因此，城市拆遷中防合謀監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的思路是，應(yīng)從中央政府對(duì)地方政府監(jiān)管的角度出發(fā)，著眼于要使地方政府不參與合謀所必須滿足的條件設(shè)計(jì)，從而使構(gòu)建出來(lái)的城市拆遷中防合謀監(jiān)管機(jī)制能滿足地方政府不參與合謀所要求的個(gè)人理性約束條件和激勵(lì)相容約束條件，從而讓理性的能夠自由選擇的地方政府發(fā)現(xiàn)選擇主契約（即作為監(jiān)管者監(jiān)督拆遷人和被拆遷人的行為）能夠使他們的期望收益最大化，進(jìn)而放棄參與合謀的選擇，實(shí)現(xiàn)城市拆遷中防合謀的目的。

基于上面的設(shè)計(jì)，這一監(jiān)管機(jī)制整體構(gòu)建如圖3所示：

圖3呈現(xiàn)了城市拆遷防合謀監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建的整個(gè)體系，包括績(jī)效考核機(jī)制、薪酬機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制、行政問(wèn)責(zé)機(jī)制、被拆遷人利益表達(dá)機(jī)制、司法對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、信息披露機(jī)制以及拆遷補(bǔ)償機(jī)制。

五、結(jié)論

以合謀及防合謀理論的委托代理模型為理論依據(jù)，從中央政府作為委托人的角度來(lái)構(gòu)建使地方政府不敢參與合謀所必須滿足的條件的防合謀監(jiān)管機(jī)制，以達(dá)到防范城市拆遷合謀的目的。城市拆遷防合謀監(jiān)管機(jī)制主要從三方面來(lái)構(gòu)建：一是從激勵(lì)的角度，構(gòu)建合理的薪酬機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制和聲譽(yù)機(jī)制，創(chuàng)建內(nèi)部激勵(lì)，減小地方政府參與合謀動(dòng)機(jī)；二是從處罰的角度，構(gòu)建行政內(nèi)部和外部?jī)煞矫娴谋O(jiān)管機(jī)制，增加地方政府參與合謀的交易成本；三是創(chuàng)建合理的拆遷補(bǔ)償機(jī)制及信息披露機(jī)制，減小地方政府參與合謀的收益。同時(shí)，這些機(jī)制并不是相互獨(dú)立的，它們相互作用，不僅能夠有效地制衡拆遷中的合謀行為，而且促進(jìn)我國(guó)城市拆遷制度的進(jìn)一步完善。

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A Study on the Collusion and Settlement Mechanism in

Urban Demolitions of Houses and Relocation

Zhang Baoshuai Peng Xiaobing Fan Mei

Abstract： Based on case analysis， this paper analysed the problem and the main forms of the collusion in urban demolition of houses， then deduced the emergence of collusion between the government and enterprises from the premise that all the interest subjects are the rational "economic man". The paper also explored inherent mechanism of the formation of collusion. Finally， using collusion theory and collusion prevention theory， the supervision mechanism of collusion prevention in urban demolition of houses was designed.

Keywords： Urban Demolition of houses and relocation； Collusion； Settlement mechanism

責(zé)任編輯：王之剛