梁昊

近年來，河南、山東、內(nèi)蒙古、江蘇、湖北等地將村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來，以新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和就地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了良好的效果。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要模式

各地在實(shí)踐中共探索出了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的六種建設(shè)模式：

一是村莊合并型。占50%左右，主要是按照規(guī)劃建設(shè)的要求，幾個(gè)村整合為一個(gè)村，通過政府扶持、金融支持和搬遷農(nóng)戶建筑材料補(bǔ)助、享受就業(yè)、低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)農(nóng)民到新村建房。二是舊村完善型。占20%左右，主要是原有的村莊規(guī)模較大、規(guī)劃合理、基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，在其基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃、建筑、環(huán)境、設(shè)施進(jìn)行完善提高而建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)。三是城中村改造型。占10%左右，主要是依托城市及縣城城中村改造項(xiàng)目，按照規(guī)劃啟動(dòng)新村建設(shè)。四是產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型。占8%，主要是產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)村莊，依托聚集區(qū)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)人口和生產(chǎn)要素聚集，整合村莊，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。五是服務(wù)共享型。占3%左右，主要是指兩個(gè)或兩個(gè)以上緊鄰的村莊，通過整合公共服務(wù)資源和實(shí)施社區(qū)化改造，實(shí)現(xiàn)資源共享和利用最大化。六是整體搬遷型。占4%左右。主要是對(duì)深山區(qū)、灘區(qū)等生活環(huán)境惡劣，不適宜居住的散居戶，選擇條件較好的地方統(tǒng)一搬遷建設(shè)新社區(qū)。

二、主要做法

（一）統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)。河南省新鄉(xiāng)市將城市規(guī)劃理念引入鄉(xiāng)村建設(shè)，充分考慮原有的村莊布局、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境、交通條件、文化傳承和耕地保護(hù)，尊重農(nóng)民的生活習(xí)慣、生產(chǎn)方式和民俗傳統(tǒng)，要求耕作半徑不超過3公里，并參照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)了新型農(nóng)村社區(qū)，按照“以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助、村為基礎(chǔ)、市規(guī)劃部門指導(dǎo)”的運(yùn)行機(jī)制，制定了體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)。內(nèi)蒙古自治區(qū)依照新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃實(shí)行村級(jí)公益事業(yè)一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目三年滾動(dòng)計(jì)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為規(guī)劃主體，村莊整治、新社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)既征求農(nóng)民意見，又符合規(guī)劃要求，形成了“建成一批、流動(dòng)一批、充實(shí)一批”項(xiàng)目庫良性循環(huán)機(jī)制，力求提高資金的使用效益。

（二）分清各自建設(shè)責(zé)任，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。各地農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的總體原則：社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由政府為主建設(shè)，農(nóng)民積極參與，出工出力，同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)捐贈(zèng)贊助，調(diào)動(dòng)農(nóng)民和企業(yè)的積極性；農(nóng)民住房，由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)，村“兩委”負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)督，村民自主選擇戶型，自主建設(shè)，政府適當(dāng)補(bǔ)助。如河南省新鄉(xiāng)市古固寨鎮(zhèn)祥和社區(qū)由該鎮(zhèn)后辛莊、崔井、王連屯3個(gè)行政村、6個(gè)自然村組合而成，規(guī)劃轄1260戶5700口人，目前新村報(bào)名修建戶760戶，占三個(gè)村總戶數(shù)的60%，其中526戶已建好具有現(xiàn)代風(fēng)格的三層小樓房，建筑面積300多平方米，還有汽車預(yù)備車位，地下一層可用于存放農(nóng)機(jī)具及雜物。按照丟舊建新的協(xié)議，全部新房建好后，可騰出土地289畝，除部分用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，其余部分通過參股、租賃、轉(zhuǎn)讓、合作等方式，用于旁邊的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。農(nóng)民除自愿種地外，可根據(jù)自身情況到產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)經(jīng)營或打工。社區(qū)內(nèi)已建好3000平方米，集農(nóng)民培訓(xùn)、村民議事、文化娛樂、社區(qū)管理于一體的服務(wù)中心以及農(nóng)民健身文化廣場。搬進(jìn)新房的農(nóng)民對(duì)社區(qū)生活都感到滿意。

（三）以一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制為平臺(tái)，整合財(cái)政資金集中投入。對(duì)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，堅(jiān)持政府投入和市場運(yùn)作相結(jié)合，組建農(nóng)村公益事業(yè)基金會(huì)，接受企業(yè)捐贈(zèng)支持新社區(qū)建設(shè)，廣泛吸納社會(huì)資金和企業(yè)、個(gè)人捐贈(zèng)，鼓勵(lì)農(nóng)民出資出力，參與社區(qū)建設(shè)。按照“渠道不亂、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，整合上級(jí)涉農(nóng)資金，集中用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。湖北省鄂州市將長港示范區(qū)和農(nóng)村新社區(qū)作為村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)示范點(diǎn)，通過一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)平臺(tái)，將一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)資金、扶貧開發(fā)整村推進(jìn)資金、村莊整治資金“捆綁”起來，重點(diǎn)予以投入，實(shí)行項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、資金一同撥付、工程統(tǒng)一實(shí)施和驗(yàn)收，有力地推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。河南省新鄉(xiāng)市、縣財(cái)政每年列支專項(xiàng)資金4.9億元，以農(nóng)民意愿為前提，整合上級(jí)涉農(nóng)資金1.5億元，集中投入，統(tǒng)一社區(qū)道路、水電、管網(wǎng)、通訊及便民超市、標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生室、文化大院、中心小學(xué)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。江蘇省一些市縣適應(yīng)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的需要，投向規(guī)劃內(nèi)農(nóng)民集中居住社區(qū)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金達(dá)到70%以上，有效地避免了資金浪費(fèi)。

（四）動(dòng)員金融信貸給予大力支持，拓寬投入渠道。據(jù)了解，在當(dāng)前價(jià)格水平下，建設(shè)和裝修好一套規(guī)劃區(qū)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)新房戶均需投資15萬元，大部分農(nóng)戶能自行解決。對(duì)自有資金不足的少數(shù)農(nóng)戶，各地積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，政府給予一定貼息，貸款金額一般為3至5萬元，期限一般不超過5年。2010年以來，河南省新鄉(xiāng)市各金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)戶建房貸款1.64億元。同時(shí)，組建強(qiáng)農(nóng)投資有限公司，為鎮(zhèn)區(qū)和新社區(qū)基本建設(shè)搭建融資平臺(tái)。

（五）努力使農(nóng)民享受與城市居民同等權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一是尊重群眾意愿，不強(qiáng)制拆遷。在啟動(dòng)新社區(qū)（村）建設(shè)時(shí)，召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，對(duì)社區(qū)選址、社區(qū)名稱、規(guī)劃、住宅模式等進(jìn)行研究討論，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后開始建設(shè)；在推進(jìn)過程中，鼓勵(lì)條件較好的群眾先建，條件較差或暫不需要建房的可以后建，不搞強(qiáng)迫命令；對(duì)于社區(qū)住宅，規(guī)劃設(shè)計(jì)不同造價(jià)的戶型供群眾選擇，避免農(nóng)戶建房超出其經(jīng)濟(jì)承受能力。二是讓社區(qū)農(nóng)民享受與城市居民大致均等的公共服務(wù)。目前，河南省新鄉(xiāng)市已為848名社區(qū)居民辦理了城市低保，為2.8萬名社區(qū)居民辦理了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；選配了一批優(yōu)秀中小學(xué)教師到社區(qū)學(xué)校任教；為每個(gè)社區(qū)配備了一名素質(zhì)較高的全科醫(yī)生；對(duì)社區(qū)有就業(yè)愿望的農(nóng)民優(yōu)先安排到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)聚集區(qū)企業(yè)就業(yè)，增加社區(qū)農(nóng)民收入。

三、面臨的主要困難和問題

（一）建設(shè)資金投入問題。據(jù)初步調(diào)研，按照每個(gè)新型社區(qū)入住5000人計(jì)算，預(yù)計(jì)每個(gè)社區(qū)道路硬化、文化大院、自來水、污水排放、垃圾處理等公益基礎(chǔ)設(shè)施投入需要投資1000萬元左右，人均2000元。按河南省新鄉(xiāng)市規(guī)劃，建1050個(gè)新型社區(qū)，公益基礎(chǔ)設(shè)施投入需要105億元，地方投入的壓力較大。

（二）土地政策完善問題?；鶎臃从常凑漳壳暗耐恋刂贫日?，在保障耕地占補(bǔ)平衡、只增不減、質(zhì)量不降的前提下，土地增減掛鉤指標(biāo)周轉(zhuǎn)時(shí)間只有1年，時(shí)間不夠，不便于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)使用?；鶎舆€反映，新型農(nóng)村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的產(chǎn)物，農(nóng)村還不能像城市一樣，對(duì)低收入家庭實(shí)行廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房政策，使每一個(gè)經(jīng)濟(jì)困難家庭都能入住新型農(nóng)村社區(qū)。

（三）整合支農(nóng)資金問題?；鶎臃从?，2010年村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)面仍然偏小，只覆蓋全國21萬個(gè)行政村，占全國行政村三分之一多一點(diǎn)，且獎(jiǎng)補(bǔ)資金偏少，中央財(cái)政投入才102億元，難以滿足地方和群眾的需要。同時(shí)，對(duì)村莊整理拆并、實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡后適當(dāng)增加的土地，復(fù)墾成耕地，投入較大，難以申請(qǐng)到土地復(fù)墾整理項(xiàng)目資金，僅靠地方承擔(dān)。

四、幾點(diǎn)政策啟示

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)民要求、推進(jìn)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的切入點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)中國的城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的增長點(diǎn)，應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從政策上加以規(guī)劃指導(dǎo)。

（一）完善村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，增加對(duì)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的支持力度。農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)不僅是一個(gè)房屋問題，更是一個(gè)牽涉到生產(chǎn)生活環(huán)境、城鄉(xiāng)政策、農(nóng)民權(quán)益保障等城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的綜合性系統(tǒng)工程，需要以改革為動(dòng)力，以農(nóng)民意愿為基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)村規(guī)劃為指導(dǎo)，綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善相關(guān)政策。建議進(jìn)一步完善村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，選擇地方領(lǐng)導(dǎo)高度重視、工作基礎(chǔ)較好、獎(jiǎng)補(bǔ)成效明顯的幾個(gè)省份建立一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)示范試點(diǎn)區(qū)，加大對(duì)農(nóng)村新型社區(qū)（村）建設(shè)試點(diǎn)的支持力度，中央財(cái)政給予必要支持。通過試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步實(shí)施，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

（二）完善農(nóng)村土地住房相關(guān)政策，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度。結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)際，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村土地政策，延長土地增減掛鉤周轉(zhuǎn)時(shí)間，增加周轉(zhuǎn)指標(biāo)，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的新農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行單獨(dú)管理，予以保障。同時(shí)，借鑒城市對(duì)低收入家庭實(shí)施的廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房政策，建議在新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，使農(nóng)村每一個(gè)經(jīng)濟(jì)困難家庭也能入住農(nóng)村新型社區(qū)，與城市居民一樣享受公共服務(wù)，共享改革成果。

（三）進(jìn)一步整合涉農(nóng)資金，放大惠農(nóng)政策效果。對(duì)符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和規(guī)劃設(shè)計(jì)要求、群眾認(rèn)可的新型農(nóng)村社區(qū)，把推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)與一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作有機(jī)結(jié)合起來，加大涉農(nóng)資金整合力度，特別是將“入村”的村級(jí)活動(dòng)場所建設(shè)、村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、改水改廁、污水處理、垃圾收集、土地復(fù)墾等支農(nóng)資金整合起來，集中財(cái)力，統(tǒng)籌使用，取得最佳經(jīng)濟(jì)效果。

（四）加強(qiáng)督促指導(dǎo)，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必然牽涉到農(nóng)民住房拆遷、補(bǔ)償安置、宅基地流轉(zhuǎn)等問題，事關(guān)農(nóng)民切身利益，建議加強(qiáng)督查，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到建設(shè)規(guī)劃群眾認(rèn)可、上級(jí)批準(zhǔn)；被整合村莊無新批宅基地；新占用土地手續(xù)合法；新增土地用于農(nóng)村，不打農(nóng)民主意；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施開始建設(shè)，農(nóng)民才開始在社區(qū)建房；充分尊重群眾意愿，確保農(nóng)民利益不受侵害。

（作者單位：國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室）

責(zé)任編輯：洪峰