牛祿青

建立寬帶普遍服務(wù)基金，是推動(dòng)寬帶中國戰(zhàn)略建設(shè)最為有效的辦法

寬帶是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是信息化與工業(yè)化融合的重要紐帶。其影響早已超越了傳統(tǒng)信息通信行業(yè)，成為社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融等活動(dòng)的基石，對提高社會(huì)效率、擴(kuò)大就業(yè)、縮小知識(shí)鴻溝等具有重大影響。

近期有消息稱，《寬帶中國戰(zhàn)略方案》（草案）已經(jīng)制定完成，這為期盼已久的市場帶來了希望。寬帶中國戰(zhàn)略研究專家組組長、中國工程院院士鄔賀銓介紹，《寬帶中國戰(zhàn)略方案》是一個(gè)框架性的文件，會(huì)給出寬帶中國戰(zhàn)略的具體實(shí)施目標(biāo)以及推進(jìn)時(shí)間表。

在國際上，“人均帶寬”和“人均信息”的占有量成為衡量國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的核心指標(biāo)之一，寬帶也被許多國家提升到國家戰(zhàn)略的層面。目前全球已有100多個(gè)國家出臺(tái)了寬帶國家戰(zhàn)略，其中包括主要的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，還包括新興大國和發(fā)展中國家。

“寬帶中國戰(zhàn)略”由工業(yè)和信息化部部長苗圩在2011年全國工業(yè)和信息化工作會(huì)議上提出，目的是為了加快我國寬帶建設(shè)。2012年，國家發(fā)改委、工信部、科技部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等11部委聯(lián)合成立了“寬帶中國戰(zhàn)略小組”，開展寬帶中國戰(zhàn)略方案起草工作。由于涉及利益主體廣泛，各部委之間的意見不統(tǒng)一，原計(jì)劃當(dāng)年9月對外公布的寬帶中國戰(zhàn)略實(shí)施方案至今一直難產(chǎn)。

不過我們也看到，自去年以來，與寬帶中國戰(zhàn)略相關(guān)的政策措施倒是出臺(tái)了不少。例如，國務(wù)院印發(fā)的《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，工信部發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施寬帶普及提速工程的意見》、《“寬帶中國2013專項(xiàng)行動(dòng)”實(shí)施方案》，科技部制定的《國家寬帶網(wǎng)絡(luò)科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》等。

4月17日，工信部、發(fā)改委、教育部、科技部、財(cái)政部、環(huán)保部、住建部和國稅總局八部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施寬帶中國2013專項(xiàng)行動(dòng)的意見》。

主要目標(biāo)是：網(wǎng)絡(luò)覆蓋能力持續(xù)增強(qiáng)，新增FTTH覆蓋家庭超過3500萬戶，新增3G基站18萬個(gè)，新增WLAN接入點(diǎn)130萬個(gè)?；菝衿占耙?guī)模不斷擴(kuò)大，新增固定寬帶接入互聯(lián)網(wǎng)用戶超過2500萬戶，新增3G用戶1億戶，新增通寬帶行政村18000個(gè)，實(shí)現(xiàn)5000所貧困農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)寬帶接入或改造提速，啟動(dòng)實(shí)施“寬帶網(wǎng)絡(luò)校校通”工程。寬帶接入水平有效提升，使用4M及以上寬帶接入產(chǎn)品的用戶超過70%。

地方層面，江蘇、上海、廣東、福建、河北等也積極響應(yīng)，將寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提上日程，對寬帶、光網(wǎng)城市、無線城市群等重點(diǎn)工程全面推進(jìn)。

“寬帶中國”戰(zhàn)略具有重大意義，只有實(shí)現(xiàn)高速寬帶，下一代互聯(lián)網(wǎng)、新一代移動(dòng)通信、三網(wǎng)融合、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)才可以得到大發(fā)展， 從而全面提升我國信息產(chǎn)業(yè)的整體運(yùn)行水平。

中國科學(xué)院院士、中國工程院院士、武漢大學(xué)教授李德仁說：“到2017年，全球有7萬億無線傳感器，以70億人口計(jì)算，平均每人有1000個(gè)無線傳感器，這對寬帶的要求很高?！?/p>

而且，從長期來看，高速泛在寬帶網(wǎng)絡(luò)將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟(jì)增長提供持續(xù)動(dòng)力。歐盟研究表明，寬帶有助于加速信息傳遞，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，對歐盟國家GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到0.71%。

因此，為了國民經(jīng)濟(jì)和信息產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)該從長遠(yuǎn)的角度籌劃中國的寬帶發(fā)展戰(zhàn)略。空談?wù)`國，實(shí)干興邦。如果寬帶中國戰(zhàn)略不能真正落到實(shí)處，發(fā)揮出應(yīng)有的作用，寧愿推遲出臺(tái)，也不要倉促應(yīng)付，即將出臺(tái)的《方案》及配套政策亟需解決兩個(gè)核心問題。

誰來投資

工信部的數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，中國寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施將累計(jì)投資1.6萬億元，其中寬帶接入網(wǎng)投資5700億元。那么，這些龐大的投資應(yīng)該由誰來負(fù)擔(dān)？由于寬帶網(wǎng)絡(luò)具有一定的公共服務(wù)性質(zhì)，是像“鐵公基”那樣由政府來投資，還是完全市場化由企業(yè)來買單？

長期以來，中國采用的是運(yùn)營商各自建設(shè)運(yùn)營的模式，但這樣導(dǎo)致的后果是“消費(fèi)者不滿意、政府不滿意、企業(yè)也不滿意”。 據(jù)了解，中國電信和中國聯(lián)通2011年的寬帶投入資金分別約為350億元和187.5億元。而2012年，兩大寬帶運(yùn)營商的投入超過了600億元。

盡管寬帶運(yùn)營商付出了巨大的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行寬帶提速降價(jià)工作，但提供的寬帶服務(wù)依舊飽受詬病，如普及不足、假寬帶、消費(fèi)者無選擇權(quán)、低速率、資費(fèi)高等問題。2011年，我國4M以上寬帶用戶占比尚不足40%，大部分用戶使用2M以下寬帶。

在2012年“寬帶普及提速工程”中也暴露出一些問題。寬帶網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和升級需要大量資金投入，而寬帶資費(fèi)水平卻在逐年下降，運(yùn)營商面臨著較大的成本壓力。一位運(yùn)營商人士算了一筆賬：在城市地區(qū)，寬帶滲透率基本達(dá)到80%，如果進(jìn)行改造，每戶投入成本約為1000元，大概五年可收回成本。

但在農(nóng)村地區(qū)，尤其在中西部農(nóng)村，電纜比較分散，重新建網(wǎng)成本很高，且每年運(yùn)營維護(hù)成本驚人。例如，在農(nóng)村投入500億元建網(wǎng)，每年的維護(hù)成本大約100億元，而且收益很低，公司財(cái)務(wù)狀況會(huì)急劇惡化，將沒有足夠的資本進(jìn)行長期的戰(zhàn)略發(fā)展。這一因素也導(dǎo)致運(yùn)營商在設(shè)備招標(biāo)過程中，不斷壓低競標(biāo)價(jià)格，將壓力轉(zhuǎn)嫁給設(shè)備產(chǎn)業(yè)，并已經(jīng)影響到了下游產(chǎn)業(yè)的積極性。

國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所產(chǎn)業(yè)研究室主任史煒認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家電信業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，除了一般客戶群外，發(fā)達(dá)的現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)、制造業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化和智能管理的需要，都為電信的融合業(yè)務(wù)提供了龐大的需求平臺(tái)，所以美歐都在寬帶上投資巨大，而且相當(dāng)部分是國家財(cái)政投資。

鄔賀銓認(rèn)為，寬帶化需要巨大投資，不僅是市場行為，其社會(huì)效益更大于運(yùn)營商的直接經(jīng)濟(jì)效益，所以寬帶化必須納入普遍服務(wù)范疇。

中國信息經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長、電信專家楊培芳表示，《方案》一拖再拖的主要原因是對如何扶持寬帶發(fā)展、出臺(tái)何種政策持有分歧，特別是對國家是否給予財(cái)政直接投資分歧很大。

據(jù)了解，目前的《方案》草案中沒有提及承擔(dān)寬帶中國戰(zhàn)略建設(shè)的三大運(yùn)營商所關(guān)心的建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源、補(bǔ)貼方式等具體細(xì)節(jié)，因此，《方案》后續(xù)的配套政策也成了業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

目前專家組提出了三套可行方案：第一種是直接從中央財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金，給予負(fù)責(zé)建設(shè)的電信運(yùn)營商一定的補(bǔ)貼；第二種是從電信運(yùn)營商上繳國資委的央企利潤中拿出一部分返還給運(yùn)營商，用于補(bǔ)貼從事農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)寬帶普及工程建設(shè)的成本；第三種則是建立寬帶普遍服務(wù)基金，由中央財(cái)政和相關(guān)利益方共同出資，分階段和地區(qū)給予運(yùn)營商補(bǔ)貼。據(jù)悉，多數(shù)專家和業(yè)內(nèi)人士都支持第三種方案，并認(rèn)為制定和實(shí)施期間阻力較小，容易在各利益方中達(dá)成一致。

鄔賀銓認(rèn)為，建立寬帶普遍服務(wù)基金是推動(dòng)寬帶中國戰(zhàn)略建設(shè)最為有效的辦法。他介紹說，建立寬帶普遍服務(wù)基金在歐美發(fā)達(dá)國家十分普遍，主要由政府、運(yùn)營商和利益相關(guān)方投入資金，用于農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。他還認(rèn)為，根據(jù)我國國情，寬帶普遍服務(wù)基金給予運(yùn)營商的補(bǔ)貼比例不應(yīng)低于其建設(shè)成本的1/3。

破除阻力

正在制定的寬帶中國戰(zhàn)略提出，到2015年，實(shí)現(xiàn)寬帶接入用戶2.5億戶，新增光纖到戶覆蓋家庭超過3500萬戶。在寬帶接入能力上，城市家庭平均達(dá)到20兆以上，農(nóng)村平均達(dá)到4兆以上，部分發(fā)達(dá)城市網(wǎng)絡(luò)接入能力達(dá)到100兆。到2020年，具有國際先進(jìn)水平的寬帶、融合、安全、泛在的信息基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋城鄉(xiāng)。

前途是光明的，道路是曲折的。不管是寬帶、光網(wǎng)，還是4兆、100兆，抑或3G、4G，最終目標(biāo)是讓用戶獲得高質(zhì)低價(jià)、方便快捷的信息高速公路體驗(yàn)，而不是大打折扣，讓用戶再次失望。

業(yè)內(nèi)人士告訴記者，《寬帶中國戰(zhàn)略方案》之所以遲遲無法亮相，主要是涉及多個(gè)利益主體，難以在核心問題上達(dá)成一致。據(jù)悉，目前僅起草制定《方案》的國家部委就有11個(gè)，再加上眾多地方政府以及運(yùn)營商、設(shè)備商、開發(fā)商、物業(yè)等市場主體的介入，更讓寬帶中國戰(zhàn)略的出臺(tái)和實(shí)施撲朔迷離。

“2012年初，工信部組織業(yè)內(nèi)專家研究了資金戰(zhàn)略，得出方案，希望將三大運(yùn)營商每年上繳的錢，拿出一部分來作為寬帶戰(zhàn)略的發(fā)展資金。”中國電信科技委主任韋樂平表示，“工信部曾經(jīng)把這個(gè)方案多次跟財(cái)政部、稅務(wù)總局溝通，但一直沒有得到認(rèn)同?！?/p>

鄔賀銓認(rèn)為，寬帶發(fā)展還需要從國家層面統(tǒng)籌，著眼于整個(gè)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境進(jìn)行設(shè)計(jì)，依靠產(chǎn)業(yè)鏈各方的合力才能為用戶、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高性價(jià)比的寬帶服務(wù)。

作為國內(nèi)最大的寬帶運(yùn)營商，中國電信早在2011年2月份就率先啟動(dòng)了“寬帶中國·光網(wǎng)城市”工程，繼而在各地掀起了寬帶建設(shè)的熱潮。2012年，工信部啟動(dòng)了“寬帶普及提速工程”。在工信部的統(tǒng)籌之下，中國電信2012年光纖到戶覆蓋家庭數(shù)新增3300萬戶，達(dá)到6300萬戶，寬帶用戶規(guī)模突破1億戶，4M及以上固定寬帶的用戶比例達(dá)到70%。整體來看，2012年運(yùn)營商單位帶寬資費(fèi)水平比2011年年底下降了25%。

一位不愿透露姓名的行業(yè)人士為記者分析，“本質(zhì)上而言，政府的理想作為是，消除各種因素對市場供求關(guān)系的扭曲，形成競爭性市場?！蔽覈鴮拵袌龅墓┣蠖己芡ⅲ捎诙鄠€(gè)部門的認(rèn)識(shí)不同，無法形成有效的政策支持。一個(gè)寬帶普及提速工程，很難消除寬帶市場中的諸多的阻力。

多年來形成的“南電信、北聯(lián)通”格局，也使兩大固網(wǎng)運(yùn)營商產(chǎn)生了互不侵犯的默契，雖有局部摩擦，但難以在核心業(yè)務(wù)區(qū)造成競爭壓力。希望在寬帶領(lǐng)域爭取話語權(quán)的一些地方移動(dòng)，因?yàn)槿鄙俳?jīng)營積累，也只能在局部地區(qū)以低價(jià)戰(zhàn)略與電信、聯(lián)通短期抗衡。

比競爭不足更嚴(yán)重的是，市場競爭大多情況下不是由用戶對寬帶產(chǎn)品的選擇形成的，開發(fā)商、物業(yè)在進(jìn)行基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)搭建時(shí)已經(jīng)替用戶行使了“選擇權(quán)”，大多小區(qū)很長時(shí)間內(nèi)只有一個(gè)運(yùn)營商。

家住上海閔行的高先生就碰到這種情況。他家小區(qū)建成于2008年，2011年當(dāng)他去申請電信光纖時(shí)，得到的回復(fù)卻是，光纖已經(jīng)接到小區(qū)門口，但無法接入小區(qū)，因?yàn)槲飿I(yè)公司不讓接入。當(dāng)高先生去詢問物業(yè)公司時(shí)，物業(yè)卻百般推諉，反復(fù)折騰了一年后，高先生才如愿將光纖接入了自己的家中。

“消費(fèi)者具有基本的選擇權(quán)，這是市場機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹說：“物業(yè)管理法規(guī)不完善，業(yè)主委員會(huì)體系不成熟，用戶選擇權(quán)無從保障。必須以強(qiáng)制性法律、監(jiān)管保護(hù)消費(fèi)者選擇權(quán)益，如此才能形成有效市場競爭?！?/p>

業(yè)內(nèi)人士介紹，目前長途骨干網(wǎng)光纖建設(shè)需要租用交通部的長途管道，但管道費(fèi)極高，希望交通部能給予優(yōu)惠；城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，農(nóng)村逐漸拆遷，但運(yùn)營商在農(nóng)村的大部分投資都沒有得到合理拆遷補(bǔ)償；機(jī)房占地審批、供電審批極為復(fù)雜，費(fèi)用極高，希望得到簡化、優(yōu)惠……這些問題如果能得到解決，也能間接減少用戶成本。但目前還沒有什么進(jìn)展。

當(dāng)然，寬帶中國戰(zhàn)略小組的溝通，也取得了一些進(jìn)展。環(huán)保部門同意優(yōu)化今后的環(huán)境審批手續(xù)；教育部計(jì)劃在十萬所中小學(xué)啟動(dòng)“校校通”工程；住建部與工信部聯(lián)合下發(fā)了《住宅區(qū)和住宅建筑內(nèi)光纖到戶通信設(shè)施工程設(shè)計(jì)規(guī)范》和《住宅區(qū)和住宅建筑內(nèi)光纖到戶通信設(shè)施工程施工及驗(yàn)收規(guī)范》，自今年4月1日起在全國強(qiáng)制新建住宅樓宇配備光纖入戶，必須滿足多家電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者平等接入、用戶可自由選擇電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的要求。

然而，通過上海、南京等地的試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施確實(shí)能給寬帶發(fā)展提供極大便利，但依舊沒有解決共建共享、用戶選擇權(quán)的問題，而且光纖到戶國家標(biāo)準(zhǔn)目前只針對新建住房，對既有住房和商務(wù)樓并沒有制約作用。

上海通信管理局人士稱，達(dá)成共建共享的前提是“不打價(jià)格戰(zhàn)”，但后進(jìn)入者往往在借前者資源進(jìn)入之后，不執(zhí)行此前在通管局備案的價(jià)格，而是用低價(jià)搶占先進(jìn)入者市場。這導(dǎo)致在以后的談判中，先進(jìn)入者很難順利答應(yīng)共建共享。